Цели и принципы правотворчества
По мнению И.Бентама вся правотворческая деятельность «может быть подведена под следующие четыре рубрики: заботиться о средствах к существованию, обеспечить довольство, благоприятствовать равенству, сохранить безопасность»[289]. Право подчинено в своем действии вышеназванным «рубрикам» и направляемо ими. Вместе с тем, общественные отношения в своем развитии опережают процессы совершенствования «правовой материи», что в свою очередь обусловливает необходимость принятия новых и отмены устаревших норм права. В таком понимании в качестве целей, определяющих направленность правотворческой деятельности, могут быть выделены:
– юридическое оформление и закрепление новых правил поведения (легализация норм права);
– конкретизация существующих правовых норм (интерпретация норм права);
– совершенствование существующих правовых норм (оптимизация норм права);
– устранение устаревших правовых норм (ликвидация и нуллификация норм права).
В основу правотворчества положены нормы-принципы, в числе которых наибольшую значимость представляют следующие: демократизм, гласность; профессионализм; законность; научный характер; связь с практикой; своевременность. Рассмотрим содержание этих принципов более подробно.
1. Демократизм правотворчества – предполагает изучение и учет поступивших при обсуждении проекта замечаний и предложений, их анализ и использование в окончательной выработке текста правового акта. Кроме того, демократичный характер правотворчества проявляется в институте референдума, предполагающем возможность принятия нормативно-правовых актов в порядке процедуры общенародного голосования.
2. Гласность правотворчества выражается в опубликовании законопроектов и текстов принятых законов в средствах массовой информации. Неопубликованные законы юридической силы не имеют.
3. Профессионализм правотворчества прямо связан с качеством правотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты, обладающие профессиональными знаниями, умениями и навыками в области юридической техники «правового конструирования».
4. Законность правотворчества предполагает осуществление деятельности по изданию, изменению и отмене правовых актов на основании закона, в порядке предусмотренных законом процедур и в рамках установленных законом сроков. Органы и должностные лица в ходе правотворческого процесса не имеют права выходить за рамки определенной действующим законодательством компетенции.
Дополнительной гарантией законности правотворчества является государственная регистрация ведомственных нормативно-правовых актов. Это контрольная функция государства, которая преследует цель обеспечения соблюдения законности в деятельности федеральных министерств и ведомств, недопущения ущемления прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов права.[290]
5. Научный характер правотворчества означает, что при подготовке проекта нормативного акта необходимо определить объективную потребность в правовом регулировании, выявить существующие социальные нормы, регулирующие данные общественные отношения, рассмотреть целесообразность подобного регламентирования и т.д. Научность правотворчества также предполагает строгое соблюдение правил юридической техники, выработанных юридической наукой.
6. Связь с практикой необходима для изучения органом правотворчества вопросов эффективности принимаемых нормативно-правовых актов. Исходя из этого должна корректироваться работа правотворческих органов. «Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности».[291]
7. Своевременность и социальная востребованность правотворчества предполагает оперативное внесение органами правотворчества изменений и дополнений в действующие нормативно-правовые акты и создание новых норм в соответствие с качественным изменением общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании[292].
8. Сочетание оперативности и стабильности правотворчества означает необходимость поддержания определенного баланса между вносимыми в действующие правовые акты изменениями и, вместе с тем, сохранением постоянстваением неизменности их изначальной правовой природы. Право выраженное в законодательстве одновременно должно соответствовать непрерывно изменяющимся общественно-политическим реалиям и, вместе с тем, не быть «суетливым».[293]
Миссия законодателя состоит в том, чтобы предугадать возможную динамику развития общества и попытаться на основе такого прогноза создать нормативную модель социальной регуляции в обозримом будущем.
