Социальная политика в переходной экономике
5.1. Социальная политика в плановой и рыночной экономиках
Выше мы уже говорили о том, что существуют различные модели социальной политики, основные элементы которых зависят от той экономической системы, которая существует в стране. В этой главе учебника мы рассмотрим сходство и основные различия между социальной политикой, которая проводится в плановой и рыночной экономиках.
Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами. В течение последних полутора – двух веков правительства большинства экономически развитых государств вне зависимости от тех политических и экономических систем, которые существовали в них, провозглашали фактически идентичные цели в области социальной политики. Количество этих целей было ограниченным, а в их состав, как правило, включались:
- рост денежных доходов населения;
- улучшение условий жизни населения и его потребления;
- улучшение пенсионного обеспечения;
- развитие отраслей социальной сферы;
- поддержка доходов беднейших групп населения и некоторые другие.
Сами эти цели носят политически и экономически нейтральный характер, и поэтому могут рассматриваться как единая компонента социальной политики в большинстве стран.
Различия проявляются на стадии реализации поставленных целей социальной политики, когда возникает необходимость в использовании тех или иных экономических инструментов. Рассмотрим, какие из этих инструментов будут использоваться для достижения целей социальной политики в «чистых» плановой и рыночной экономиках. При этом усилим эти различия допущением, что первое государство является социалистическим, и в нем основная часть средств производства находится в государственной собственности, а второе – построено на основах либерализма и частной собственности на средства производства.
В первом из наших государств основным инструментом социальной политики будут государственные законы и нормативно-правовые документы властных структур, предписывающие конкретные размеры увеличения заработных плат, повышения пенсий, изменения цен на товары народного потребления, строительство объектов социальной инфраструктуры и т.п. Возможность использования подобного инструмента определяется тем, что государство контролирует основную часть финансовых потоков (в государственном бюджете), стремясь не допускать в сколько-нибудь значимых размерах экономической и финансовой самостоятельности домохозяйств. При этом государство ранжирует членов общества по их значимости, регламентируя их уровень доходов и объемы потребления. Каждый член общества может четко прогнозировать их пределы при своем перемещении по социальной лестнице. Отсутствуют рынки ценных бумаг, реальное (а не формальное) социальное страхование и другие инструменты финансовой независимости домохозяйств.
В легальном секторе экономики прежнего СССР существовало относительно небольшое количество вариантов превышения фактически установленных государством объемов частного потребления. Например, учащиеся вузов могли получить доходы, работая в каникулярный период в студенческих строительных отрядах. Лица интеллектуального труда могли заниматься переводами, а в учебных и научных организациях – выполнять хоздоговорные исследования (предельный доход по последним также устанавливался государством). Для граждан рабочих профессий дополнительным источником доходов могли становиться сверхурочные работы. Лица, достигавшие пенсионного возраста, могли работать и получать пенсию одновременно.
Шире возможности были у участников «серой» экономики (работа в бригадах «шабашников», сдача в наем квартир и дач, предоставление за плату формально бесплатных услуг, спрос на которые превышал их предложение, перепродажа дефицитных товаров по их реальным рыночным ценам и т.п.), но подобная деятельность, как правило, преследовалась в административном, либо уголовном порядке.
Строительство объектов социальной инфраструктуры определяется не столько реальными потребностями (платежеспособным спросом) населения в их услугах, сколько политикой государства, направленной на сглаживание межрегиональных различий в обеспеченности населения этими объектами.
Рассмотрим теперь наше второе государство. Доминирование в его экономике негосударственного сектора определяет, что основными инструментами реализации целей социальной политики является наличие платежеспособного спроса на ее услуги, а также система формируемых и финансируемых государством минимальных социальных гарантий. Эти гарантии предоставляются любому члену обществу, а их состав и размеры зависят от его демографических, социальных и иных характеристик.
Роль государственных законов и нормативно-правовых документов в этом государстве также достаточно велика, однако ее содержание существенно меняется. Из директивного инструмента они становятся прежде всего инструментом контроля за соблюдением субъектами экономических отношений социальных норм, установленных данными документами. Директивная функция законодательства в рассматриваемом государстве распространяется только на те предприятия (организации), которые финансируются за счет государственного бюджета, включая региональные и местные (муниципальные) бюджеты.
