Пограничные и приморские управления

Установление особого режима пограничных управлений дик­товалось спецификой раннего этапа освоения дальних восточных пределов континента, когда небольшие военные отряды оказыва­лись подчас единственными представителями русского населения и российской государственности в присоединенных районах. От­даленность и малонаселенность этих мест заставляла правитель­ство передоверять управление ими местным воинским началь­никам.

В 1731 г. из Якутского уезда Иркутской провинции было выде­леноОхотское приморское управление, которое распространялось на Охотское и Берингоморское побережья, Анадырский край, Кам­чатку и российские острова в Тихом океане. Оно подчинялось иркутской провинциальной канцелярии, и начальником его стал не уездный воевода, а администратор с придуманным в Сенате звани­ем главного командира и с собственной канцелярией.

В результате нововведений в начале XIX в. статус охотского правителя был уточнен: он стал называться морским начальником, числился по морскому департаменту и управлял портом и округом по инструкциям от иркутского губернатора⁹⁵. Таким образом были слиты гражданское и военное (в данном случае портовое, военно-морское) административные начала. Явное отличие от общерос­сийских порядков объяснялось временным характером этих мер, что официально обозначалось как "предварительное правление"⁹⁶. Основательные же нормативные документы были выработаны только в 1812 г. "Положение" для Камчатки и Охотского порта, подчиненных Якутскому областному правлению, рассматривало местного администратора в качестве заведующего "морской частию" как морского чиновника, "земскою" — как исправника, "суд­ною" — как уездного судью"⁹⁷.

По предложению М.М. Сперанского в 1822 г. Охотское управ­ление было переименовано в Приморское и получило руководящий штат из начальника, заместителя и канцеляристов. Кроме обычных административных функций начальник командовал портом, под­чиняясь при этом Иркутскому губернскому правлению⁹⁸.

С основанием Петропавловска-Камчатского значение Охотско­го порта резко уменьшается, основные заботы, связанные с тихо­океанским флотом, оказываются сконцентрированными на Кам­чатке, и в 1849 г. Приморское управление закрывается. Его тер­ритория вливается в Якутскую область на правах округа и попадает под обычный надзор исправника.

Камчатка до 1731 г. подчинялась Якутску, откуда приезжал приказчик (комиссар). По приезде он рассылал по острогам каза­ков во главе с управителями — местной властью. С 1731 г. то Сенатом, то иркутским провинциальным воеводой, а иногда и главным командиром Охотского порта стали назначаться коман­диры Камчатки, резиденцией которых был поселок Большерецк, а затем — Нижнекамчатск. Удаленность камчатской админист­рации порождала бесконтрольность и злоупотребления, поэтому в 1783 г. начальство подчинило Камчатку сравнительно близкой Охотской области.

В ходе реализации реформы Камчатка была преобразована в отдельную область с центром в Верхнекамчатске, во главе с ко­мендантом ("правителем области Камчатской") и областным правлением. Оказалось, однако, что ресурсов края недостаточно для поддержания областного статуса, и в 1812 г. областное прав­ление было ликвидировано. За управляющих остались начальник Камчатки, его помощник, секретарь и объездной комиссар, нахо­дившиеся в подчинении сибирского генерал-губернатора⁹⁹. В 1822 г. начальник Камчатки получил права, аналогичные пор­товому начальнику Охотска.

По мере освоения Дальнего Востока возрастала стратегическая роль полуострова. Петропавловск, по предложению генерал-губер­натора Восточной Сибири Н. Муравьева, сделали главным портом России на Тихом океане. Поэтому в 1849 г., одновременно с упразднением Охотского приморского управления, Камчатка вновь стала самостоятельной областью, фактически губернией¹⁰⁰, во главе с военным губернатором из морского ведомства. Областные штаты определялись специальным "Положением" 1852 г. Об­ласть делилась на Петропавловский и Гижигинский округа, воз­главлявшиеся исправниками. В сферу компетенции камчатского военного губернатора в то время было передано и Нижнее При­амурье. Позднее Нижнее Приамурье подверглось территориаль­ному районированию и получило собственную администрацию. В 1889 г. Камчатская область была включена в Приамурское генерал-губернаторство, в составе которого пребывала до 1917 г.

