Административные реформы в истории России

Административные реформы царского периода. Администра­тивные реформы — это комплекс мер, направленных на изменение мес­та и роли органов государственного управления в системе органов госу­дарственной власти, на организационные изменения органов государст­венного управления, принципов и форм рекрутирования администра­тивно-управленческого персонала, процесса принятия управленческих решений, на изменение отношений общества и государства.

Перед любой верховной властью, как в период Древнерусского го­сударства, так и в XVII в., вставала проблема повышения эффективно­сти (достижения целей). В этом смысле изменения в сфере управле­ния — процесс постоянный. Но говорить об административных рефор­мах в предложенном смысле можно лишь со времени, когда в государ­стве выделилась собственно функция управления. Вопреки мнению о том, что «мощная административная система сложилась еще до петров­ских реформ» (Кравченко, 1999, 22), выделение самостоятельной адми­нистративной функции управления — процесс длительный, занявший в России не одно десятилетие. Начало этому процессу было положено в петровское время. Ранее, в период «московского царства», наметились лишь тенденции «рационализации» управления (В.О. Ключевский, А.Е.Анисимов, В.И. Быстренко, А.В. Макарин, П.М. Шишко).

Еще в XVII в. появляются некоторые элементы бюрократизации: подчиненные друг другу учреждения (Боярская Дума — приказ — на­местник), иерархичность должностей (судья приказа — дьяк — подья­чие), «прослойка» приказных людей, бумажное делопроизводство. Вме­сте с тем государственные учреждения характеризуются нечеткостью разделения функций, громоздкостью аппарата, отсутствием системы подготовки квалифицированных специалистов-управленцев. «В москов­ском государстве почти все совершалось не на основании общих сооб­ражений, а частными мерами, оно управлялось не законами, а распоря­жениями» (Чичерин, 1856, 577). Влияние, оказанное длительным суще­ствованием института кормления на управленческую практику, было исключительно велико, эта традиция была одним из основных препят­ствий становления административной функции государства. «Кормле­ние— не вознаграждение за правительственный труд, а награда за службу придворную и военную, какая лежала на служилом человеке и отправлялась безвозмездно: управление городом или волостью не счи­талось службой» (Ключевский, 1989, т. 2, 315). Подлинной целью кормления для служилого человека был доход, а для великого князя раздача кормлений была способом награды за службу при дворе.-
-----427-----

Произвол кормленщиков вынуждал на введение ограничений: так появились городовые приказчики, в ходе земской реформы 1555-1556 гг. черносошные, дворцовые крестьяне и посадские люди получи­ли право избирать старост, земские органы управления. Но роль этих институтов была крайне незначительной в силу слабости социальных связей: общее отношение к управлению по-прежнему основывалось на принципах «кормления от дел», «местничества». Кроме того сохраня­лось стремление государства уклоняться от решения проблемы управ­ления, прежде всего в плане финансирования (отсюда проблема «неот­ветственного правления»).

В допетровское время «правительственные функции перепутаны, неудачно сгруппированы, группировка их была произведена не по глав­ным отраслям государственного устройства (суд, администрация, кон­троль), а по мелочным и случайным отраслям государственного хозяй­ства» (Анисимов, 1997, 4-5), На этот факт указывали ранее М.М. Спе­ранский, К.Н. Невелик, А.Н. Филиппов. Реорганизация управления, свя­занная с процессом собирания Руси, проводилась бессистемно, под воз­действием подчас случайных, временных обстоятельств: приказы воз­никали и исчезали, различные отрасли соединялись в одном приказе, а отрасли одного и того же дела раздавались по разным приказам. Так, финансовое дело было раздроблено по всем приказам, правосудие, во­енное дело — по нескольким. Формирование приказной системы было неразрывно связано с традицией восприятия власти: само слово «при­каз» (родовой термин для центральных учреждений) предполагало не делегирование полномочий, не отделение функций, а деятельность по повелению царя. Анализируя постепенный процесс рационализации управления, следует отметить Судебник 1497 г., который изображает приказы в момент их превращения из личных поручений в постоянные ведомства, в момент перехода «от управления посредством лиц к управ­лению посредством учреждений» (Ключевский, 1989, т.2, 317—318). Но в этот период различия фактически не просматривались: руководство приказами находилось в ведении приближенных к царю бояр, в соот­ветствии с правилами местничества. В связи с этим попытки дать клас­сификацию приказов встречали и встречают серьезные затруднения. Так, в 1902 г. правовед М.М. Богословский полагал, что данная пробле­ма навсегда останется «квадратурой круга русского права».

