Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза?

По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивидуальные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.

Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверенных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о "слиянии суверенитетов"). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или делегированной, т.е. полученной от государств-членов.

Из данного признака, который возведен проектом Лиссабонского договора в разряд принципа - принципа наделения компетенцией (франц. principe d'attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т.е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. Напротив, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.

Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера интеграционного процесса:

- во-первых, Договор о ЕС содержит особые "статьи-лазейки", разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормального функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308).

Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву "По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей". Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т. п.).

Другим примером могут служить директивы Европейского парламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на основании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учредительные договоры также не предусматривают;

- во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обычно подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Европейских сообществ, решения которого носят характер прецедента.

"Отвергнув традиционные каноны толкования международного права... Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из амбициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в других - осуществляя внимательный контроль за тем, как государства-члены используют свои прерогативы"*(110).

80. Что такое "политика Союза"?

Политика Союза - это комплекс мероприятий, проводимых им в отношении конкретных сфер общественной жизни.

Поскольку таких сфер существует ныне свыше 20, в учредительных документах термин "политика" используется во множественном числе (англ. policies; франц. politiques). В частности, так именуется третья часть Договора о ЕС (дословно: "Политики Сообщества"). Так же будут именоваться соответствующие части и разделы учредительных документов "нового" Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопросы N 17 и N 78).

В некоторых случаях учредительные документы вместе со словом "политика" используют прилагательное общая с целью подчеркнуть стремление к выработке единого политического курса в определенной сфере: "общая торговая политика", "общая политика в сфере транспорта", "общая политика в сферах сельского хозяйства и рыболовства" и т.д.

Напротив, в тех областях, где деятельность Сообщества и Союза сводится в основном к дополнению и поддержке (в том числе финансовой) мер, осуществляемых на уровне отдельных государств-членов, учредительные договоры обычно употребляют более осторожные формулировки: "содействие научным исследованиям и технологическому развитию", "вклад в образование и качественное обучение, а также в расцвет культур государств-членов" и т. п.

С точки зрения своего предмета политика Союза подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Первая обращена к общественным отношениям, складывающимся на территории Союза между его государствами-членами, гражданами и юридическими лицами.

Внешняя политика имеет своим предметом отношения Европейского Союза с государствами, не входящими в его состав (с "третьими странами"), а также с международными организациями. Исходя из классификации политики Союза на внутреннюю и внешнюю, в дальнейшем будет закрепляться вся его компетенция после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос N 78).