Модели социальной политики, которая проводится в каждом из наших государств, имеют свои достоинства и недостатки. Основным достоинством социальной политики первого («планового») государства является так называемая «уверенность в завтрашнем дне», когда члену общества при отсутствии каких-бы то ни было усилий с его стороны гарантируется определенный уровень потребления в зависимости от его социального статуса. Недостатком при этом является, как уже отмечалось, фактическая невозможность выхода за пределы предписанного уровня потребления.
Второе государство снимает ограничения на потребления, что является очевидным его достоинством. Однако, с другой стороны, оно предъявляет серьезные требования к самим членам общества, которые должны вносить свой вклад в формирование бюджета социальной политики с тем, чтобы гарантировать себе определенный уровень потребления в случае возникновения тех или иных экстремальных ситуаций (заболевание, потеря работа), либо ситуаций, обусловленных естественными причинами (достижение пенсионного возраста). Вклад граждан в формирование бюджета социальной политики в таком государстве определяется их участием в различных системах социального страхования – в соответствии с рассмотренными нами случаях – медицинском, на случай потери работы, пенсионном). Таким образом, недостатком данного государства является необходимость переключения части доходов домохозяйств с текущего потребления на социальное страхование, или отложенное потребление.
Социальная политика в плановой экономике: пример социалистической России. Управление социальным развитием в предреформенной России строилось на основе идеологических постулатов о преимуществах социализма над капитализмом. Основными социальными достоинствами построенного общества считались прежде всего отсутствие безработицы и социальная защищенность людей, дававшие им уверенность в завтрашнем дне. Соответственно социальное развитие республики было ориентировано на создание новых рабочих мест, повышение трудовых доходов граждан, увеличение размеров социальных пособий и выплат и улучшение обеспечения населения товарами и услугами отраслей социальной инфраструктуры.
Принципиальная схема управления социальным развитием в последние предреформенные годы выглядела следующим образом.
На основе разрабатывавшихся предплановых документов (Комплексной программы научно-технического прогресса, Схемы развития и размещения производительных сил) подготавливались Основные направления экономического и социального развития СССР, которые утверждались в качестве официального документа на очередном съезде КПСС. Они были рассчитаны на среднесрочную (15 лет) перспективу и детализировались на ближайшую пятилетку.
В Основных направлениях выделялся раздел, посвященный социальному развитию и повышению уровня жизни населения, который содержал как общие направления социальной политики, так и конкретные социальные индикаторы, количественно определявшие размеры повышения среднемесячных заработной платы рабочих и служащих и оплаты труда колхозников, рост общественных фондов потребления, ввод в действие объектов социальной инфраструктуры и т.д.).
Реализация утвержденных мероприятий по социальному развитию в части, касавшейся Российской Федерации, осуществлялась по двум основным направлениям.
Во-первых, союзные министерства и ведомства, подготавливая и выполняя директивные решения в области социального развития, адресовали их всем республикам, входившим в состав СССР. Наиболее характерными примерами являлись решения, связанные с установлением минимальных размеров месячной заработной платы и пенсий, нормативов обеспечения населения жилой площадью и др. Некоторые из этих показателей, обслуживавшие в основном идеологические потребности, носили жесткий характер и не подлежали корректировке на республиканском уровне, в то время как другая их часть рассматривалась только в качестве нижнего предела социальной обеспеченности граждан и могла eвеличиваться органами законодательной и исполнительной власти в союзных республиках.
Второе направление было связано с деятельностью собственно республиканских органов управления. Рамочные условия социального развития Российской Федерации (при всей формальности процесса управления социальным развитием) задавал Верховный Совет республики, принимавший планы ее социально-экономического развития на основе проработок Госплана РСФСР. Кроме того, Верховным Советом утверждались вносившиеся Министерством финансов РСФСР государственные бюджеты республики, предусматривавшие расходы на финансирование социально-культурных мероприятий. Соответствующие законодательные документы являлись основой для конкретных действий республиканских министерств и ведомств социального профиля.