«Петр Великий и его реформа— наше привычное стереотипное выражение» (Ключевский, 1989, т. 4, 189). Анализируя роль петровских
-----428-----

преобразований в процессе выделения административной функции го­сударства, мы сталкиваемся с проблемой соотношения внутригосудар­ственных, внутрикультурных процессов России того времени и специ­фики политической культуры самого реформатора.

Не пытаясь вслед за представителями школы государственников объяснять изменения государственной машины исключительно внут­ренней логикой развития государства, следует указать на невозмож­ность приписывать исключительно Петру определяющую роль при про­ведении реформы. Тот факт, что иностранцы, наблюдавшие за ходом петровских преобразований, оставили в своих записках «впечатление сравнительной ограниченности личной сферы влияния государя» (Ми­люков, 1905, 542), свидетельствует о том, что сам феномен реформ фор­мировался под влиянием политической культуры Петра, его сподвиж­ников и противников в русле традиций политической культуры.

Кризис рубежа веков, проявившийся прежде всего в социальной сфере, «в недееспособности армии и всей системы служилых чинов, которые эту армию составляли» (Анисимов, 1995, 135), делал реформы неизбежными. Война (и ее первые неудачи) ускорила назревшие рефор­мы, она «указала порядок реформы, сообщила ей темп и самые приемы. Преобразовательные меры следовали одна за другой в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной» (Ключевский, 1989, т.4, 57). Но это не могло означать «реформы без реформатора», как полагал Милюков. Управленческие реформы, осуществляемые Пет­ром, проходят параллельно нововведениям в иных сферах обществен­ной жизни, подчас опережают их. Складывается впечатление, что Петр четко осознавал роль государственной функции управления, связывал с эффективностью системы (он строил именно систему) управления успе­хи в иных областях государственного хозяйства. Системность и целена­правленность петровских преобразований позволяют определить эти реформы как первые административные реформы в истории государст­ва российского. Они имели своей целью установление и поддержание социальной стабильности.

Преобразования первого этапа (конец XVI в. — 1711 г.) в сущности мало повлияли на основные принципы управления и в строгом смысле слова могут рассматриваться как предтеча будущих преобразований. К примеру «отмирание» Боярской думы (она прекращает свое существо­вание к 1704 г.) было вызвано прекращением пожалований в думные чины, и «отмирание» здесь может пониматься в прямом смысле. В ус­ловиях войны этот орган не мог обеспечить должное управление в силу как своего местонахождения (Москва), так и состава. Созданная в том
-----429-----

же 1704 г. «Консилия министров» являлась аналогом не Думы, «ближ­него совета» при Петре, а подобием боярских комиссий, создававшихся и в прежние времена на время отлучек царя из Москвы, в ведение кото­рых поступали все дела, вся полнота власти и обеспечение охраны цар­ской семьи.

Система местного самоуправления, неэффективность которой была выявлена в ходе первых лет войны и восстания под предводительством К. Булавина, была изменена в ходе губернской реформы 1707-1708 гг. В указе от 18 декабря значилось: «для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города» (ПСЗ, 1830, т.4, 436). Данная фор­мула, отождествлявшая интересы государства в лице монарха и населе­ния, в дальнейшем будет подробно развита как идеология. Во главе .гу­берний были поставлены приближенные Петра, получившие всю пол­ноту и военной, и гражданской власти. Петр предполагал поставить гу­бернаторов под контроль местного дворянства, с этой целью при губер­наторе учреждался совет ландратов (дворян). Перенесение этого запад­ноевропейского института на практике не принесло желаемого резуль­тата: вместо контрольных функций ландратам были отведены функции сбора налогов. Главной причиной этого изменения являлась неразви­тость корпоративных интересов дворянского сословия, недискурсивный характер политической культуры всех социальных слоев. Сказалось также стремление к повышению эффективности управления в условиях войны, которая традиционно связывалась с утверждением единоначалия и централизации. Но неизбежное усиление власти на местах (генерал-губернатор и его аппарат, подотчетность губернаторов напрямую царю) заставили Петра пересмотреть губернскую реформу с целью ограниче­ния власти губернаторов: число губерний постепенно увеличивается, с 1711 г. губернаторы оказываются подчинены вновь созданному Сенату, в 1712 г. вводится трехчленное деление (губерния— провинция — уезд).

