Рамочная конвенция о защите национальных

Меньшинств

Разработка Конвенции стала венцом многолетних усилий Совета Европы. Уже в первый год своего существования (1949) Парламентская Ассамблея признала важность проблемы защиты прав национальных меньшинств. В 1961 году Парламентская Ассамблея рекомендовала включить во второй дополнительный протокол к ЕКПЧ отдельную статью с целью гарантировать национальным меньшинствам права, не нашедшие в ней отражения. В рекомендации была предложена редакция проекта статьи о защите национальных меньшинств. Решающий шаг был сделан, когда главы государств и правительств государств-членов Совета Европы провели конференцию на высшем уровне в Вене 8-9 октября 1993 г. На этой встрече они договорились о том, что национальные меньшинства, образовавшиеся в Европе в результате исторических потрясений, должны пользоваться защитой и уважением, что явилось бы вкладом в дело мира и стабильности.

Разработка Конвенции с самого начала преследовала цель превратить политические договоренности, достигнутые в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), в юридически гарантированные обязательства. В частности, поэтому рамочная Конвенция также открыта для государств, не являющихся членами Совета Европы. Конвенция была принята 1 февраля 1995 г. и вступила в силу три года спустя, 1 февраля 1998 г. Из 45 государств-членов Совета Европы Конвенцию ратифицировали 35. 7 государств-членов Совета Европы пока только подписали ее. (По состоянию на апрель 2003 г.)

Особенности

Рамочная конвенция является первым многосторонним правовым обязательным актом, посвященным защите национальных меньшинств в целом.

В духе традиции защиты права человека Конвенция ориентируется на индивидуальную защиту прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам (ст.1).

Так как Конвенция открыта также для государств, не являющихся членами Совета Европы, и в целях обеспечения более многостороннего подхода было решено включить в нее ряд принципов, из которых вытекают права и свободы, уже гарантированные в ЕКПЧ или в дополнительных протоколах к ней (см. в этой связи статью 23 рамочной Конвенции). Рамочная конвенция включает, в основном, типовые программные положения, излагающие цели, которые преследуют Стороны в соответствии со своими обязательствами. Эти положения, не требующие обязательного применения, предоставляют заинтересованным государствам определенную степень свободы действий, давая им тем самым возможность учитывать особые обстоятельства.

Как свидетельствует само понятие «рамочная конвенция», она не содержит непосредственно сформулированных прав и свобод. Принципы и программные положения не могут быть применены прямо и непосредственно и осуществляются через национальные законодательства и соответствующую политику правительств.

Существенным недостатком документа является отсутствие определения понятия «национальное меньшинство». Причина состоит в том, что к моменту принятия решения по документу было невозможно по политическим причинам получить общее одобрение этого термина всеми государствами-членами Совета Европы. Чтобы не блокировать на годы общее стремление, было решено использовать прагматический подход, основанный на признании того, что на нынешнем этапе не представляется возможным дать такое определение.

Из формулировок Конвенции возможно сделать только косвенный вывод, что под Конвенцию подпадают не только случаи, когда представители национальных меньшинств традиционно или в значительном количестве проживают на определенной территории, но и другие.

О содержании

В первом разделе (статьи 1–3) сформулированы некоторые общие принципы. Каждому лицу, принадлежащему к национальному меньшинству, гарантируется свобода выбора принадлежности или непринадлежности к этому меньшинству без ущерба для этого лица.

Одновременно признается, что защита национальных меньшинств, а также прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества.

Второй раздел (статьи 4–23) содержит конкретные принципы защиты меньшинств и тем самым фиксирует сущность

Конвенции. К ним среди прочих относятся:

– право на равенство перед законом и запрет дискриминации;

– обеспечение возможности поддерживать и развивать

свою культуру, а также сохранять основные элементы

самобытности: религию, язык, традиции и культурное наследие;

– право устанавливать и поддерживать контакты через границы с лицами, с которыми они имеют этническую, культурную, языковую и религиозную общность или

общее культурное наследие;

– право на изучение и использование языка меньшинств, а

также использование этого языка в отношениях с административными властями, право пользоваться своей фамилией, именами и отчеством на языке этого меньшинства;

– запрет изменения состава населения в каком-либо регионе, если это повлечет ущемление прав и свобод.

Раздел IV включает положения о контроле за выполнением

рамочной Конвенции, о представлении докладов и оценке.

Комитет Министров Совета Европы уполномочен наблюдать за осуществлением Конвенции. Для этого государства-участники в течение одного года после вступления в силу Конвенции для данного государства передают Генеральному секретарю Совета Европы полную информацию о законодательных и иных мерах, которые были приняты ими для осуществления принципов, изложенных в Конвенции.

Комитет начал свою работу 25 марта 1999 года. Возможности участия и жалобы от НПО

Конвенция не предусматривает ни непосредственной подачи жалоб, ни непосредственных возможностей участия НПО.

