Арктическая политика Евросоюза: становление и потенциал

Сегодня ни одну проблему мировой политики и международных отношений невозможно решить без участия Европейского союза, объединяющего, как известно, 27 государств Европы. Современный Евросоюз – это мощная экономика и развитая культура, социальные достижения, единое союзное гражданство, пространство свободы передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов, максимальной защиты прав и свобод человека, зона единой валюты – евро. Значительный вес Евросоюз имеет на международной арене, во многих универсальных и региональных международных организациях [152, с.31][††††††]. Европейский союз является партнером Российской Федерации во многих сферах, включая энергетику, торговлю, туризм, образование, научные обмены, культуру и т.д. Сегодня в Евросоюзе обсуждаются российские предложения о безвизовом режиме въезда граждан России в страны Сообщества. Намечаются позитивные решения в области общеевропейской безопасности.

Потенциал Евросоюза – этого квазифедерального государства - возрастает в связи с принятием Лиссабонского договора, значительно реформирующего институционально-правовую архитектуру Сообщества, что способствует демократизации принятия важных решений, в том числе в сфере общей внешней политики и политики безопасности [264, с. 39]. Полномочия ЕС (в рамках его исключительной или совместной компетенции с государствами-членами) включают, наряду с другими областями, морскую политику.

Морская политика ЕС, в том числе ее позиция в отношении Арктики, преследует различные цели, охватывает многообразные аспекты, включая стратегические, политические, социально-экономические, экологические, транспортные, культурные. Важность этой политики определяется тем фактом, что протяженность береговой линии ЕС превосходит береговую линию таких крупных государств, как США и Российская Федерация. Общая береговая линия ЕС составляет более 100 тыс. морских миль, т.е. более двух третей всех границ Сообщества [265]. Таким образом, география Европы всегда была и есть одной из главных причин особых отношений Евросоюза с Мировым океаном [152]. Евросоюз рассматривает прилегающие морские пространства Балтийского, Средиземного, Северного и Черного морей, Атлантического и Северного Ледовитого океанов, а также Карибское море и Индийский океан, где ЕС представлен, как жизненно важную сферу своего влияния, обеспечения своей безопасности, развития международной торговли, активной разработки морских ресурсов, аквакультуры, защиты внешних границ, борьбы с нелегальной иммиграцией и трафиком людей [266, с. 136-137; 267, с.147-202]. Совсем не случайно, начиная с 2008 г., в объединенной Европе отмечается День моря [87].

В последние годы в морской политике Евросоюза появились новые моменты, касающиеся арктических морских пространств и морских природных ресурсов. В частности, в октябре 2007 г. Комиссия приняла план действий, приложенный к Сообщению «Об интегрированной морской политике» [87], который анонсировал доклад Еврокомиссии по стратегическим вопроса Арктики на 2008 г. Доклад должен был заложить основы более тщательного анализа интересов Евросоюза в Арктике [268, с. 4].

В марте 2008 г. в совместном докладе «Климатические изменения и безопасность» Комиссия и Верховный представитель по вопросам общей внешней политике и политике безопасности признали, что быстрое таяние арктических льдов изменяет геостратегическую динамику региона с возможными последствиями для международной стабильности и интересов европейской безопасности. Кроме того, доклад рекомендовал развивать арктическую политику Евросоюза на основе оценки геостратегии арктического региона [269]. Некоторые эксперты из России, Норвегии, США и Канады расценили этот документ как попытку Евросоюза заявить о своих претензиях на арктический регион. По их мнению, «кукловодами» выступили члены Сообщества – Финляндия [86][‡‡‡‡‡‡], Швеция и Дания, которые находятся в стесненном положении по сравнению с основными игроками в арктической геополитике – Россией, Канадой, Норвегией и США. Поэтому, дескать, северные страны-члены Евросоюза надеются, что Сообщество будет выполнять своего рода функцию «политического тарана», который сможет продвигать их арктические интересы. Нам эта точка зрения представляется не совсем убедительной. Мы считаем, что Евросоюз, учитывая интересы своих северных государств-членов, имеет собственные, причем далеко идущие амбиции, которые были рельефно выражены в так называемой Лиссабонской стратегией, принятой в 2000 г. Несмотря на то, что эта стратегия сегодня не состоялась, тем не менее, Евросоюз от своих целей, направленных на создание наиболее сильного и конкурентоспособного региона мира не отказался. В этом нас убеждает и нижеприведенный документ Еврокомиссии.