В процессе реформирования высших государственных учреждений прослеживаются новые черты и принципы организации. Сенат, как он был создан Петром, не имел ни российских, ни европейских аналогов, не сохранилось планов разработки его устройства. Принципиально но­вое, нехарактерное для России наименование высшего государственно­го учреждения (не «приказ», не «совет», не «дума»), название оказыва­ется лишь словом: Сенат в России становится по сути большим москов­ским приказом. В основу его организации были заложены новые для российской системы управления принцип личной ответственности за принимаемые решения (введение присяги при вступлении в должность,
-----430-----

обязанность подписывать протоколы заседаний), принцип коллегиально­сти (обсуждение «снизу вверх»), принцип подконтролъности. Новше­ством было и законодательное закрепление обязательности диспута в процессе принятия решений: «спрашивать снизу по одному и записы­вать всякое мнение...а когда подпишут все мнения, тогда диспуту иметь. И с той диспуты куда более голосов явитца, так и вершить» (Анисимов, 1997, 31). Вместе с тем сохраняющаяся «приказная тради­ция» управления оказала на этот институт значительное влияние. В те­чение нескольких лет Сенат обрастал различными канцеляриями, сто­лами, объединившимися через несколько лет в «Канцелярию сенатского правления», что свидетельствовало об отсутствии четко'й специализа­ции, о нечеткости разграничения функций управления, что создавало условия для произвола чиновников.

Наряду с вновь создаваемыми учреждениями существовали и ста­рые (приказы). Отношения между центральными органами управления не регулировались законом, а осуществлялись в силу уже сложившихся традиций. Примером может послужить иерархия приказов, во главе ко­торой стояли Посольский и Разрядный.
В рамках данного параграфа интересен второй этап реформ (1718-1724 гг.), связанный с учреждением и становлением коллегиальной сис­темы. Если первый этап петровских реформ проходит под давлением чрезвычайных обстоятельств, вне единого плана, то второй этап ре­форм, начало которому официально положил указ 19 декабря 1718 г., проходил иначе. К этому времени был достигнут перелом в войне со Швецией, отгремели важнейшие битвы (Лесное, Полтава, Гангут), и Петр формулирует основы идеологии государственных преобразований.

Сам факт появления идеологии, основанной на рационализме, ин­тересен и показателен для своего времени. До Петра опорой власти го­сударя были два основания: «традиционное» почитание, во-первых, идущей от Бога власти православного самодержца, во-вторых, устояв­шейся иерархии служилых чинов поместной системы. К началу XVIII в. эти основания были нарушены. В связи с эволюцией поместий в сторо­ну вотчин расстроилась система служилых чинов. Традиционная леги-тимность царской власти в силу святости также была поколеблена. Пре­сечение династии в конце XVI в., Смута, выборы нового царя Земским собором— нарушили традицию наследования престола. Вследствие усиливающейся культурной диффузии, Россия все более испытывает влияние рационалистических идей западной философии Нового време­ни, которую характеризует окончательный разрыв со средневековыми представлениями о государстве как неподвижной статичной системе.
-----431-----

Таким образом, возникает необходимость поиска новых оснований легитимшсти царской власти, утверждение ее незыблемости. Эту осно­ву и составили идеи камерализма.
Шведская коллегиальная система была наиболее ярким выражени­ем камералистской доктрины, ей присущи были две важнейшие черты: строго функциональный принцип управления и организация учрежде­ний на основе коллегиальности, четкой регламентации, специализации труда, устойчивое штатное расписание и фиксированные размеры жало­вания.