Помочь в подобного рода прогнозировании может социологический анализ общественного мнения. Так, например, во Франции, закон «О режиме семейного имущества» (1965 г.) был подготовлен на основе широкого исследования, проведенного Институтом общественного мнения по поручению министра юстиции. По той же инициативе, отвечая потребностям правотворческой деятельности, были проведены и другие социологические исследования, охватившие разные области гражданского права. И хотя «не все эти исследования повлекли за собой изменения действующего права, все таки некоторые из них оказали невидимое действие, ускорив или, наоборот, затормозив проектировавшиеся реформы»[294].
Виды правотворчества
Процесс правотворчества позволяет выделять два основных направления: санкционированное и непосредственное правотворчество.
Санкционированное правотворчество предполагает, что формальным источником права признается уже сложившееся в обществе правило поведения, которое непосредственно государством не создается, однако государство, признавая общезначимость и общеобязательность социальной нормы, придает ей юридическую силу и обеспечивает системой государственных гарантий и санкций.
Непосредственное правотворчество предполагает «первичное» создание правовой нормы управомоченным на то органом (должностным лицом). При этом, в отличие от санкционированного законотворчества, носящего, по сути, характер признания и закрепления сформировавшихся в результате объективного общественного развития социальных обычаев (традиции, ритуала), непосредственное правотворчество следует рассматривать как собственно творческую деятельность государства (либо другого лица наделенного компетенцией в сфере правотворчества) посредством которой определяется социальная сфера, нуждающаяся в законодательном регулировании, вырабатываются критерии такого регулирования, формируются юридические гарантии и меры юридической ответственности.
В зависимости от субъекта правотворческой деятельности можно выделять: индивидуальное, народное, парламентское, ведомственное, судебное, муниципальное правотворчество.
- Индивидуальное (октроированное) правотворчество – является волюнтаристской формой проявления личной власти главы государства (монарха, диктатора, президента и т.п.), наделяющего законной силой собственные решения, принимаемые без согласования с другими государственными органами и носящими окончательный характер. Субъектом индивидуального правотворчества выступает действующий глава государства, принимающий соответствующие нормативно-правовые акты от своего имени (манифест императора, указ президента и т.п.).
- Народное правотворчество – представляет собой институт непосредственной демократии, закрепляющий право граждан, наделенных активным избирательным правом, на участие в референдумах, проводимых в целях принятия, изменения, отмены наиболее важных нормативно-правовых актов, а также инициирования процессов разработки и принятия соответствующих правовых актов национальными парламентами («народная законодательная инициатива»). Субъектом народного правотворчества выступает сообщество граждан-носителей активного избирательного права, реализующих свою правосубъектность в области правотворческих отношений посредством участия в референдумах и представления «народной законодательной инициативы»;
- Парламентское правотворчество – представляет институт представительной демократии. Парламентское правотворчество обличено в форму законодательной деятельности и осуществляется в порядке предусмотренных законом процедур (законодательная инициатива, парламентские чтения, одобрение закона, промульгация закона, обнародование закона). В качестве субъектов парламентского правотворчества выступают специализированные государственные органы законодательной власти – парламенты, наделенные компетенцией в сфере законотворчества.
- Ведомственное (локальное) правотворчество имеет своей целью разработку, принятие, изменение и отмену нормативно-правовых актов подзаконного характера, позволяющих конкретизировать общие положения законов и закрепляющие юридические средства и юридическую технику их реализации. Субъектами ведомственного (локального) правотворчества являются органы исполнительной власти – министерства, комитеты, агентства и др.
- Судебное правотворчество – применительно к англо-саксонской правовой семье, по социально-юридической значимости приравнивается к парламентскому. В результате судебного правотворчества вышестоящими судами принимаются судебные прецеденты (судебные решения по конкретным делам и обобщения судебной практики), которым придается юридическая сила нормативных актов и которые считаются обязательными для нижестоящих судов, при рассмотрении аналогичных дел.
В странах романо-германского права судебное правотворчество рассматривается в качестве вида подзаконной деятельности[295]. Вышестоящие суды в своих постановлениях обобщают судебную практику с целью унификации судебной деятельности нижестоящих судов. При этом постановления, принимаемые вышестоящими судами, в формально-юридическом плане, для для нижестоящих судов, носят являются не обязательнымий (как в англо-саксонской правовой семье), а рекомендательнымий характер, поскольку в своей деятельности судьи должны руководствоваться прежде всего законодательными актами..