Сообщение «Европейский союз и Арктический регион» от 20 ноября 2008 г. объясняет интерес к Арктике уникальным сочетанием истории, географии, экономики и научных достижений [88]. Три государства-члена ЕС – Дания (Гренландия), Финляндия и Швеция имеют территории в Арктике. Два других арктических государства – Исландия и Норвегия – являются членами Европейского Экономического пространства. Кроме того, Арктика имеет огромное значение для политики Евросоюза в области окружающей среды, климатических изменений, энергетики, научных исследований, транспорта и рыболовства [88]. Заслуживает внимания и другой пассаж вышеназванного документа: Еврокомиссия и Верховный Представитель Евросоюза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, признавая роль климатических изменений как «мультипликатора угроз», считают, что они меняют геостратегическую динамику Арктики со всеми потенциальными последствиями для международной стабильности и интересов европейской безопасности. Именно это обстоятельство и стимулируют разработку арктической политики Сообщества. Но следует отдать должное Еврокомиссии: обязательным условием (буквально по тексту документа – императивом.– Р.А.) такой политики должно стать сотрудничество с арктическими государствами, территориями и другими заинтересованными сторонами [270]. В этом контексте стратегическими партнерами Евросоюза признаются Канада, Россия и США.

Предваряя анализ базового документа Сообщества по Арктике, уместно отметить, что интерес к ней проявлялся и ранее. Если быть пунктуальным и объективным, то первым документом Евросоюза по Арктике был письменный запрос (№2616/88) Совету ЕС со стороны члена Европарламента Э. Глинне по поводу озонового слоя над Арктикой [271] и устного запроса (Н-0912/91) его коллеги Габсбурга, касающегося экологической политики СССР в Арктическом регионе [272]. С конца 80-х гг. прошлого века проводились конкретные мероприятия в различном формате. Например, в рамках Арктического Совета с участием стран ЕС (в различном статусе) по вопросам защиты природной среды Арктики, устойчивого развития региона и т.д. Ряд инициатив в отношении Арктики выдвигался в формате так называемого «Северного измерения», на саммитах в г. Фейра (Португалия) и особенно в Брюсселе 13-14 мая 2008 г., где его участникам был представлен доклад «Изменение климата и международная безопасность». В докладе, в свете таяния льдов Арктики и появления новых интересов у различных государств, ставилась проблема планирования и координации европейскими правительствами своей деятельности из-за возможных конфликтов между Россией и США, США и Канадой.

Но вернемся к базовому документу Евросоюза по проблемам Арктики. Еврокомиссия определяет основные цели политики Евросоюза в Арктике следующим образом:

– защита и сохранение Арктики в гармонии с ее населением;

– содействие устойчивому использованию ресурсов;

– вклад в развитие многостороннего управления Арктикой.

Защита и сохранение Арктики в гармонии с ее населением. Анализирую эту проблему, Еврокомиссия подчеркнула экологическую уязвимость региона в условиях климатических изменений, что обусловило участие государств-членов ЕС и самого Сообщества в большинстве многосторонних экологических соглашений по Арктике. Европейская промышленность играет существенную роль в разработке и применении технологий защиты и устойчивого развития в суровых условиях – на земле, прибрежной зоне и в открытом море. ЕС, говорится в документе, обязан предупредить и смягчить негативное влияние климатических изменений, а также содействовать адаптации к ним. В этой связи предлагается ряд мер, включая:

– оценку эффективности политик ЕС и многосторонних экологических соглашений с учетом климатических изменений в Арктике;

– усиление международных акций по смягчению климатических изменений и идентификацию тех областей, где необходима адаптация к ним, включая надлежащее управление биоразнообразием;

– содействие постоянному диалогу с НПО по вопросам экологии Арктики;

– координацию усилий с арктическими государствами, территориями и другими заинтересованными сторонами в разработке и применении высоких экологических стандартов;

– мониторинг химикатов в Арктике и наращивание усилий по сокращению загрязнения Арктики органическими агентами, тяжелыми металлами и другими веществами, в том числе наземного происхождения;

– сотрудничество по вопросам профилактики, готовности и реакции на катастрофы;

– усиление сотрудничества в области энергосбережения, энергетической эффективности и использования возобновляемых источников энергии в Арктике и другое.