Центральными принципами организации российской системы го­сударственного управления стали принципы коллегиальности и регла­ментации. В последнем Петр превзошел шведов, создав в 1720 г. «Ге­неральный регламент», целью которого стала унификация, единообра­зие всех центральных учреждений. С остальными принципами Петр поступил, исходя из собственных представлений о степени и границах применимости шведского опыта.

Рационализация организации государственной службы была важ­ным направлением его деятельности. Огромную роль в процессе рацио­нализации управления, формирования новой управленческой культуры сыграл подготовленный Петром «Табель о рангах всех чинов». Целью этого документа было упорядочение чинов, попытка исключить случай­ности в получении чинов, стремление к объективности, некоторые га­рантии продвижения по службе в зависимости как от качеств (система «заслуг и достоинств»), так и от выслуги лет.
Особая роль законодательства в процессе управления стала осно­вой реформаторской деятельности Петра. При этом необходимо указать на существенное противоречие: правовая система в России находится в состоянии зарождения, не существует отраслевого права, но самое главное — в России не сложилось самого понятия «закон». Можно встретить различные наименования актов (регламент, устав, уложение), однако даже в 1830 г., когда создавалось Полное собрание законов, пра­вовед К.С. Неволин делает вывод об отсутствии четкого определения «закона» (Неволин, 1859).

Петру, в ходе административно-территориальных преобразований, с легкостью удавалось перекроить верхние и средние уровни админист­рации, поскольку «это были чисто фискальные уровни, не связанные с повседневной жизнью» (Говоренко, 1997, 113). Из созданной системы он сознательно исключил нижнюю единицу (в шведской или голланд­ской модели был «приход»). Лишенная низового элемента, которому в
-----432-----

шведской модели принадлежали существенные контрольные функции, российская система стала развиваться иначе.

Стремление к неограниченной власти, характерное для системы управления Московской Руси, продолжало сохраняться прежде всего потому, что роль самодержца в системе власти и управления была ог­ромна и невыполнима. «Законобесие» Петра свидетельствовало о его стремлении участвовать во всех сферах государственного управления, контролировать осуществление государственной власти на всех уров­нях. При всем объеме законодательства и стремлении Петра привить поголовное уважение к законам, его собственное функционирование в системе управления внушало, закрепляло на основе социального опыта представление об ограниченности законов.
Кроме того, в России в силу отсутствия даже формального сослов-но-представительного органа власти, при отсутствии местного само­управления система управления была бесконтрольной. Бесконтроль­ность усиливалась по причине традиционной неразделенности админи­стративной власти и судебной, а также власти и собственности (Гайдар, 1997).

Петру не удалось разделить на уровне центральных учреждений судебные и административные функции, несмотря на то, что отделение суда от администрации, придание судебной функции самостоятельности и независимости, было одним из центральных моментов его преобразо­ваний. Суд по земельным делам остается в ведении Вотчинной колле­гии, преступления против финансовых прав государства рассматрива­ются Камер-коллегией. На местном уровне надворные и нижние суды постепенно перешли в подчинение местной администрации (оказались зависимыми от губернаторов и воевод). Завершением этого процесса стала официальная передача функций общегражданских судов губерна­торам и воеводам. Стремление местной администрации к объединению административной и судебной функций неразрывно связано с традици­онным стремлением к полновластию, власти безоговорочной, безгра­ничной. Отделение суда от администрации не только ослабляло бы по­следнюю, но и лишало значительного источника дохода.

Если в странах западной Европы появляются постепенные тенден­ции к ограничению государственной власти со стороны формирующих­ся институтов гражданского общества, то в России сохраняются тен­денции к дальнейшему усилению государства и слабость гражданского общества.
-----433-----

Деформация заложенных Петром «европейских» принципов орга­низации государственного управления происходила постепенно, под воздействием социальной практики, многое проявилось еще при жизни реформатора. К примеру, факты произвола и воровства ближайших сподвижников Петра, возглавлявших важнейшие должности в «рацио­нальной» машине государственного устройства, приводили его в недо­умение и ярость, но Петр был фактически бессилен перед ними — ему пришлось бы действительно повесить каждого, «кто украдет хотя бы на веревку», и остаться в одиночестве.

