Глава 1. государственное управление и политика как наука

ВВЕДЕНИЕ

При той роли, которую играет государство и государственное управление в России, вызывает удивление ограниченное развитие тео­рии государственного управления и политики в отечественной науке. До сих пор среди научных специальностей по политической науке государ­ственная политика и управление не присутствует, ей мало уделяется внимания в научных политологических журналах; по пальцам можно пересчитать опубликованные политологические работы по данной тема­тике. Между тем в мировой политической науке государственное управ­ление и политика считается одной из самостоятельных суботраслей со своей специализацией, особенностями методологии, журналами. Конеч­но, государственное управление и политика как научная дисциплина не ограничивается политической наукой, но везде политологическая со­ставляющая этой дисциплины является одной из ведущих.

Данная книга пытается привлечь внимание читателя к тематике го­сударственного управления и политики как необходимой составляющей государственного образовательного стандарта по подготовке специали­стов-политологов. Книга написана коллективом авторов — преимуще­ственно специалистами в области политологии, экономики, истории, философии. Отчасти сознательно, отчасти в силу дисциплинарных гра­ниц среди авторов отсутствуют юристы. Дело в том, что в России госу­дарственное управление было «захвачено» юридической наукой; это заметно и по массиву юридической литературы по данной проблемати­ке, и по направленности подготовки специалистов по государственному и муниципальному управлению, и по приоритетности юридического образования для государственной службы. Какую-то коррекцию в это вносит экономическая наука и экономическое образование, но преобла­дающим все же является право и правовые дисциплины. Признавая зна­чимость юридического аспекта государственного управления, авторский коллектив хотел бы подчеркнуть и значимость междисциплинарного подхода с акцентом на месте в нем политологической проблематики. То, что работа написана коллективом авторов и в ней отсутствует единый методологический подход (неоинституциональный, менеджериальный, сетевой, структурно-функциональный и др.), не делает ее простым сборником статей. Анализируя основную проблематику дисциплины государственного управления и политики, книга затрагивает и проблемы публичного, или общественного, управления, поскольку не только соб­ственно государственные органы, но и местное самоуправление, отчасти общественные структуры, типа профессиональных, территориальных и иных сообществ, также осуществляют управление общественными де­лами. В этом смысле термин «публичное управление и политика» был бы здесь более уместен, но мы руководствовались названием учебной дисциплины, для преподавания и изучения которой в том числе предна­значена эта книга. Следует заметить, что в России термин «public administration and policy» часто переводится как «общественное управ­ление и политика» или «социальное управление и политика». Оба пере­вода, на наш взгляд, не являются удачными. «Общественное управле­ние» имеет тот недостаток, что требует пояснения, в каком смысле сле­дует понимать прилагательное «общественный» — в широком смысле, включающем и «государственное управление», или в узком смысле, го­ворящем только об общественности. Термин «социальное управление» ориентирует, скорее, на рассмотрение процессов управления в социаль­ной сфере, тогда как публичное (государственное и общественное) управление и политика в других сферах— экономической, экологиче­ской, культурной и др. — остается не схваченным. Конечно, термин «социальный» можно использовать и в смысле «общественный», но то­гда возникают свойственные этому смыслу сложности. Может быть, в дальнейшем термин «публичное управление и политика» будет принят в качестве основного, но сегодня мы вынуждены использовать понятие «государственное управление и политика».

Структура книги довольно прозрачна, и последовательность пред­ставленного материала очевидна. Первая глава работы посвящена опи­санию состояния государственного управления и политики как научной дисциплины. Читатель найдет здесь информацию о том, как данная от­расль знания формировалась, в чем ее особенность, каковы различия в ее развитии по странам. Вторая глава посвящена основным направлени­ям в развитии теории государственного управления. В книге представ­лены новейшие тенденции в развитии этой отрасли науки — концеп­ция нового государственного менеджмента, синергетический подход к
-----4-----