Особое внимание предлагается уделять коренным народам Арктики и местному населению (всего здесь проживает более 4 миллионов человек; из них треть приходится на коренные народы). Сегодня коренные народы имеют высокую степень защищенности в рамках права Евросоюза, политики развития, региональной политики, различных трансграничных программ ЕС и Европейской инициативы за демократию и права человека [273]. Тем не менее, ввиду уязвимости коренных народов в условиях климатических изменений и глобализации, Еврокомиссия предложила меры по сохранению и поддержанию традиционного образа жизни аборигенов Арктики. Среди мер — участие коренных народов в регулярном диалоге с государствами-членами и Евросоюзом, обеспечение возможности саморазвития и защиты образа жизни коренных народов, поддержка организаций и деятельности саамов (ненцы) и других народов Арктики с помощью региональных и трансграничных программ, эффективная защита китов, особенно в формате Международной комиссии по китобойному промыслу, ведение диалога с коренными и другими местными сообществами, традиционным объектом охоты которых являются тюлени и т.д. [88, с. 4].

Важным компонентом арктической политики Евросоюза признается проведение исследований, мониторинг и оценка состояния дел. По мнению Еврокомиссии, политика должна основываться на знании и понимании процессов, которые затрагивают Арктику. Уместно заметить, что в предыдущие годы государства-члены и Сообщество уже реализовали в Арктике 6 проектов в формате Рамочных программ. В частности, в рамках 5-й и 6-й Рамочных программ было реализовано более 50-ти проектов по Арктике, в том числе проект «Damocles», явившимся крупнейшим вкладом в Международный полярный год. Это дорогостоящие проекты. Например, бюджет проектов в рамках 6-го Рамочного проекта составил 86 миллионов евро. 7-я Рамочная программа, как подчеркивается в документе, включает новые проекты и крупные международные инициативы по исследованию Арктики. Но такие исследования сталкиваются с проблемами долгосрочного мониторинга и координации деятельности. Поэтому Комиссия, учитывая приоритетный характер арктических исследований и необходимость оценки будущего антропогенного влияния, особенно в сфере климатических изменений, предложила:

– развивать программы исследований в отношении подъема уровня океана, таяния льдов и зон вечной мерзлоты, а также других факторов, которые приводят к ускоренному потеплению, в том числе антропогенного влияния на арктическую экосистему;

– оценить состояние и эволюцию окружающей среды Арктики в целях развития соответствующей политики Евросоюза;

– создать новую исследовательскую инфраструктуру, повысить потенциал мониторинга и наблюдения, завершить проект «Aurora Borealis»;

– координировать усилия в различных исследовательских областях Арктики, таких как экология, транспорт, здравоохранение и энергетика;

– поддерживать долгосрочные измерения в Арктике с помощью Европейской сети морских наблюдений, содействовать установлению арктического компонента Глобальной системы наблюдения Земли;

– развивать широкий международный информационный обмен по исследовательским проекта и содействовать координации национальных программ;

– обеспечить открытый доступ к информации, касающейся мониторинга ситуации в Арктике, а также предоставление результатов широкой общественности [88].

Содействие устойчивому использования ресурсов.Видимо, не случайно прежде всего анализируется проблема углеводородов. Еврокомиссия не скрывает заинтересованности в обеспечении энергетической безопасности Евросоюза за счет ресурсов Арктики. Кроме того, Евросоюз рассчитывает и на другие минералы, имеющиеся в регионе. Как известно, Евросоюз пытается диверсифицировать способы, маршруты и объемы поставок не возобновляемых энергоресуров (нефть и газ), уменьшив тем самым зависимость от традиционного их поставщика – Российской Федерации. Вместе с тем Еврокомиссия сознает трудности освоения нефтегазовых богатств Арктики ввиду значительных вызовов, высокой стоимости добычи в суровых условиях и рисков окружающей среде. Поэтому Комиссия рекомендовала:

– укреплять основы долгосрочного сотрудничества с Норвегией и Российской Федерацией, содействовать устойчивым и экологически щадящим исследованиям, добыче и транспортировки углеводородных ресурсов Арктики;

– поощрять соблюдение самых высоких, по-возможности, экологических стандартов, поддерживать введение обязательных международных стандартов, основанных, среди прочего, на инструкциях Арктического Совета и положениях соответствующих международных конвенциях;

– содействовать дальнейшим исследованиям, развитию технологий и инфраструктур в открытом море с учетом опыта, накопленного Европой при эксплуатации нефти и газа в открытом море;

– поощрять развитие морских кластеров (объединений), где университеты и исследовательские центры могли бы обеспечить подготовку кадров и исследовательские возможности для малых компаний, поскольку многие инновации малых и средних предприятий будут разрабатываться в региональных кластерах;

– оценить возможности разработанных Арктическим Советом инструкций по эксплуатации нефти и газа.