С точки зрения социологического анализа, изменения в управлен­ческой практике за следующие десятилетия после петровских преобра­зований отразили степень приемлемости того или иного нововведения в управленческой практике. Хотя реформы и носили в основном необра­тимый характер, не все идеи укоренились. Преобразования затронули в основном население городов центра России. С этого периода наблюда­ется раскол, противоречие культур «центра» и «окраин», «города» и «деревни». «Изменить государственный строй труднее, чем одеть часть населения в новое платье, составить новые полки или построить новые суда, но легче, чем изменить нравы или сословный строй» (Милюков, 1905, 345). В среде петровского окружения едва ли можно найти ярких его противников, проследить борьбу идеологий: слишком яркой и вла­стной личностью был император, кроме того, не сформировались груп­пы интересов в среде правящей элиты, которую составляли лично пре­данные Петру люди.
Противодействие его преобразованиям было, скорее, скрытое, сти­хийное, в силу традиций («четыре страшных мятежа и три-четыре заго­вора— все выступали против нововведений» — Ключевский, 1989, т. 4,(199).

Оформленное реформами чиновничество еще не играет значитель­ной роли, напротив, в период дворцовых переворотов, особую роль при осуществлении властных функций начинают играть дворяне, гвардия. В России не сложилось дворянство и вассальные отношения в европей­ском смысле, но под влиянием европейских традиций на протяжении XVII в. положение дворян изменяется. Е.Т. Гайдар, исследуя россий­скую историю, традиции политической культуры, справедливо отметил, что в России само государство формировало независимые от себя структуры. Начало этому было положено в петровское время (Петр пытался привить русским дворянам такие понятия, как дворянская честь, дуэль). В 1730 г. уже была предпринята первая попытка ограни­чения власти монарха со стороны дворянства — составление Кондиций для Анны Иоановны, что свидетельствовало об осознании дворянством своих корпоративных интересов.
-----434-----

Эти тенденции сохраняются, развиваются при Екатерине II, адми­нистративные преобразования которой носили не самостоятельный, а приспособительный характер. Ее правление можно четко разделить на два этапа: до и после пугачевского восстания. «Просвещенный абсолю­тизм», увлечение идеями французских просветителей нашли свое отра­жение в «Наказе» императрицы для уложенной комиссии. Здесь в соот­ветствии с ее идеологией утверждалось, например: «Государь есть са­модержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть, не может действовать сходно со пространством столь великого государства» (Наказ, 1907, 3). Уникальность этого документа состоит в том, что отраженные в нем «идеи западных мыслителей не стыковались с российской действительностью» (Ключевский, т.5, 93). «Наказ» — скорее, дань общеевропейским тенденциям, носившим в России тради­ционно поверхностный характер.

Мудрость Екатерины II, отмечаемая историками и закрепленная титулом «Великая», заключалась прежде всего в том, насколько тонко эта немка сумела уловить и усвоить важнейшие традиции взаимоотно­шений власти и народа, места и роли монарха в системе государствен­ной власти и управления, благодаря чему она сумела стать, пожалуй, самой русской царицей. В 1782 г. Екатерина призналась: «Я в душе рес­публиканка и деспотизм ненавижу, но для блага народа русского абсо­лютная власть необходима» (История государственного, 1999, 181), Екатерина полагала, что закон пишется не для монарха — «естествен­ным ограничителем его власти могут служить его же высокие мораль­ные качества, образованность» (Анисимов, 1996, 167).