В 1803 г. в Забайкалье, на границе с нынешней Монголией, в г. Троицкосавске, была учреждена пограничная канцелярия, которая в 1822 г. преобразовалась в пограничное управление (по "Учрежде­ниям"М.М. Сперанского)¹⁰¹. Пограничный начальник и погранич­ное правление контролировали три территориальных участка, каж­дый из которых находился в ведении дистанционного начальника (пристава), назначаемого из казаков иркутским гражданским гу­бернатором. Функции пограничной службы были обычными для местной администрации, но к ним добавлялась забота о вооружен­ной охране границы и обеспечении безопасности торговли. В 1851 г. Троицкосавск с близлежащими слободами объединились в особое градоначальство, подчиненное напрямую генерал-губер­натору, а в 1863 г. вошли в состав области Забайкальского казачье­го войска.

Среди сибирских областей особое положение занимала и Ом­ская область в степной полосе Сибири. Согласно "Учреждениям" 1822 г.¹⁰², она была расчленена на четыре внутренних и три внеш­них округа и имела три степени управления — областное, окружное и волостное (станичное). На вершине иерархии стояли областной начальник и областное правление, администратором низшего уровня был командир эскадрона (эскадрон соответствовал ста­нице). В 1830 г. внутренние округа области были переданы в веде­ние Тобольской губернии, а внешние в 1838 г., по представлению главного управления Западной Сибири, преобразованы в Омское пограничное управление, влившееся в 60-х гг. в Акмолинскую область.

Почти на всем своем протяжении южные границы Сибири охранялись казаками, административно-войсковая организация ко­торых заслуживает особого рассмотрения.

Казачество

После покорения Сибирского ханства казаки-пришельцы стали обосновываться в городках и острогах края. Правительство под­держивало казачью организацию в Сибири, в отличие от буйных донцов и волжан. Причины намуже известны: это удаленность от центра, слабость административного аппарата, отсутствие частного землевладения и, следовательно, поместного дворянства — со­циальной опоры правительства. В XVII в. на территории края сформировалось войско, организованное по станичному принципу, во главе с выборными атаманами и сословными советами (анало­гами южных казачьих кругов)¹⁰³. Отношения с воеводами склады­вались непросто: казачество оберегало свое автономное устройст­во, а разрядные и уездные власти пытались рассматривать под­ведомственные территории как сферу своего безраздельного господства.

В 1701 г. указом Петра I казаки малолюдной еще Восточной Сибири объединяются в Якутский полк, но в 1760-х гг. его расформировывают — теперь по уездным командам. Особо были выделены казаки пограничной службы, они распределялись по восьми дистанциям под командованием приставов и троицко-савского коменданта. Необходимость обороны государственных рубежей вынуждала принимать в казачье сословие и нерусское население. Еще в XVII в. отдельные подразделения войска на­бирались из украинцев и ссыльных поляков. В 1764 г. Атагановский, Ашебагатский, Цонгольский и Сатраловский роды селенгинских бурят образовали четыре полка шестисотенного со­става; незадолго до этого из прибайкальских тунгусов (эвенков) набрали пятисотенный конный полк¹⁰⁴. Ставшие казаками або­ригены освобождались от ясака и получали денежное жалованье, но обязывались служить в полках, пока позволяли возраст и здо­ровье.

В начале XIX в. регулярная армия была отведена от юж­носибирских пограничных линий, и их охрана целиком легла на казаков. Главный начальник сибирских пограничных линий Глазенап занялся созданием боеспособных частей, в чем нашел "августейшую" поддержку. В 1808 г. Александр I утвердил раз­работанное Глазенапом Положение о Сибирском линейном вой­ске, где оговаривались условия службы, а в следующем году прислал десять полковых знамен. Войско строилось по образцу уланских армейских подразделений и возглавлялось атаманом¹⁰⁵. Основными задачами линейных полков стало укрепление рос­сийской власти на Востоке, сопровождение торговых караванов из Сибири в Среднюю Азию и Синьцзян; позднее к этому до­бавилась еще и помощь западносибирской администрации в стро­ительстве военных поселений.

Упорядочение статуса казачества, расселенного по разрознен­ным таежным острогам Восточной Сибири, произошло по иници­ативе М.М. Сперанского. "Устав о городовых казаках" объявлял о создании Тобольского городового и Сибирского Татарского казачьего полков в Тобольской губернии, Иркутского и Забайкаль­ского казачьих полков в Иркутской губернии, Енисейского, Том­ского и Якутского в соответствующих губерниях и Якутской об­ласти. Полки состояли из сотен. Военно-административными от­делениями полков являлись команды, дислоцированные в отдельных населенных пунктах (Томская, Кузнецкая и Нарымская команды Томского полка, Охотская, Якутская и Гижигинская команды Якутского полка и т. д.)¹⁰⁶. Было также учреждено Троицкосавское пограничное управление, о чем сказано выше.

