Глава 20. судебный и прокурорский надзор

В настоящее время значительно возросла роль судебных орга­нов в обеспечении законности в сфере реализации исполнительной власти, что усиливает гарантии строгой исполнительской дисцип­лины и защиты прав и законных интересов участников управленческих отношений. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ су­дебная власть осуществляется, в частности, посредством админи­стративного судопроизводства.

Конечно, это не административная юстиция, получившая раз­витие в ряде западных государств и выражающаяся в образовании специальных административных судов для разрешения админи­стративно-правовых споров между гражданами и исполнительны­ми органами (должностными лицами). В таком виде, например, она осуществляется во Франции, где действуют административ­ные трибуналы, в ФРГ и т.д. В некоторых странах административ­ная юстиция – функция судов общей юрисдикции (например, в Великобритании).

В России административно-правовые споры рассматриваются и разрешаются в соответствии с действующим законодательством Конституционным Судом, судами общей юрисдикции, а также ар­битражными судами.

Можно утверждать, что в такого рода деятельности органов су­дебной власти проявляются элементы пока еще не сложившейся российской системы административной юстиции.

При рассмотрении административных дел судебные органы, по существу, используют принадлежащие им юридически власт­ные полномочия в отношении не подчиненных им органов, фи­зических и юридических лиц. В силу этого обоснованна характе­ристика этой их деятельности в качестве надзорной. Имеется в виду осуществление судебного надзора. Однако в законодатель­ных актах она обозначается как государственный контроль, что не соответствует подлинной юридической природе судебной влас­ти. Об этом, в частности, свидетельствует следующий факт. Дея­тельность органов прокуратуры, весьма сходная с взаимоотноше­ниями судов и органов исполнительной власти, официально при­знана надзорной.

Конституционный Суд РФ

В его задачи входит: разрешение дел о соответствии Конститу­ции РФ нормативных актов Правительства, таких же актов орга­нов исполнительной власти субъектов РФ (по вопросам, отнесен­ным к ведению РФ или к совместному ведению РФ и ее субъектов); разрешение споров между федеральными органами исполнитель­ной власти, между ними и органами исполнительной власти субъ­ектов РФ; рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Правовой основой его деятельности является ст. 125 Конститу­ции, а также Федеральный конституционный закон «О Конститу­ционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447).

Результатом рассмотрения дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов названных ранее органов исполнительной власти может быть признание их не соответствующими Конститу­ции, что влечетза собой их отмену в установленном порядке. Они не могут применяться органами и должностными лицами.

Право на обращение в суд по указанному основанию принадле­жит Президенту РФ, Правительству, органам исполнительной власти субъектов РФ. Палаты Федерального Собрания также наде­лены таким правом.

Судом рассматриваются споры о компетенции на основе хода­тайств любого участника спора, т.е. соответствующего органа ис­полнительной власти. В основе такого рода споров, как правило, мнение заявителя о том, что издание правового акта тем или иным органом исполнительной власти нарушает установленное Консти­туцией РФ разграничение компетенции, например, между органа­ми исполнительной власти РФ и такими же органами субъектов РФ. Конституционный Суд либо подтверждает полномочия органа на издание правового акта, либо отрицает их. В последнем случае акт утрачивает силу со дня принятия судом решения.

Правом на обращение в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод имеют граждане, чьи права и свободы нарушены тем или иным законом, а также их объединения.

Фактически обжалуется закон, и предметом разбирательства по жалобе является оценка его конституционности. Однако кон­кретно обжалуются действия или правовые акты органов исполни­тельной власти (должностных лиц), применяющих обжалуемый закон.

Итоговое решение суда по жалобе может признать закон или его отдельные положения не соответствующими Конституции. В таком случае дело по применению данного закона подлежи пере­смотру компетентным органом (должностным лицом).

Конституционный Суд полномочен также рассматривать и раз­решать дела о конституционности правовых актов ПрезидентаРФ.

Решения Конституционного Суда обязательны на всей террито­рии РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, предприятий и учреждений, должностных лиц, граждан и их объединений. Обжалованию они не подлежат и вступают в силу немедленно после их провозгла­шения.

Тем не менее нельзя не отметить, что в известной степени роль суда пассивна, так как ему не предоставлены полномочия по само­стоятельному возбуждению входящих в его компетенцию дел. Он начинает действовать только тогда, когда есть соответствующие ходатайства, запросы или жалобы.

Суды общей юрисдикции

В соответствии с Федеральным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1) ее составляют традиционно существующие суды общей юрисдикции, а также:

а) специализированные федеральные суды, рассматривающие гражданские и административные дела;

б) конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в компе­тенцию которых входит рассмотрение вопросов соответствия, в частности, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ их конституциям;

в) мировые судьи, рассматривающие уголовные, гражданские и административные дела.

Однако пока данная судебная система в жизнь полностью не воплощена. Поэтому роль судебной власти в обеспечении закон­ности в сфере государственного управления может быть показана на примере действующих судебных органов.