К числу последних относились прежде всего Государственный комитет по труду, отвечавший за проведение активной социальной политики, управление трудом и социальным развитием в республике и Министерство социального обеспечения, решавшее вопросы социальной защиты нетрудоспособных членов общества (пенсионного обеспечения, выплат различных видов социальных пособий и т.п.). При этом необходимые финансовые затраты устанавливались статьями расходной части государственного бюджета РСФСР, в то время как самостоятельных внебюджетных фондов социального характера в республике не было.
Отдельными функциональными вопросами, связанными с созданием условий для воспроизводства рабочей силы, занимались Министерства здравоохранения, высшего и среднего специального образования, культуры, просвещения, Государственные комитеты по профессионально-техническому образованию и физической культуре и спорту.
Проблемы развития социальной инфраструктуры входили в сферу ведения Министерств бытового обслуживания населения, жилищно-гражданского строительства, жилищно-коммунального хозяйства и некоторых других.
Наконец, ряд министерств специализировался на производстве и обеспечении населения товарами народного потребления. К ним относились Министерства легкой, текстильной и местной промышленности и Министерство торговли. Кроме того, значительная часть технически сложных товаров народного потребления длительного пользования выпускалась на предприятиях оборонной промышленности, входивших в состав различных союзных министерств.
Общие направления социального развития (за исключением не подлежавших корректировке стандартов оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных выплат) адаптировались к конкретным региональным условиям соответствующими структурными подразделениями местных органов представительной и исполнительной власти. При этом последние имели, как правило, двойное подчинение (местному исполкому и соответствующему министерству или ведомству РСФСР).
Функции профсоюзов в системе управления социальным развитием на уровне Российской Федерации были чисто формальными, в то время как на предприятиях и в организациях профсоюзные структуры осуществляли выплату средств по государственному социальному страхованию, распределение льготных путевок и дефицитных товаров народного потребления.
Основными недостатками системы управления социальным развитием в Российской Федерации (как и в СССР в целом) в предреформенный период являлись ее некомплексность, чрезмерная жесткость и невосприимчивость к изменяющимся внешним условиям, что особенно ярко проявилось при первых попытках экономического реформирования, предпринятых в 1987 - 1988 гг. На это указывалось, в частности, в Постановлении ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 17 июля 1987 г. N 825 «Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам», предполагавшее переход к активной социальной политике и осуществление мер, «направленных на ускорение развития социальной сферы, придание ей современного облика, преодоление сложившегося здесь отставания».
Однако это Постановление, вошедшее в пакет документов «О коренной перестройке управления экономикой» уже не могло быть реализовано. Независимо от намерений государственных структур управления после принятия Закона СССР «О кооперации» в стране и ее республиках (включая, естественно, и РСФСР) началось первоначальное накопление капитала, обусловившее, в частности, возникновение новых нетрадиционных источников финансирования социальной политики и необходимости изменения принципиальной схемы управления ею, отвечающей требованиям реформируемой экономики.
Дальнейшее реформирование плановой экономики не представляло бы никаких сложностей, если бы возможность изменения системы производственных отношений без снижения, хотя бы и временного, уровня жизни большинства населения или отдельных крупных его групп была бы не абстрактной, пригодной лишь для политических лозунгов, а конкретной, согласующейся с находящимися в распоряжении субъектов социальной политики реальными финансовыми ресурсами. К сожалению, это не так: переход от одной экономической системы к другой имеет свою социальную цену и неизбежно отражается на социальной политике и защищенности различных категорий населения. Определение объектов социальной политики (прежде всего, понимаемой в узком ее смысле), ее видов, имеющихся финансовых и иных ресурсов для ее обеспечения и, наконец, ее осуществление и корректировка являются ключевыми задачами экономически грамотного правительства страны, где осуществляется реформа. Только при их успешном решении может быть обеспечена относительная социальная стабильность общества.
Социальная цена перехода к рынку. В основе идеологических споров и разделения членов постсоциалистического общества на сторонников и противников перехода к рыночным отношениям в Российской Федерации лежало в конечном счете понятие «социальной цены» экономической системы, хотя в явном виде никто не пытался определить эту «цену» для экономических систем с различными типами отношений собственности. В лучшем случае дело ограничивалось анализом душевых статистических показателей, фиксировавших место страны в ряду других государств мира. Но такие показатели – это прежде всего результат функционирования экономической системы, следствие вектора ее сущностных характеристик (наличия или отсутствия частной собственности на такие экономические ресурсы как земля и капитал; распределения занятых между первичным, вторичным, третичным и четвертичным секторами общественного производства, государственной и частной сферами экономики и др.).