"Устав о городовых казаках" действовал почти без изменений до 1870-х гг., но количество управлявшихся по уставу казаков постоянно уменьшалось. С 1851 г. начался перевод их из граждан­ского (полицейского) ведомства в военное. Иркутский и Енисей­ский полки в 1867 г. были расформированы, Тобольский, Сибир­ский Татарский и Томский полки включались в состав Сибирского линейного войска, командование которого находилось в Омске. Забайкальский полк (уже как конный казачий, а не городовой) вместе с полками бурят и эвенков составил Забайкальское казачье войско, куда также вошли Верхнеудинские станичные округа (они появились в начале XIX в.) и все пограничные казаки окрестных земель. Все вместе они выставляли шесть конных шестисотенных полков (четыре русских и два "инородческих")¹⁰⁷, объединенных в две конные бригады, которые рассредоточивались по всей мон­гольской границе. Войско не занимало сплошной территории: селе­ния казаков перемежались с обычными крестьянскими деревнями. Сначала оно делилось на три отдела (округа), в 1895 г. прибавился четвертый. Отделы включали станицы и поселки, жители которых также служили в войске.

Военное управление в иерархическом отношении делилось на главную и местную ступени¹⁰⁸. К первой относился генерал-губер­натор Восточной Сибири, ко второй — войсковой наказной ата­ман, бригадные и сотенные управления. Атаман распоряжался в военных делах через особый орган, называемый дежурством, в гражданских вопросах — через войсковое правление (на правах гражданского губернатора). Бригадные и сотенные управления во главе со своими командирами тоже соединяли военную и граждан­скую власть. В ходе общероссийской военной реформы в устройст­ве войска произошли значительные изменения: контроль над фи­нансами возлагался на Читинское областное казначейство; дела о правонарушениях, не связанных со службой, передавались обще­гражданским судам; школы переводились в компетенцию Министерства просвещения. Урезание автономии сопровождалось также изменениями в порядке призыва и комплектования частей. Звание наказного атамана соединялось с должностью военного губер­натора Забайкальской области. Атаманская канцелярия и все преж­ние войсковые административные учреждения упразднялись, их место занимали соответствующие областные организации (област­ное правление и войсковое хозяйственное правление). Командова­ние войском состояло теперь из штаба и управлений отделов.

В конце 1880-х гг. во главе всех казачьих войск империи был поставлен наследник престола цесаревич Николай. Непосредствен­но же забайкальские казаки подчинялись наказному атаману При­морских казачьих (Амурского и Забайкальского) войск, который являлся одновременно приамурским генерал-губернатором и командующим войсками Приамурского военного округа. Перед ним отчитывались областное и хозяйственное правления и штаб. Об­ластное правление действовало посредством окружных исправни­ков, а те — через земских заседателей. Штаб имел своими пред­ставителями на местах атаманов отделов и начальников частей. На низовом уровне управляли станичные и поселковые атаманы и правления вместе со станичными судами и поселковыми схода­ми. В бурятских полках были сотенные правления во главе с пред­седателями.

В 1856 г. переселенный на Амур казачий полк взял под охрану береговую линию. По проекту генерал-губернатора Н. Муравьева в 1860 г. эти казаки составили отдельное Амурское войско¹⁰⁹. В началеXX в. здесь насчитывалось 11 станичных округов, которые были разбиты на участки во главе с участковыми из войсковых офицеров, подчиненными войсковому правлению. Административ­ная структура в основном соответствовала принятой в Забайкаль­ском войске.

Обострение политической ситуации на Дальнем Востоке в 1880-х гг. потребовало усиления военного присутствия России в Приморье. Уссурийский полубатальон Амурского войска в 1889 г. был преобразован в Уссурийское казачье войско. Его область делилась на 3 участка и 6 станичных округов, а управление осу­ществлялось по изложенной выше схеме. Административным цент­ром войска считался Владивосток, резиденция уссурийского наказ­ного атамана — военного губернатора Приморской области¹¹⁰.

Все казачьи войска Сибири подчинялись высшей гражданской власти в губерниях. Следовательно, несмотря на автономию, они представляли собой один из элементов административной струк­туры империи.

Русская Америка

В течение XVIII в. в результате морских экспедиций российские торговцы и промышленники начали закрепляться на островах северной части Тихого океана и северо-западном побережье Аме­риканского континента. После походов и открытий А. Чирикова в 1728—1741 гг. Россия объявила территорию Северной Америки севернее 55° с. ш., включая Алеутские и более северные острова, своей собственностью.Во второй половине 1780-х гг. на берегах полуострова Аляска устанавливаются металлические доски с де­кларациями о принадлежности этих земель империи¹¹¹.