В 1775 г. осуществляется реформа местного управления (Я.Сиверс, П.Завадовский, А.Вяземский, Г.Ульрих под руководством Екатерины). Необходимость реформирования системы местного управления стала очевидна для Екатерины во время крестьянской войны Пугачева, когда не удалось подавить восстание, предотвратить территориальные захва­ты. Суть реформы заключалась в разукрупнении губерний (их стало 50), а также в централизации местного управления, в результате чего мест­ное самоуправление утратило свое значение. Важной задачей реформы признавалась необходимость «судебные места отделить от губернских правлений». Отделение суда от администрации предполагалось путем создания особой системы судебных учреждений по сословному прин­ципу. Кроме того, в состав новых губернских учреждений (75 штатных чиновников) треть чиновников избирали дворяне (совестного судью, десять заседателей верховного земского суда, двух заседателей совест­ного суда, десять заседателей в верхнюю расправу), треть чиновников,
-----435-----

избираемых из дворян, утверждал Сенат. Но поскольку реформа затро­нула только уровень местного управления, на уровне государства не было проведено четкого разделения властей, судебные органы все равно оставались зависимыми от исполнительной власти, глава уездной адми­нистрации (исправник) председательствовал в нижнем земском суде, который ведал полицией и порядком в уезде (на местном уровне эта система замыкалась на губернаторе).
Существенной особенностью, сказавшейся на стиле и чертах прав­ления Екатерины II — стало то, что, в отличие от Петра, она была вы­нуждена считаться с дворянством. В 1762 г. Н.И. Паниным был пред­ложен проект учреждения Совета, что практически означало попытку придать законные основания группе дворян, принимавших участие в управлении государственными делами. Совет не должен был сливаться с монархом— на его долю приходилась подготовка законодательных актов. Екатерина подписала указ, но не дала делу ход, поскольку вос­принимала законодательное определение и закрепление функций Сове­та как ограничение собственной власти.

Важнейшие корпоративные права дворянского сословия были ус­тановлены двумя актами: Учреждением о губерниях 1775 г. и Жалован­ной грамотой 1785 г. Дворяне получили право создавать губернские дворянские общества и собрания, избирать должностных лиц для со­словного управления (по отраслям администрации и суда), получили право петиции к высшей власти.
В XIX в. происходит интенсивное развитие рыночных отношений, что является одной из причин усложнения инфраструктуры общества. В этих условиях старый аппарат управления оказывается не в состоянии руководить: целые отрасли народного хозяйства, ориентированные на обслуживание населения, остались вне поля зрения чиновников (Гера-сименко, 1995), в связи с чем предпринимаются попытки изменения принципов организации государственного управления.

Административные реформы начала XIX в. являлись незначитель­ными в сравнении со своими планами и проектами реформаторов, пре­жде всего М.М. Сперанского. «Он был идеолог, как тогда говорили, или теоретик, как назвали бы его в настоящее время» (Ключевский, 1989, т.5, 199). Однако, кроме Сперанского, свои идеи по устройству России высказывали Н.Н. Новосильцев, П.А. Вяземский, Н.М. Карамзин. Нача­ло XIX в. может быть названо скорее «эпохой великих проектов», неже­ли эпохой преобразований. Анализ идей и проектов позволяет говорить о развитии отечественной административной мысли, становления науч­ного подхода в управлении.
-----436-----

Примечательно, что в начале XIX в. уже существовало несколько моделей развития страны, однако в этот период идеологическая борьба разногласия внутри правящей элиты по поводу реформ тщательно скрывались.
По восшествии на престол Александр обещал управлять народом, врученным ему Богом, «по законам и по сердцу» бабки Екатерины, «вознести Россию на верх славы и доставить ненарушимое блаженство всем верным подданным нашим» (ПСЗ, 1830, т,26, 538). Это давало дворянам некоторые надежды на расширение своих политических прав и более активное участие в управлении.

Достижение этого общего процветания связывалось с эффективной системой государственного управления. Возникшие за длительное вре­мя государственные учреждения, управлявшиеся «по случаю» в течение всего послепетровского периода, не имели в большинстве своем ясной очерченной сферы деятельности и четких пределов компетенции. Мож­но согласиться, что существовали два стремления эпохи — «уравнение сословий перед законом и введение их в совместную государственную деятельность» и сохранение незыблемости основ строя. Поскольку принцип функционирования монарха в системе власти сохранялся, «уже одно упорядочение системы управления, ликвидация в ней анархии, четкое распределение функция между ведомствами автоматически влекло за собой ограничение самодержавия» (Томсинов, 1991, 143). От­сюда — и противоречия в решении любых вопросов (социально-поли­тических, кодификационных, финансовых), а в конечном итоге — и не­удача реформаторского процесса, ставшая очевидной в событиях декаб­ря 1825 г.