Если бы экономическая система удовлетворяла интересы всех категорий населения - предпринимателей и наемных работников, занятых в бюджетных и коммерческих структурах, работающих и пенсионеров - то ее можно было бы назвать идеальной именно с точки зрения удовлетворения интересов всех членов общества. Однако товарное производство на протяжении всей истории своего развития не дало подтверждений тому, что идеальная экономическая система может быть создана в реальной жизни.
Социальная стабильность общества тем выше, чем большее число его членов удовлетворяет хозяйственная система. Однако неудовлетворенные есть при всех типах систем, и их число в конечном счете и есть «социальная цена» экономической системы, или ее «социальные издержки».
Кризис советского и российского общества был связан как раз с преодолением его искусственной изоляции от мирохозяйственных связей, выявившим проигрыш прежнего СССР (а, следовательно, и республик, входивших в его состав) практически по всем позициям в соревновании с экономически развитыми странами. В этих условиях основная часть членов советского общества перешли в категорию недовольных системой, что и стало толчком ее революционных изменений. Конкретные же «социальные издержки» созданного в стране строя проявились в низком относительно экономически развитых стран уровне жизни подавляющего большинства ее населения, технической отсталости производств, работавших на потребительский рынок, жесткой, иерархического типа, ограниченности доходов большинства людей и т.п. Иными словами, за систему так называемого «реального социализма» платило подавляющее большинство россиян.
Достоинство же плановой системы СССР, основанной на номинально общественной собственности на значимые экономические ресурсы, с позиций рядовых членов общества заключалось в гарантировании пусть минимального, но достаточного для удовлетворения элементарных жизненных потребностей доходы. Мощные перераспределительные механизмы позволяли более или менее уравнивать работников в их доходах (речь, конечно, не идет об элитной части системы). Например, децильный коэффициент заработной платы, показывающий разрыв между граничными уровнями ее у крайних 10-ти процентных групп работников, имел устойчивую тенденцию к снижению: если в 1946 г. он составлял 7,24, то в 1956 г. – 4,44 , в 1966 г. – 3,26, а в конце 1980-х гг. – около 3[158]. Такая ситуация была вполне приемлема для людей со сложившимся социалистическим менталитетом.
Что касается социальной политики в ее широком понимании, то она никогда не была приоритетной и приносилась в жертву военно-промышленному комплексу и базовым отраслям промышленности. Отсюда – ненасыщенность потребительского рынка товарами и услугами, их низкое в большинстве случаев качество.
В странах с рыночной экономикой, базирующейся на частной собственности на экономические ресурсы, существуют иные условия для проведения социальной политики. «Социальные издержки» (в контексте собственно социальной политики) сопряжены в них с необходимостью предоставления общественных гарантий безработным, а также иным социально уязвимым членам общества. Именно эти социальные группы «расплачиваются» за достигнутый уровень жизни большинства населения этих стран, высокую заработную плату занятых, полные полки магазинов, качественное медицинское обслуживание, построенное на страховых принципах, и иные блага цивилизации.
Однако и в рыночных экономиках существует серьезная опасность нарушения социальной стабильности в случае, когда ошибки в проведении собственно социальной политики, дополненные экономическим спадом, приводят к маргинализации некоторых социально активных групп населения (например, студентов) или же резко увеличивается численность определенных его категорий (прежде всего безработных). Общество, заинтересованное в сохранении своей стабильности, вынуждено в этих условиях разрабатывать специальный комплекс мер собственно социальной политики, реализация которых приводит к снижению в стране экономической эффективности общественного производства. Доля валового внутреннего продукта (ВВП), направляемая на социальную поддержку уязвимых слоев общества, должна быть такой, чтобы реальные доходы в расчете на одного жителя, относящегося к этим слоям, увеличивались бы.
5.2. Социальная политика в переходной экономике
Вызовы социальной политики в переходной экономике. Успех экономических реформ в значительной степени зависит от того, какой контингент населения ощутит их положительное влияние (рост доходов и уровня благосостояния) уже в краткосрочной перспективе. Вместе с тем, как показывает опыт, у любого правительства есть определенный запас времени, продлевающий «период ожидания», после которого реально может быть обсуждена возможность установления контроля за ситуацией с использованием силовых методов.