Впервые Русская Америка оказалась выделенной в самосто­ятельную единицу при изменении в 1796 г. системы сибирских наместничеств. Побережье Аляски с островами объявлялось осо­бой частью Иркутской губернии¹¹². Однако восточносибирские власти не обрели реальной возможности осуществить свои пол­номочия, так как все вопросы, связанные с освоением амери­канских владений, их управлением, находились в компетенции торгово-промышленной Российско-Американской компании.

Основатель ее Г. Шелихов составил план утверждения ком­пании на новоприобретенных территориях — в "Славороссии" После одобрения в иркутской и столичной канцеляриях проектов началось административное обустройство. Частная по форме ком­пания всегда контролировалась правительством и приравнивалась к государственному ведомству. Для контроля над ней в 1799 г. учреждается пост корреспондента (или протектора), а в следующем году создается правление компании в Петербурге. Императорский манифест по этому поводу гласил, что компании разрешалось "пользоваться всеми промыслами и заведениями по берегу Аме­рики, тако ж на островах Курильских, Алеутских и других по Северо-восточному океану лежащих"¹¹³ Для более жесткого пра­вительственного контроля в 1804 г. был создан временный комитет (с 1813 г. — постоянный совет) из трех акционеров, один из которых назначался царем. В компетенции данного органа на­ходились политические вопросы; коммерческими же делами все­цело распоряжалось главное правление. Главным правителем с 1818 г. всегда становился морской офицер¹¹⁴, что позволило, как об этом уже говорилось, военному ведомству прибрать к ру­кам управление в российских колониях. Таким образом, в конце XVIII и в первые десятилетия XIX в. Российско-Американская компания превратилась по существу из торгово-промышленной организации в государственное учреждение по освоению амери­канских владений России.

За годы существования Русской Америки здесь возникло почти 60 русских поселений. Наиболее населенными оказались острова Алеутского архипелага — Кадьяк и Уналашка, остров Ситха, а также форт Росс в Калифорнии¹¹⁵. Главный правитель, обладав­ший неограниченной властью, сначала жил в поселке Ситха, счи­тавшемся "столицей" Русской Америки. Американские владения делились на отделы под управлением контор во главе с приказ­чиками. При образовании Российско-Американской компании от­делов и контор было по четыре, а ко времени продажи Русской Америки стало шесть: Атхинский, Кадьякский, Курильский, Ми­хайловский (Северный), Ситхинский, Уналашкинский.

Аборигенное население Аляски и островов обычно подразделя­лось в документах компании на "действительно зависимых" (ост­ровные и береговые алеуты), "полузависимых" (индейцы внутрен­ней Аляски и эскимосы южного и северного ее побережья) и "со­вершенно независимых" (тлинкиты)¹¹⁶ Если "полузависимость" атапаскских племен сводилась лишь к меновой торговле с русски­ми поселенцами, то алеуты испытали на себе всю тяжесть непо­средственного правления компании. Туземцы привлекались кон­торами для морского промысла и строительства русских поселков ("оседлостей"). Это право компания получила в 1821 г. Несмотря на то что указом Павла I (1799 г.) запрещалось брать ясак и прочие подати с коренных американцев, повинности в пользу компании оказывались довольно значительными. Алеутских предводителей (русские называли их тойонами — по аналогии с якутской племенной знатью) избирали по российской инструкции на неопределен­ный срок из знатных и удачливых на охоте островитян. Тойоны подчинялись начальникам отделов; из ведомства главного прави­теля им шло жалованье (250 рублей в год), подарки и иногда медали за усердие. Чтобы облегчить наблюдение над этой группой подданных, руководство компании решило учредить пост главного тойона. С 1842 г. его стал утверждать в должности сам император. Тойоны должны были назначать алеутов на промыслы, следить, чтобы они ловили рыбу только ради пропитания, а не обмена. Помимо тойонов, фактически превратившихся в приказчиков ком­пании, главное правление подбирало также низший слой алеутско­го руководства — управляющих и байдарочников. Использование аборигенов облегчалось практикой насильственной концентрации жителей разрозненных островов в крупных поселках. Оторванные от родных мест, под гнетом тяжелых работ, алеуты в этих сборных пунктах страдали от голода и болезней. Отлучаться из поселков без дозволения начальства (тойонов)им не разрешалось.