государственному управлению, новая институциональная методология изучения сферы публичного управления, сетевая концепция государст­венного управления и политики. Третья глава обращает внимание чита­теля на взаимосвязи между теорией общественного сектора и государст­венным управлением. В ней анализируются основные проблемы управ­ления общественным сектором в аспекте дилеммы рыночного и госу­дарственного регулирования. Тесно связанной с этой проблематикой является содержание главы четвертой, в которой анализируется госу­дарственный маркетинг, его виды и механизмы. Завершает эту часть книги глава пятая об эффективности государственного управления, которая составляет центр сегодняшней дискуссии об оценке действен­ности государства. Все проблемы, представленные в этой части книги, можно было бы объединить через базовые дихотомии «полити­ка/управление» и «политика/рынок», которые находят выражение в про­тивостоянии различных концепций и теоретических подходов в теории государственного управления. Вторая смысловая часть книги касается собственно направлений деятельности государства — государственной политики. Этому посвящена глава шестая. Пока теоретически государ­ственная политика слабо изучена и представлена в литературе. Задача авторов этой главы состояла не только в том, чтобы показать каковы направления деятельности государства, но и определить наиболее общие принципы и модели соответствующих секторов государственной поли­тики— экономической, социальной, национальной, международной. Важной составляющей науки государственного управления является тема управленческих процессов. В нашей книге читатель найдет соот­ветствующий материал. Определенную методологическую нагрузку здесь выполняет глава седьмая о конфликтах как объекте государст­венного управления и политики, а также глава восьмая о макропланиро­вании в системе государственного управления. Управленческий процесс базируется на информации. Глава девятая раскрывает информационную структуру государственного управления, роль пресс-служб в его инфор­мационно-аналитическом обеспечении, значение связей с общественно­стью в современном государственном управлении. Отдельная глава — десятая— дает представление о политических способах влияния на формирование государственной политики — политическом лоббизме и корпоративизме. Следующая смысловая часть книги включает в себя материал о таких уровнях публичного управления, как центральная орга­низация государственного управления, региональное государственное управление, управление городами, местное самоуправление. Здесь пред-
-----5-----

ставлен соответствующий теоретический материал, описывается совре­менная практика различных уровней управления в мире, а также их ор­ганизация в России. Этому посвящены главы одиннадцатая — четырна­дцатая. Часть книги посвящена современным административным ре­формам в мире и в России. Административные реформы представлены в специфическом политологическом ключе — не как организационные изменения, а в качестве особого направления политики государства. В книге анализируются современная политика административных реформ в сравнительном измерении по группам стран — англосаксонские стра­ны, «наполеоновские страны», германские страны, Северные страны, Япония (глава пятнадцатая). Особое внимание уделено идеологии и по­литике административных реформ в России как в историческом аспекте, так и современным направлениям в этой сфере, а также истории адми­нистративно-политических идей в России, реформированию государст­венной службы (главы шестнадцатая и семнадцатая). Самостоятельное значение имеет глава восемнадцатая, посвященная проблемам глобали­зации и государственного управления. Следует заметить, что государст­венное управление и политика сегодня находятся под сильным влиянием процессов глобального развития. Международный фактор является в современном мире не только внешней средой государственного управ­ления, который следует учитывать при формировании политики и при организации государственного управления, но и часто условием их возможности.

Книга задумывалась и исполнялась как учебник. В ней намеренно выделены основные понятия и сформулированы вопросы для повторе­ния. Следует, тем не менее, подчеркнуть, что данная книга — не учеб­ник в традиционном смысле слова, где авторская позиция или не выра­жена, или скрыта за устоявшимся набором тем и категорий. Это — не адаптированный к уровню обучающегося материал, а комплексное опи­сание состояния дел в современной теории государственного управле­ния и политики. В этом мы следовали той традиции, которая сложилась в других странах, где учебный процесс осуществляется не столько по учебникам, сколько по индивидуальным и коллективным монографиче­ским работам. Здесь есть, конечно, свои сложности и недостатки, но преимуществ, как представляется, больше.

Благодарим Фонд А. де Гаспери «За демократию, мир и междуна­родное сотрудничество» (Италия), оказавший финансовую помощь в издании этой книги
-----6-----

Понятие общественного блага

Со времен Аристотеля считается, что цель политики — общее благо. Последнее подразумевает справедливость, равенство, единство, согласие, доверие, понимание обществом и властью необходимости следовать наи­более значимым общественным интересам. Вся общественная деятель­ность предполагает в качестве общественного блага наличие основы до­верия (оно само по себе является формой общественного капитала) — правовой системы, аппарата приведения в исполнение закона.