Россия в ХХ в. пережила две кардинальных реформы существовавших в стране социально-экономических систем – после 1917 г. и в конце 1980-х – начале 1990-х гг. В первом случае магистральным вектором реформ было введение государственной собственности на средства производства и государственного контроля за мерами труда и потребления. Реформы, за исключением, периода нэпа (новой экономической политики) базировались на методах принуждения и насилия. Во втором случае предусматривалось формирование негосударственного сектора в качестве основного сектора экономики. Государство вынуждено было использовать силовые методы подавления несогласных только единожды (начало октября 1993 г.), будучи спровоцированным на эти действия.
Вызовы социальной политики возникают в различных типах переходного периода – от рыночной экономики к плановой и от плановой к рыночной. В нашем учебнике мы сосредоточимся на втором типе перехода, наиболее характерном для рубежа ХХ – ХХI вв.[159].
Проблема государственной социальной политики, понимаемой в широком смысле, в странах с развитой рыночной экономикой и частной собственностью на экономические ресурсы практически не стоит. Это объясняется наличием многочисленных конкурирующих между собой товаропроизводителей.
В стабильных социально-экономических системах модели социальной политики также стабильны. Это не означает, что они не изменяются с течением времени: свойство устойчивости присуще моделям, представляемым так называемыми «либеральной» и «социалистической» партиями, периодически сменяющим друг друга у власти. Для российского общества после многолетнего доминирования государственной системы социального обеспечения наиболее актуальной оказалась проблема определения стратегии переходного периода при крайне неблагоприятных внешних условиях (в первую очередь, наличия социалистического менталитета у значительной части россиян) для реализации ее «либеральной» модели[160].
В России выделялось несколько особенностей переходного периода, которые следовало рассматривать как вызовы социальной политике.
Первая из них заключалась в том, что смена социально-экономической системы России повлекла за собой структурную перестройку ее народного хозяйства. По экспертным оценкам, к началу реформы Е.Гайдара в России доля «излишне» производимого ВВП страны, которая не была бы востребована в нормальной рыночной экономике, достигала 40%. Отсюда очевидными становились возможные пределы падения уровня жизни населения и масштабы безработицы в рамках концепции реформы, принятой в январе 1992 г.
Вторая особенность была связана с перераспределением функций по проведению социальной политики (прежде всего, собственно социальной политики) между участниками системы социального партнерства (государством; работодателями, представляющими производственные структуры различных форм собственности, профсоюзными и иными общественными объединениями, защищающими интересы наемных работников. Основные изменения здесь сводились к следующему:
1) государственная собственно социальная политика в процессе перехода к рынку и на этапе укрепления рыночных отношений предусматривала уменьшение количества категорий и численности групп населения, социальная защита которых осуществляется за счет средств республиканского бюджета (уже в начале 1992 г. российское правительство предполагало только «защиту наиболее уязвимых групп населения в течение переходного периода»)[161];
2) сузился перечень постоянных социальных гарантий, финансируемых за счет средств республиканского бюджета (в России первоначально предполагалось до конца марта 1992 г. снять оставшиеся административные ограничения цен на потребительские товары и услуги (за исключением квартирной платы, коммунальных услуг и общественного транспорта);
3) наряду с этим появились новые виды социальной защиты отдельных категорий граждан – прежде всего, безработных, которые формально отсутствовали в плановой экономике;
В Российской Федерации одним из новых видов социальной защиты на первом этапе рыночных реформ стали дотации на жилье не имеющим такового офицерам и прапорщикам, а в последующем – дотации на оплату жилья малоимущим, введенные в регионах России в процессе изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг.