Особая статья беспокойства Еврокомиссии – рыболовство в арктических водах. До настоящего времени рыболовный промысел велся в Баренцевом и Норвежском (в восточной и южной частях) морях. Но климатические аномалии в Арктике, подчеркнула Еврокомиссия, могут, во-первых, увеличить продуктивность некоторых рыбных запасов, во-вторых, внести частичные изменения в распределение других запасов. Учитывая сокращение льдов, новые районы могут стать весьма привлекательными для рыболовства. С целью недопущения в будущем конфликтов по поводу рыболовства судами арктических и других государств, Еврокомиссия рекомендовала разработать на международной основе режим сохранения и управления рыбными богатствами. Евросоюз уже имеет хороший опыт сотрудничества с государствами, которые имеют суверенные права или юрисдикцию над арктическими водами, пытаясь не только обеспечить возможности для рыболовства, но также гарантировать долгосрочное сохранение и оптимальное использование рыбных ресурсов. Таким образом, основная цель Евросоюза заключается в том, чтобы обеспечить устойчивую эксплуатацию арктических рыбных ресурсов, в то же время уважая права местных прибрежных сообществ. Достижение этой цели Еврокомиссия видит главным образом в правовой плоскости. Комиссия предложила урегулировать вопросы рыболовства в тех частях арктических вод, которые имеют статус открытого моря, прежде чем появятся новые возможности для рыболовства. Это предупредит рыболовство в правовом вакууме, обеспечит справедливое и транспарентное управление рыболовством в соответствии с Кодексом поведения за ответственное рыболовство. Еврокомиссия предложила расширить мандат уже действующей Комиссии по рыболовству в северо-восточной Атлантике [88].

Большое значение в Арктической политике ЕС уделяется транспорту. Еврокомиссия подчеркнула, что таяние льдов создает новые возможности для морского судоходства через арктические воды. Это несет с собой очевидные преимущества и выгоды, включая значительное сокращение плавания из Европы в бассейн Тихого океана, экономию топлива, уменьшение вредных выбросов, содействие торговле, снижение нагрузки на основные трансконтинентальные пути судоходства. Разумеется, остаются и серьезные препятствия для судоходства, в том числе дрейф льдов, отсутствие инфраструктуры, экологические риски и неопределенность относительно будущих способов торговли. Поэтому, заключила Комиссия, развитие арктической коммерческой навигации потребует времени и усилий. Заслуживают внимания предложения Еврокомиссия по исследованию и улучшению условий будущего коммерческого судоходства в Арктике, защиты принципа свободы плавания и права на мирный проход во вновь открываемые районы Северного Ледовитого океана. Довольно детальные рекомендации Комиссии охватывают следующие аспекты:

– содействие полной реализации существующих обязательств, касающихся правил судоходства, морской безопасности и экологических стандартов, в частности предусмотренных Международной морской организации (ИМО);

– устранение дискриминационной практики (в частности, в отношении налогов, обязательных услуг) любого арктического прибрежного государства в отношении торговых судов третьих стран;

– улучшение потенциала морских наблюдений на крайнем Севере. Еврокомиссии совместно с Европейским космическим агентством предстояло изучить вопрос о создании на полярной орбите спутниковой системы, которая смогла бы принимать сигнал с любой точки Земного шара. В случае успеха этого предприятия, повысится безопасность морского судоходства и реакция на чрезвычайные обстоятельства. Большое значение уделялось также спутниковой навигационной системе «Галилей», которая улучшит морскую навигацию, морское наблюдений и т.д.;

– поддержка конкурентоспособности европейских верфей в разработке технологий, требуемых условиями Арктики [275], а также разработка специальных морских судов, включая ледоколы, которые бы отвечала стандартам сохранения окружающей среды;

– оказать поддержку предложению любого арктического государства о придании некоторым арктическим судоходным путям статуса особенно уязвимых морских районов;

– поддержать любую деятельность, направленную на повышение стандартов ИМО по экологии и безопасности, применимых к Арктике;

– в области наземного и воздушного транспорта в европейской части Арктики развивать наземную «Восток-Запад» и воздушную инфраструктуру. Развитие партнерства в формате «Северного измерения» по транспорту и логистике обеспечит улучшение связей между Евросоюзом и северо-западной Россией, что очень важно для будущего развития Арктики [88, с. 9].

Предложения Еврокомиссии, касающиеся арктического туризма, гораздо скромнее. Эта проблема рассматривается в контексте минимизации влияния туризма на окружающую среду и защиты местных прибрежных сообществ. Поэтому рекомендовалось улучшать безопасность круизных судов, повышать качество экскурсионного обслуживания, ограничивать доступ в самые уязвимые районы Арктики, привлекать местные сообщества.