В более общем плане следует подчеркнуть определяющее для среднего и длительного периода значение сплоченности общества, его однородности. Этот фактор, который, казалось бы, невозможно выра­зить количественным показателем, определяют как обратный эффект неравенства. В социально однородных обществах население более обра­зованно, лучше подготовлено в профессиональном плане, может лучше приспособиться к изменениям в мире, к требованиям прогресса и, сле­довательно, обеспечить наиболее эффективное развитие экономики (это, собственно, рассуждение о благотворности среднего класса), в от­личие от общества, расслоенного на богатых (слишком праздных, чтобы прилагать какие-либо усилия) и бедных (влачащих слишком жалкое существование, чтобы оказаться способными к каким-либо нововведе­ниям), в котором социально-экономическому динамизму неоткуда взяться.

Политика как общественное благо сводится к поиску компромисса между прогрессом, который понимается как экономический рост, и справедливостью, понимаемой как равенство или эквивалентность. На­пряжение достигает рациональных средств обеспечения справедливости и прогресса— рынка и бюрократии. Рынок нормативно оправдан ра­венством возможностей и доступа, но ущемляет другие аспекты равен­ства, особенно равенство результатов, продуцируя неравные результаты распределения. Рациональным способом решения этой проблемы явля-
-----66-----

ется создание бюрократического аппарата в форме государства. Но бю­рократия может скомпрометировать эффективность рынков и, следова­тельно, экономического роста, благосостояния. Таким образом, эконо­мический рост (благосостояние) вступает в противоречие со справедли­востью (равенством). Другой «простой» способ — это демократизация, тем более что возникает конфликт интересов, поскольку перераспреде­ление (трансферт) предполагает улучшение положения одних за счет ухудшения положения других. Перераспределение рассматривается как общественное благо, а благо общества не может быть общим, если кто-либо не охватывается им, и требует обеспечения справедливости.

Таким образом, система общественных благ предполагает широкое и узкое их понимание, нормативное и позитивное, этическое и экономи­ческое. В первом смысле— это процесс общения и благоденствия в обществе. Во втором смысле — это производство коллективных благ.

На волне технологических изменений была выдвинута концепция «общественных благ» (П. Самуэльсон и Р. Масгрэйв), согласно которой предложение целого ряда товаров, важных для общества и экономики в Мелом, должно обеспечиваться государством: сам рынок в необходимом количестве обеспечить их не способен, так как их потребляют все, неза­висимо от того, платят они за это или нет.

С этой концепцией тесно связано понятие «внешних нерыночных 1ффектов» (экстерналии), издержек или выгод, не отраженных в рыноч­ных ценах. Действительно, рынок будет производить товары в опреде­ленных количествах в зависимости от преобладания для них положи-«льных или отрицательных экстерналии. Экстерналии можно транс­формировать из внешнего во внутренний фактор посредством создания акоиомических единиц значительного размера, чтобы большая часть Последствий экстерналии оказалась внутри данной единицы. Однако фирмы не умеют принять во внимание общественные издержки, возни­кающие в результате создаваемых ими экстерналии, и в итоге возможен {«оправданно большой их уровень. Полное исключение их государст­вом понизило бы нравственное содержание деятельности и ответствен-Ушить. Поэтому государство становится институтом, который может "влиять на частный сектор, увеличивая для него стоимость производства Мян потребления товаров с отрицательными экстерналиями и уменьшая ¥Тпимость товаров с положительными эффектами.

Необходимость государственного вмешательства объясняется: I) проблемами общественных товаров («зайцы», стремящиеся исполь-fHitiiib общее правило в своих собственных интересах); 2) траясакцион-ными издержками, или затратами на стимулирование добровольной
-----67-----

трансформации экстерналий, при том, что обеспечение организацион­ных служб само по себе является общественным товаром; 3) неэффек­тивностью конкретных прав собственности, снижающих шансы на ус­пех иска. Последнее обстоятельство дискуссионно, и приоритет отдает­ся не правам, собственности, а существованию четко сформулированных норм.
Выбор государством методов регулирования экстерналий, имею­щий важные последствия для распределения, зависит от экономических издержек, но кроме того, от власти групп с различными интересами, которые как-то затрагиваются такими мерами, хотя они и в разной сте­пени доступны политическому манипулированию. Причем группа, не обладающая политической властью для устранения подобных мер, мо­жет оказаться достаточно сильной, чтобы распространить их на конку­рентов (Стиглиц, 1997,173).