4) повысилась роль региональных бюджетов в финансировании мероприятий по социальной защите населения, что позволяет в случае профицита регионального бюджета расширять перечень социальных льгот и абсолютные размеры выплат (обеспечения) по ним в зависимости от состояния региональных экономик по сравнению с установленным государством минимумом;
5) повысилась доля платных услуг в структуре социальных услуг населению; при этом часть из них (прежде всего, медицинские) стала оплачиваться из средств социального страхования;
6) сформировалась финансовая инфраструктура социального страхования – государственные внебюджетные фонды (ныне существующие Пенсионный фонд, Фонды социального и медицинского страхования, существовавший в 1992 – 2000 гг. фонд занятости), средства которых не консолидируются в государственном бюджете и формируются из различных источников – обязательных и добровольных взносов работодателей, наемных работников, поступлений из государственного бюджета и др.;
7) повысилась необходимость учитывать при наличии некоторого базисного минимума социальных гарантий региональных различий в требованиях к уровню социальной защищенности проживающих в различных регионах в условиях дифференциации природных, социально-экономических и этно-культурных особенностей этих регионов.
Если бы реформаторская деятельность правительства в социальной сфере в процессе перехода к рынку была бы направлена только на коммерциализацию ранее бесплатных услуг социального характера и сужение круга предоставляемых социальных гарантий, а также контингента обеспечиваемых ими категорий населения, социальный взрыв был бы неизбежен. Однако вторым принципиальным моментом реформы в постсоциалистических странах является создание такой экономической среды, в которой возможности роста личных доходов членов общества по различным источникам (рента, процент, заработная плата, прибыль, отражающие использование находящихся в частной собственности соответственно таких экономических ресурсов как земля, капитал, труд и предпринимательская способность) были бы практически неограниченными.
Успешное проведение экономической реформы в конечном счете зависит от того, какой ответ дается обществом на вопрос, готово ли оно отказаться от традиционно бесплатного социального обеспечения всех без исключения своих членов, осуществляемого на крайне низком уровне, предоcтавляя вместо этого возможность заработать средства для оплаты соответствующих социально-культурных услуг, отвечающих мировым стандартам, трудоспособным работающим гражданам и отчисляя при помощи налогового механизма часть доходов последних на социальную защиту уязвимых слоев населения и финансирование государственных социальных гарантий в сферах трудовых отношений, занятости, профессиональной подготовки, здравоохранения, культуры и т.п., или, в других терминах - на проведение собственно социальной политики.
Важно отметить, что модель собственно социальной политики на начальных этапах перехода к рынку носит во многом уникальный, эклектичный характер. Он определяется, как это уже отмечалось выше, необходимостью «обвального» решения некоторых экономических и социальных проблем (в отношении последних целесообразно говорить о программном подходе к их решению), а также постепенностью перехода к новой модели собственно социальной политики. В дальнейшем же, после относительной стабилизации экономической системы в целом, четко определяется состав мероприятий, реализуемых в рамках собственно социальной политики, а ее модель примет «канонический» для рыночной экономики вид.
В принципе то же может быть сказано и в отношении социальной политики, понимаемой в широком смысле. На самом деле, в начальный период перехода к рынку перед правительствами практически всех стран постсоциалистического типа встала в общем-то «разовая» проблема изменения утяжеленной структуры их экономик в пользу отраслей, производящих товары народного потребления, а также сфер деятельности, относящихся к третичному и четвертичному секторам экономики. Пути ее решения были различны (от простого закрытия неэффективных в новых условиях предприятий в прежней ГДР, интегрированной в экономическую систему бывшей ФРГ, до реализации конверсионных программ в России), но во всех случаях государство берет на себя в переходный период значительную финансовую и социальную нагрузку.
Менее тяжелым для государственных финансов представляется запуск негосударственного сектора, работающего на потребительский рынок. В данном случае задача заключается в разработке и введении в действие (с последующей в случае необходимости корректировкой) законодательных документов, определяющих налоговые отношения негосударственных хозяйственных структур с государством.
С другой стороны, как показывает опыт, этот путь наиболее тяжел для восприятия гражданами бывшего социалистического общества. Ярким примером является расцвет и последующий упадок так называемых торгово-закупочных кооперативов в прежнем СССР в 1989 г., когда под давлением прокоммунистически настроенной части населения их деятельность была ограничена. Эти сложности, однако, преодолеваются по мере роста насыщенности потребительского рынка и роста реальных денежных доходов основной массы населения.