Одна из первых существенных реформ, затронувшая принципы го­сударственного управления, — замена коллегиальной системы системой министерств, закрепленная Манифестом 1802 г. В данном случае в ходе реформы был закреплен сложившийся на практике порядок. Коллегии, потерявшие свое значение еще при Екатерине, были преобразованы в восемь министерств с кабинетом министров (правительством), что мог­ло послужить шагом к выделению самостоятельной исполнительной власти. На деле же Кабинет министров соединял функции различных государственных учреждений «местом совещания императора с наибо­лее доверенными высшими чиновниками» (Мироненко, 1989, 40).
Изъянами реформы 1802 г. могут быть названы недостаточная от­ветственность министров, несовершенство распределения полномочий, неудовлетворительность внутренней организацией. Эти изъяны были указаны М.М. Сперанским и отчасти устранены «Общим учреждением
-----437-----

Министерств» 25 июня 1811 г., утвердившим общий устав, уставы от­дельных министерств.

Преобразования начала XIX в. интересны еще и потому, что в этот период можно проследить борьбу различных социальных групп за пра­во определять направление административных реформ путем воздейст­вия на императора.
Главной целью плана, предложенного Сперанским в 1809 г., было установление в России законности, того начала, на отсутствие которого указывали и государственные деятели, и население империи. Для дос­тижения этой цели предполагалось дать России совершенный свод дей­ствующего законодательства, затем ввести такой порядок, при котором господство закона стало бы действительностью.

Особенностью этого плана является подробное, концептуальное обоснование необходимости и характера реформы (Сперанский, 1961}. План М.М. Сперанского построен на идеях Ш.-Л. Монтескье, очевидны заимствования из французских конституций. Но разделение властей в проектах Сперанского обладало «российской» спецификой: этот образ правления «должен быть расположен на настоящей самодержавной Конституции» (Сперанский, 1961, 164).

Замысел Сперанского не был осуществлен. Отдельные элементы его плана нашли свое применение в практике государственного управ­ления, но в целом система не претерпела изменений. Начинать реформы необходимо было с введения Конституции, которая определила бы ос­новные контуры новой системы, правила ее функционирования, но в тот период это казалось невозможным. Ни один российский самодержец не рискнул поставить над собой беспристрастный, равный для всех закон, чтобы действовать исходя не из своей воли, а из общепринятых правил.

В то же время М.М. Сперанский переоценил возможности и силы центральных учреждений и пренебрег действительным установлением представительного правления, местного самоуправления, механизмов контроля со стороны общественного мнения, которое предстояло еще формировать и развивать. В его записках прослеживаются противоре­чия между теми идеями французского просвещения, которые он заимст­вует, и теми принципами, которые он формулирует исходя из россий­ской специфики.
М.М. Сперанский точно установил противоречие между необходи­мостью в новом общественно-политическом устройстве и отсутствием соответствующего «человеческого материала», который обладал бы иной системой ценностей. Недостаток кадров, изменение управленче­ской культуры он пытался повысить путем образования. Указ 6 августа
-----438-----

1809 г. восстанавливал критерии, которым должны были отвечать слу­жащие государственного аппарата. В числе требований, предъявляемых к чиновникам, — обладание «твердым отечественным образованием», продвижение по службе «действительными заслугами и отличными по­знаниями». Несмотря на то, что указ об обязательной аттестации был отменен в 1834 г., образование всегда было важным критерием степени пригодности к государственной службе.

Огромное количество конституционных проектов, разработанных в первой четверти XIX в., свидетельствовало об интенсивности поиска эффективной системы государственного управления. Влияние опыта общения с европейскими державами, в том числе и во время иностран­ного похода русской армии, было огромно. Не случайно большинство проектов от самых радикальных («Русская правда» П.Пестеля) до самых консервативных (проекты Н.Н. Новосильцева и П.А. Вяземского) напи­сано под влиянием французских конституций различных лет, польской Конституции 1815г..