Экономическое понятие о благе формально (Козловски, 1999, 109). Благо определяется тем, что оно открывает альтернативные возможно­сти использования. Если альтернативные возможности использования становятся таковыми лишь через субъекта, тогда то, что делает какую-то вещь экономическим благом, заключено в оценке субъекта, что, к слову, делает благо «фикцией» для широко мыслящих аналитиков. Для экономического мышления проблема блага на этом заканчивается. Да­лее вопрос сводится к координации предпочтений. Нельзя до бесконеч­ности сравнивать, доискиваясь, что есть хорошее само по себе, наступа­ет момент, когда пора производить, чтобы продавать.
Определение «общественное благо», исходя из того, что все в об­ществе общественно и «общество состоит из людей», внутренне проти­воречиво, поскольку механически соединяет то, что всегда лишь стано­вится, представляет собой тенденцию. Субъективность, изолированная в пределах самой себя, попадает в тупик при определении общественного блага только из своей субъективности. В этом случае благо принима­ет лишь первое, явно формальное определение: поступать справедливо; добиваться собственного благосостояния и, тем самым, благосостояния других.

Любая объективность редуцируется только к игре воли. Субъект мо­жет принять одно решение, тотчас же — другое и одновременно реализо­вывать еще какой-либо замысел. Следовательно, существующее полно­стью теряет свой субстанциональный вес, даже сам субъект теряет себя в игре с собой, в которой все действительное ускользает. Возникают труд­ности становления индивидуальной и коллективной идентичности.
-----68-----

Выделяется два типа теорий, выходящих за рамки замкнутого в са­мом себе экономического понятия блага. Первый тип составляет теория высшего блага, в которой благо как таковое, являющееся благом не только для чего-то другого, понимается как высшее благо. Второй тип теории трактует благо как материальную ценность, фиксируя послед­ние, не сводимые к другим возможностям использования виды благ и ценностей или их качества.

Возникающая проблема, решение которой обосновывает необхо­димость государства, моделируется с помощью так называемой дилем­мы заключенных: каждый в отдельности заинтересован в том, чтобы все следовали правилам и чтобы реализовывалось общее для всей группы благо, однако при этом каждый в отдельности подвергается искушению сделать для себя лично за счет группы исключение из этих правил. Ре­шение этой проблемы может носить организационный и этический ха­рактер. Диагноз сводится к тому, что возникла ситуация— высокие трансакционные расходы, отсутствие конкуренции потребления, невоз­можность исключить неплательщиков («зайцев»), — где преследование собственного интереса не ведет к эффективной координации действий, организационный выход из которой обусловлен введением либо голосо­вания, либо центрального управления.
В конце концов понятие общественного блага софистично. Ничто не мешает представить само государство (или рынок) в качестве обще­ственного блага. Но как выяснилось, для такого вида благ характерны перегрузки и недопроизводство. Актуализируется механизм исключе­ния и рационирования, делающий общественное благо получастным благом, что обеспечивается полуконкурентным потреблением.

Общественные блага и рынок

Конкурентный рынок отличается эффективным распределением по f 1арето, когда большая часть изменений улучшает положение одних за счет ухудшения положения других. Вместе с тем имеются нечастые из­менения, которые, улучшая положение одних, не затрагивают положе­ния других, называемые улучшением по Парето. Когда нет дальнейших изменений, которые могли бы улучшить положение одних без одновре­менного ухудшения других, считается, что данное распределение ресур­са эффективно по Парето, или оптимально по Парето. Максима, что лю­бое подобное улучшение должно быть использовано, называется прин­ципом Парето.
-----69-----

Имеется ряд логических ограничений осуществления подобного принципа. Каждое изменение в отдельности может не вести к улучше­нию по Парето, тогда как их совокупность может его обеспечить. Кри­терий эффективности по Парето индивидуалистичен и не связан непо­средственно с неравенством, поэтому улучшение положения одного, не затрагивающее другого, отвечающее данному критерию, означает уг­лубление пропасти между ними. Соответственно, когда доход богатых растет быстрее, чем доход бедных, нельзя однозначно признать, что положение каждого улучшается. Критерий эффективности по Парето индивидуалистичен и в том смысле, что каждый индивид воспринимает свое собственное благосостояние самостоятельно, на основе суверени­тета потребителя, безотносительно к благосостоянию других лиц, что также не является бесспорным. Данный критерий, кроме того, не ис­ключает противоречивых случаев патернализма как «в быту», так и в государстве. Таким образом, принцип Парето не дает какого-либо руко­водства по проблемам распределения доходов.