5.3. Стабилизация социальной политики
Временная ограниченность переходного периода. Во многих случаях понятие «переходный период» используется не вполне правомерно и служит только для формального, а не содержательного объяснения сложностей разработки и проведения социальной политики. На самом деле продолжительность переходного периода ограничена временем завершения системных изменений в экономике страны. Эти изменения связаны прежде всего с преобразованием отношений собственности, которые определяют трансформацию всех остальных систем страны – управленческой, бюджетной, налоговой, трудовой сферы и т.п.
Формирование негосударственной или смешанной форм собственности в качестве основных в экономике означает неизбежность перестройки системы управления ею. Если, для государственной формы собственности приемлемыми являются различные схемы планирования и подчинения предприятий государственным органам управления (министерствам и ведомствам), то в новых условиях должны преобладать косвенные методы регулирования экономической деятельности. Министерства и ведомства, курирующие производственную сферу, утрачивают значительную часть функций, связанных с распределением ресурсов. Вместо этого на них возлагается ответственность за создание среды для функционирования субъектов экономической деятельности и выполнение координирующих функций. Вместе с тем проведение собственно социальной политики по-прежнему жестко контролируется государственными министерствами и ведомствами.
Изменения в бюджетной системе связаны с реструктуризацией доходов и расходов государственного бюджета, связанной с его новой ролью. Сокращение масштабов вмешательства государства в экономику означает, как правило, относительное уменьшение размеров государственных расходов, а, следовательно, и – государственного бюджета. Финансирование социальных расходов во многих случаях возлагается на альтернативные источники – прежде всего, бюджеты домохозяйств и фонды социального страхования.
В налоговой сфере появляются принципиально новые виды налогов, для которых объекты налогообложения в плановой экономике отсутствовали (например, так называемый предпринимательский доход). Изменяется роль и значение отдельных видов налогов, происходит формирование системы межбюджетных отношений.
Изменения в трудовой сфере связаны с появлением негосударственных работодателей, в то время как государство берет на себя функцию гаранта соблюдения этими работодателями законодательно установленных трудовых прав работников.
Продолжительность переходного периода от плановой экономики к рыночной в России в конце ХХ в. был не столь продолжительным.
Критическая масса негосударственного сектора в экономике была создана уже в середине 1990-х гг. Фактически, несмотря на существовавшие политические риски, это позволило обеспечить так называемую «необратимость реформ» (этот термин часто встречался в публикациях российских специальных и массовых изданий рассматриваемого периода). Доля государственных и муниципальных предприятий и организаций в их общем числе сократилась с 25,5% в 1995 г. до 13,2% в 2000 г. при росте доли частных предприятий и организаций соответственно с 62,5% до 74,4%. Доля занятых на государственных и муниципальных предприятиях уменьшилась с 82,6% в 1990 г. до 42% в 1996 г. и до 37,9% в 2000 г., а на частных – повысилась соответственно с 12,5% до 35,6% и до 46,2%.
Завершение переходного периода в экономике создает ресурсные предпосылки для системных преобразований в социальной сфере, под которыми следует понимать решения, затрагивающие сущностные изменения условий пенсионного обеспечения, социального страхования, оплаты жилищно-коммунальных услуг и т.п. и непосредственно отражающиеся на уровне жизни населения. К этому времени в странах, прошедших переходный период, формируется новая социальная структура общества, слоям и группам населения которого присущи требования к социальной политике, отличные от тех требований, которые предъявлялись к ней в дореформенном обществе.
О завершении переходного периода можно судить также и по формированию новой социальной структуры общества, которое распадается на домохозяйства, адаптировавшиеся и не адаптировавшиеся к новой социально-экономической ситуации.
Для определения уровня социально-экономической адаптации населения используются объективные и субъективные показатели.
К числу объективных показателей относится величина денежных доходов – их общая масса, либо душевая (в расчете на жителя) величина, а к субъективным – результаты социологических опросов, свидетельствующие о степени удовлетворенности (неудовлетворенности) населения существующей социально-экономической ситуацией. Чем выше значения рассмотренных показателей – тем выше уровень социально-экономической адаптации населения.
Социально-экономические проблемы в стабильной экономике. Завершение переходного периода означает для государства возможность стабилизировать социальную политику, направив ее на решение стандартного набора социальных проблем, которые существуют в любой социально-экономической системе. Среди основных из этих проблем – демографическая ситуация, развитие отраслей социальной сферы (образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальная сфера), регулирование рынка труд<