Россия – Рамочная конвенция: взаимодействие

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств

была подписана от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 года и ратифицирована Федеральным законом от 18 июня 1998 года № 84-ФЗ. Она вступила в силу для Российской Федерации 1 декабря 1998 года. При подписании и ратификации Россия сделала следующее

заявление: «Российская Федерация считает неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или ратификации

Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в

одностороннем порядке определения термина «национальное меньшинство», которое не содержится в Рамочной конвенции. По мнению Российской Федерации, попытки исключения из

сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на территории государств-участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно лишенных его, противоречат целям Рамочной конвенции о защите

национальных меньшинств». Это заявление России было сделано в связи с заявлением,

которое сделала Эстония при ратификации данной Рамочной

конвенции в январе 1997 г. Эстония дала такое понимание

термина «национальное меньшинство», которое оправдывает

фактически дискриминационные меры в отношении неэстонцев, и в первую очередь русских (около 30% населения Эстонии), ограничивая их в политических и других правах.

В Российской Федерации реализуются Федеральные целевые программы социально-экономического и национально-культурного развития малочисленных народов Севера и ряда субъектов Федерации и их народов: республик Адыгея, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия,

Карачаево-Черкессия, Коми, Мордовия, Северная Осетия –

Алания, Тыва, Удмуртия, Чувашия, Коми-Пермяцкого и Агинского Бурятского автономных округов.

Европейская хартия региональных языков

или языков меньшинств Своей целью Хартия определяет защиту и поддержку исторических региональных языков или языков меньшинств в различных странах и регионах Европы. Хартия должна способствовать тому, чтобы:

– сохранять и развивать культурные традиции и культурное наследие в Европе и

– уважать неотъемлемое и всеми признаваемое право на использование региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни.

Хартия определяет в части I, что «региональные языки или языки меньшинств» означают языки, которые традиционно используются на данной территории государства жителями этого государства, представляющими собой группу, численно меньшую, чем остальное население государства, и которые отличаются от официального языка (языков) этого государства. Диалекты и языки мигрантов категорически не признаются Хартией. Как рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств, так и эта Хартия направлена на то, чтобы превратить достигнутые в рамках СБСЕ политические соглашения в юридически обязательные положения. Поэтому в преамбуле Хартия ссылается на работу, проделанную в рамках СБСЕ и, в частности, на Хельсинкский Заключительный Акт 1975 г. и Документ Копенгагенского Совещания по человеческому измерению СБСЕ

1990 г. К вступившей в силу Хартии может присоединиться любое государство, не являющееся членом Совета Европы. Хартия ограничивается основными положениями, которые следует воплощать через законодательные и другие меры. Государство-участник обязуется применять минимум тридцать пять пунктов или подпунктов, отобранных из положений Хартии.

Основные принципы, закрепленные в статье 1, не допускают никаких оговорок.

Каждое Договаривающееся Государство указывает в своем документе о подписании и ратификации все региональные языки, языки меньшинств либо официальные языки, которые менее широко используются на всей его территории или ее

части и к которым применяются пункты, отобранные в соответствии с условиями Хартии.

Например, Германия указала в качестве регионального языка нижненемецкий, в качестве языков меньшинств датский, верхнелужицкий и нижнелужицкий, северофризский и сатер-фризский, а также языки немецких синти и рома.

Хартия была открыта для подписания государствами – членами Совета Европы 5 ноября 1992 года и вступила в силу 1 марта1998 г. По состоянию на апрель 2003 г. 17 государств-членов Совета Европы ратифицировали Хартию и 12 подписали ее. Из числа государств, не являющихся членами Совета Европы, пока никто не подписал данную Хартию и не присоединился к ней. О содержанииХартия начинается с установления ряда целей и принципов

(Часть II, ст. 7), в соответствии с которыми государства-участники осуществляют свою политику, законодательную и практическую деятельность в отношении региональных языков и языков меньшинств. Среди этих принципов:

– уважение географического района каждого регионального языка или языка меньшинства для обеспечения того, чтобы существующее или новое административное

деление не создавало препятствий развитию данного регионального языка или языка меньшинства;

– содействие и/или поощрение использования региональных языков или языков меньшинств в устной и письменной речи, в общественной и личной жизни;

– развитие связей между группами, пользующимися идентичными языками;

– преподавание и изучение региональных языков или язы-

ков меньшинств;

– изучение и исследование языков в университетах.

В последние годы в лексиконе европейских межгосударственных

структур цыгане именуются рома, немецкие цыгане – синти.

В части III (ст. 8-14) Хартии зафиксированы меры, содействующие использованию региональных языков или языков меньшинств в общественной жизни. Эти меры касаются всех вопросов

образования, судебных властей, административных органов и

государственной службы, средств массовой информации, культурных мероприятий и средств их обеспечения, экономической и общественной жизни, а также межгосударственных обменов.

Россия и Европейская хартия региональных языков

Российская Федерация подписала Хартию 10 мая 2001 г.,

документ пока не ратифицирован.