Особое место в системе судебного правотворчества занимают органы конституционной юстиции. Данные органы наделены исключительным правом осуществления официального толкования конституции, а также могут осуществлять контроль, направленный на выявление случаев несоответствия законодательных актов действующей конституции. В том случае, если конституционный суд признает закон не соответствующим конституции, это является формально юридическим основанием для его отмены. В любом случае в качестве субъектов судебного правотворчества выступают вышестоящие суды общей юрисдикции, а также органы конституционной юстиции (Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов РФ).
- Муниципальное правотворчество осуществляется на уровне действия органов местного самоуправления, которые не будучи включенными в систему органов государственной власти, тем не менее наделены определенным объемом властной компетенции в правотворческой области[296]. Таким образом применительно к современной России, можно рассматривать правотворческую деятельность муниципальных образований в качестве делегированного правотворчества. Субъектами муниципального нормотворчества могут выступать как сообщества граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, так и органы (должностные лица) местного самоуправления.
В зависимости от функциональной направленности следует различать утвердительное, изменяющее, отменяющее правотворчество, а также особый вид комплексной правотворческой деятельности – кодификационный синтез.
- утвердительное правотворчество направлено на разработку и принятие новых источников права (формами утвердительного правотворчества являются парламентские законодательные процедуры, референдумы по принятию законов, заключение нормативных договоров, государственное санкционирование социальных обычаев, признание нормативной природы судебных прецедентов и др.);
- изменяющее правотворчество имеет целью внесение изменений в действующие источники права (в первую очередь, речь идет о нормативно-правовых актах и нормативных договорах), что диктуется необходимостью адаптации правовых норм к изменяющимся общественным отношениям;
- отменяющее правотворчество осуществляется посредством формальной отмены ранее действовавшего источника права либо его нулификации. Отличие отмены от нулификации заключается в сроках действия соответствующей правовой нормы. Отмена носит перспективный характер и предполагает, что отмененная норма утрачивает юридическую силу с момента ее отмены. П, при этом не подлежат пересмотру последствия применения этой нормы в предшествующий отмене хронологический период. Нулификация представляет собой вариант применения «обратной силы закона». В случае если норма (документ ее содержащий) признается неконституционной, то она считается утратившей юридическую силу с момента ее принятия. Естественно, что при этом пострадавшим от неправомерных правоограничений лицам, должен быть компенсирован причиненный ущерб.
- кодификационный синтез сочетает в себе черты систематизационной и правотворческой деятельности. При этом в процессе кодификации происходит как создание новых норм права, так и изменение действующих, а также отмена норм, утративших актуальность, либо обусловливающих возникновение юридических коллизий.
Дифференциация права на публичное и частное актуализирует проблему специфики правотворчества в сфере публичного и частного права.
- правотворчество в сфере публичного права выражается в субординационных отношениях власти-подчинения, в которых государство выступает в качестве субъекта правотворческой деятельности, а общество в качестве объекта правового воздействия. При этом частное право, выступает в качестве производного от публичного и вторичного по сравнению с ним. По сути государство посредством принятия актов публичного права, устанавливает масштабы свободы субъектов частно-правовых отношений. Получается, что само частное право есть продукт публично-правовой деятельности государства.
- правотворчество в сфере частного права выражается в координационных отношениях договорного типа. В качестве субъектов таких отношений выступают формально равные субъекты, правовые интересы которых воспринимаются в качестве паритетных. Процесс правотворчества носит характер согласования воль участвующих субъектов и выработки взаимовыгодных условий сотрудничества сторон. При таком подходе индивидуальная свобода рассматривается как естественное право, сам факт существования которого не зависит от признания/не признания со стороны государства, и по отношению к которому публичное право выступает либо как упорядочивающая, либо охранительная сила, но не как правообразующий механизм.