С деятельностью Российско-Американской компании связана авантюрная попытка установления российского владычества на Сандвичевых (Гавайских) островах. Сотрудник компании доктор Г. Шеффер втерся в доверие к одному из местных правителей, которому требовалась вооруженная помощь в междоусобной борьбе, и в 1817 г. уговорил того подписать на имя Александра I прошение о принятии его владений под покровительство России. Шеффер успел обратить "короля" в российское подданство и полу­чить от него в подарок "половину островаВагу с жителями"¹¹⁷. При этом компании были гарантированы удобные портовые гава­ни, право строительства факторий и монополия на торговлю сан­даловым деревом. Царь и Министерство иностранных дел, оценив политические последствия протектората над Гавайями, наотрез отказались вступать в какие-либо отношения с "его величеством Тамари Таевичем". В 1819 г. последние русские поселенцы ос­тавили Гавайские острова.

Урянхайский край (Тува)

До 1911 г. Тува входила в состав Цинской империи. После падения Цинской династии в результате народно-освободительной революции в Китае Тува обрела независимость. Ее территория делилась на 9 округов-хошунов во главе с князьями-нойонами. Верховным правителем являлся князь крупнейшего хошуна с титу­лом амбын-нойон. В 1911—1913 гг. тувинская знать и духовенство неоднократно обращались к российскому правительству с прось­бами принять страну под покровительство. Приводились такие доводы в пользу этой меры: экономическая мощь России, особенно в сравнении с соседней Монголией, тоже претендовавшей на овладение Тувой; военная мощь России, необходимая для защиты от монгольских вторжений и волнений подданных; тесные исторические связи местного тувинского населения и пришлых русских кре­стьян, во множестве переселявшихся в Туву (главным образом в период столыпинских реформ). При этом оговаривались два условия: нойоны и ламы просили, во-первых, сохранить в неприкосновенности традиционный порядок управления; во-вторых, не препятствовать функционированию и распространению ламаист­ского буддизма — религии тувинцев¹¹⁸.

Во избежание осложнений с союзниками по Антанте правитель­ство первоначально не торопилось с решением тувинского воп­роса. Однако по настоянию Николая II в апреле 1914 г. оно объявило Туву находящейся под российским протекторатом и включило ее под именем Урянхайского края в состав Енисейской губернии Иркутского генерал-губернаторства. Государственная ду­ма учредила пост комиссара по делам Урянхайского края (то есть наместника), который состоял в номенклатуре Министерства ино­странных дел, но подчинялся иркутскому генерал-губернатору.

Условия протектората были следующие: отказ Тувы от само­стоятельных сношений с иностранными государствами; решение всех внутренних конфликтов через российского представителя-ко­миссара; верховным правителем края номинально оставался амбын-нойон, сохранялось деление на хошуны и власть в них хошунных князей; традиционные верования, как и традиционное хозяй­ство (кочевое скотоводство), находились вне ведения российских властей¹²⁰. Тувинская знать была приведена к присяге, заверила подписями свое согласие с этими принципами протектората и сда­ла хошунные печати (символы суверенной власти) в канцелярию комиссара.

На практике же нойоны поддерживали сепаратные связи с Мон­голией. Российская администрация по своему усмотрению смеща­ла амбын-нойонов и правителей хошунов, ввела общеимперскую систему судопроизводства, поставила во главе хошунов полицей­ских приставов, чем свела на нет княжеские полномочия.

Комиссар по делам Урянхайского края имел дело в основном с аборигенным населением. Другой высший российский чиновник в крае — представитель переселенческого ведомства, ведавший устройством русских поселений (служил в штате МВД), — решал вопросы, связанные с переселенцами из России. Если МИД и сос­тоявший в нем комиссар выступали за политику постепенного вовлечения тувинцев в административную систему и рынок им­перии, то переселенческое ведомство видело свою задачу в мак­симально быстром заселении Тувы русскими. Ее "колонизацион­ная емкость" оценивалась в 400 тыс. переселенцев.

В апреле 1917 г. Временное правительство подтвердило незыб­лемость российского протектората над Тувой. Однако в крае уси­ливалось движение тувинцев за независимость. В июне 1918 г. съезд представителей тувинского и русского населения объявил о праве тувинского народа на самоопределение, о возвращении местной аристократии хошунных печатей и о выходе Тувы из-под протектората России.

Протекторат представлял собой форму межгосударственных договорных отношений. Управление Урянхаем базировалось на сочетании местных и российских институтов власти. Сходное соче­тание имело место при регулировании отношений российской ад­министрации с традиционными органами управления и других народов Сибири.