Результатом полуторавекового процесса преобразований в сфере управления можно считать формирование в России административной элиты. В первой половине XIX в. элиту бюрократической иерархии со­ставляли члены Государственного Совета и министры (II-III классы), сенаторы (II-IV классы), генерал-губернаторы (II-III классы), директора министерских департаментов (III-IV классы), губернаторы, попечители учебных округов (IV класс), управляющие казенными палатами, гу­бернские предводители дворянства (V класс). Занимающие эти должно­сти чиновники имели возможность устного и письменного общения с носителем верховной власти — императором. Они имели возможность участвовать в определении курса политики и являли собой правительст­венные верхи. В 1857 г. эту группу составляли около 2,5 тысяч чинов­ников из более 86 тысяч чиновного аппарата (Российская, 1998, 128). Бюрократическая элита была исключительно дворянской. Одной из це­лей реформы было укрепление позиций дворянства, социальной опоры российского самодержавия, расширение его участия в государственном управлении. Дворяне составляли абсолютное большинство во всех высших органах государства. Таким образом, участие элиты в процессе принятия управленческих решений существенно расширилось.
Такие исследователи, как П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, по­лагают, что, в отличие от западноевропейской бюрократии, верхний слой российской дореформной бюрократии имел невысокий уровень управленческой специализации, которая была недостаточна в условиях установившейся с начала XIX в. более четкой отраслевой специализа-
-----439-----

ции отдельных звеньев государственного аппарата. Отсюда и «бюро­кратический дилетантизм» части высших чиновников, имевших иногда не очень четкое представление о вверенных их управлению ведомствах. Но все-таки в вопросах организации и функционирования государст­венной службы происходят постепенные изменения в направлении ра­ционализации процесса управления, в выделении функции управления, специализации.

Особенностью реформ Александра II было то, что предстоящие ре­формы обсуждались достаточно широко: в среде политической элиты разрабатывалось, обсуждалось несколько различных проектов, реформы не держались, в тайне. Роль советников царя («либеральной», или «про­свещенной», бюрократии) была огромна: «в разработке и осуществле­нии реформ власть, бюрократия в известном смысле шла впереди обще­ства» (История государственного, 1999, 237). В это время сформирова­лись две концепции модернизации государственного устройства. Пер­вая базировалась на том, что экономическая модернизация невозможна при сохранении авторитарного режима. Вторая предполагала сохране­ние самодержавия.

Либеральные бюрократы (Н.А. Милютин, П.А. Валуев, П.А. Шува­лов) выступали за модернизацию системы государственной власти и управления без радикальных преобразований. Они ратовали за введение конституционного правления, народного представительства на общего­сударственном и местном уровнях. Схожие позиции занимали К.Д. Ка­велин, Б.Н.Чичерин, теоретики «государственной школы», поскольку считали именно самодержавие гарантом политической стабильности в условиях введения всесословного народного представительства. Таким образом, представительные органы должны были поддерживать власть монарха, а не противостоять ей.
Спецификой реформ можно считать и то, что реформы шли «паке­том», последовательность реформ отражала внутреннюю политику ук­репления власти монарха, совершенствование структур исполнительной власти, создание органов всесословного представительства.

Модернизация аппарата началась образованием в 1861 г. Совета министров, на который было возложено обсуждение мероприятий об­щегосударственного значения. Он не имел отдельной исполнительной власти, но его резолюции имели силу высочайших повелений. Фактиче­ски Совет являлся необходимым орудием и средством контроля за дея­тельностью министерств и их реорганизацией со стороны монарха. «Он призван был воплощать идею коллегиального, единого правительства и в значительно большей мере, чем другие органы, стал выражать харак-
-----440-----

терную для России государственность» {История государственного, 1999, 242).

Этой же самой цели — усилению монаршего контроля над админи­страцией, государственными служащими— отвечала и реорганизация Императорской Канцелярии. Поскольку в управлении страной царь ис­пользовал централизованный иерархический госаппарат, являясь его единственной «вершиной», то существовала необходимость постоянно­го контроля. Канцелярия была учреждена Николаем именно для этой цели. На деле, создание новых бюрократических структур