Статья 126 Конституции РФ характеризует Верховный Суд РФ как высший судебный орган по гражданским, уголовным и адми­нистративным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Обобщенно судебная оценка соответствия действий или право­вых актов исполнительных органов (должностных лиц) закону осуществляется практически в процессе рассмотрения любых дел, а не только тех, которые подпадают под разряд административ­ных. При этом, в отличие от Конституционного Суда, суды общей юрисдикции сами могут проявить инициативу, если при рассмот­рении конкретных уголовных или гражданских дел будут обнару­жены неправомерные действия представителей исполнительной власти, а также администрации государственных предприятий и учреждений.

При этом действует правило: всякое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенного либо оспаривае­мого или охраняемого законом интереса.

В рамках уголовного судопроизводства суд фактически прове­ряет законность действий управленческих структур при рассмот­рении дел о преступных нарушениях служебной дисциплины должностными лицами, о преступлениях против прав и законных интересов граждан и т.д.

В порядке гражданского судопроизводства судами рассматри­ваются споры, возникающие из административно-правовых отно­шений.

Это дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия исполнительных органов (должностных лиц) в связи с наложением административных взысканий, на их же действия, нарушающие права и свободы граждан, а также на отказ в разре­шении на выезд из РФ или на въезд в РФ из-за границы.

Решения судов по таким делам служат основанием для внесе­ния соответствующих изменений в списки избирателей. При рас­смотрении дел, связанных с наложением административных взыс­каний, проверяется правильность действий органов (должностных лиц): их правомочность, соблюдение установленного порядка при­влечения к административной ответственности, установление ви­новности правонарушителя, учет тяжести совершенного, его лич­ности и имущественного положения и т.д.

Суд может признать постановление о наложении администра­тивного взыскания незаконным либо снизить сумму администра­тивного штрафа.

Рассмотрение жалоб на действия исполнительных органов (должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан, созда­ющих препятствия их осуществлению, а также незаконно возлага­ющих на них какие-либо обязанности или незаконно привлекаю­щих их к ответственности, может закончиться признанием неза­конными таких действий, включая правовые акты. Это влечет за собой признание их недействующими, т.е. фактическую отмену актов.

В настоящее время полномочия судов общей юрисдикции еще больше расширены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Суды вправе изменять или отменять такого рода решения. Одновременно они принимают меры по восстановлению нарушен­ных или ущемленных прав и законных интересов граждан. Как правило, в суд с жалобами обращаются тогда, когда в удовлетворе­нии жалобы было отказано при ее подаче в административном по­рядке.

Административно-правовые споры могут быть предметом иско­вого производства. Чаще всего это дела о неправомерном наложе­нии дисциплинарных взысканий, включая увольнение и т.д.

В порядке особого производства судами рассматриваются дела, о неправильностях записей в книгах актов гражданского состоя­ния, по жалобам на действия нотариусов и т.п.

В ходе рассмотрения уголовных и гражданских дел суды могут выносить частные определения. Они фиксируют, по существу, причины и условия, способствующие нарушениям законности, прав и интересов граждан действиями исполнительных органов (должностных лиц). Рассмотрение их и сообщение суду о приня­тых мерах обязательно для адресата. Срок для их рассмотрения – один месяц.

.Дела, имеющие административно-правовую окраску, рассмат­риваются судами в коллегиальном порядке. Судьи могут рассмат­ривать и разрешать ряд дел единолично. Так, в частности, проис­ходит наложение судьями административных взысканий. В таком же порядке возможно решение судьи о прекращении производства по делу об административном правонарушении в случае призна­ния им неправомерности возбуждения дела.

Арбитражные суды

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным ор­ганом по разрешению экономических споров (ст. 127 Конституции РФ). Правовые основы этого вида правосудия содержатся в Феде­ральном законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 26 апреля 1995 г. и в Арбитражном процессуальном кодексе РФ (АПК).

Арбитражные суды разрешают экономические споры, выте­кающие из административных правоотношений в сфере управле­ния. К ним относятся споры:

а) о признании недействительными (полностью или частично) индивидуальных (ненормативных) правовых актов органов испол­нительной власти (должностных лиц), не соответствующих зако­нодательству и нарушающих охраняемые законом права и интере­сы организаций и граждан-предпринимателей;

б) о возмещении убытков, причиненных организациям и граж­данам-предпринимателям такими актами;

в) об обжаловании отказа в государственной регистрации орга­низации или предпринимательской деятельности граждан;

г) о взыскании с организаций и граждан штрафов органами, осуществляющими контрольно-надзорные функции (например, антимонопольными органами, банками, инспекциями), если феде­ральное законодательство не предусматривает взыскание их в бесспорном порядке, и т.д.

Споры разрешаются в срок, не превышающий одного месяца со дня получения арбитражным судом искового заявления. Вынесе­нию решения предшествует проверка соответствия законодатель­ству правового акта управления, послужившего причиной иска. Результатом разрешения спора может быть признание недействи­тельным такого акта. Решения по спорам в сфере управления под­лежат немедленному исполнению. Одновременно при выявлении в процессе разрешения спора нарушений законодательства со сто­роны органов исполнительной власти (должностных лиц) арбит­ражный суд может вынести частное определение.