Практически же конкурентные рынки при распределении ограни­ченных ресурсов не приводят к реализации принципа Парето. Сущест­вует шесть причин— «недостатки рынка»,— объясняющих, почему рыночный механизм не может привести к подобному эффективному распределению: 1) несостоятельность конкуренции; 2) общественные товары; 3) внешние эффекты; 4) неполные рынки; 5) несовершенство информации; 6) безработица. Кроме того, существуют два дополни­тельных основания для государственной деятельности даже в условиях, когда рынок эффективен по Парето: 1) социально нежелательное рас­пределение дохода; 2) ошибки оптимизации собственных интересов, требующие патернализма, — более сильного вмешательства, чем просто информирование, предполагающего обязывание людей использовать так называемые обязательные товары (ремни безопасности или началь­ное образование, прививки). В целом природа рыночной несостоятель­ности дискуссионна, и сам по себе факт существования спроса на госу­дарственное обеспечение не предполагает, что имеется рыночная несо­стоятельность.

В рассмотренном отношении возникает противоречие между эф­фективностью и справедливостью, для разрешения которого необходи­мо обращение от рыночного к государственному механизму перерас­пределения.
Если конкурентная экономика эффективна, то распределение дохо­да, возникающее в этом случае, может рассматриваться как несостоя­тельное, и необходима государственная деятельность по изменению
-----70-----

распределения доходов. Однако всякое распределение сопряжено с за­тратами, когда эффективность (общее количество благ) понижается и возникает противоречие со справедливостью: чем больше справедливость, тем ниже эффективность. Соответственно, перед политиками возникает ряд вопросов: 1) от какого количества эффективности воз­можно отказаться; 2) какова относительная степень уменьшения эффек­тивности по сравнению с уменьшением неравенства, поскольку должно: или минимизировать неравенство независимо от последствий для эф­фективности; или минимизировать эффективность— главный показа­тель; или максимизировать экономический рост.

Данную аксиоматику представляется возможным свести к эконо­мическому росту. Экономический рост, вообще говоря, может управ­ляться механизмами рационирования или рынка, центрального управ­ления или голосования. Требование и поощрение быстрого роста эко­номики имманентно современным демократиям: несмотря на риторику средством смягчения остроты потенциальных конфликтов электората по поводу того или иного распределения, а также остроты негативных по­следствий ошибок становится рост распределяемого общественного продукта.
Постановка экономического роста в качестве цели означает дискриминацию в отношении тех граждан государства, которые подобную цель не разделяют. Фактически, такая дискриминация имеет место во многих рыночных мероприятиях. Однако она приобретает особую острогу, когда граждане рассматриваются приверженцами образа жизни, ориентированного на рост, тогда как подобный образ не разделяется сторонниками других, альтернативных, образов жизни и потому не мо­жет навязываться.

Между тем в отдельных случаях рост в условиях демократии при­обретает характер всеобщей цели, которая, казалось бы, и обеспечивает индивидуальную и коллективную идентичность. Эта всеобщая цель, как все государственные цели, должна претендовать на всеобщность. На DtiMOM деле, кто же против роста как такового?
Любой человек должен был бы благодаря этому процессу улуч­шить свое благосостояние. Тогда получил бы разрешение парадокс, что экономическая эффективность обязательно должна питаться социаль­ной несправедливостью. Однако поощрение хозяйственного развития по большей части не достигает цели повышения благосостояния каждого индивида. Рыночная дискриминация происходит по массовому и марги­нальному («средний класс») спросу. Вследствие экономичности круп­носерийного производства и связанного с этим удешевления товаров
-----71-----

массового спроса в выигрыше оказываются не богатые потребители, а такие, чей платежеспособный спрос приходится на сферу массовых, или обычных, повседневных благ. В проигрыше же оказывается спрос на неходовые товары эстетического пользования и товары ремесленного производства.

Хотя экономический рост увеличивает количество массовых про­мышленных продуктов и рыночная конкуренция снижает их реальную цену, однако они не в состоянии повысить количество «позиционных благ», — благ, не подлежащих увеличению по своей сути, и снизить их реальную и относительную стоимость. Удовлетворение стремлений к позиционным, немонетарным, благам (например, социальный статус и ранг) все больше наталкивается на границы. Отдельный человек должен платить все больше за те блага, которых он собственно жаждет, по сравнению с товарами массового потребления. Люди получают не то, к чему они стремятся согласно наделенности разумом и совестью, т. е. не позиционные и разумные блага, а лишь все более банальные потреби­тельские товары. Уровень материального благосостояния значительно возрос, феномен насыщения стал очевидным, и социальные изменения, вызываемые экономическим соревнованием, ощущаются острее. В по­добном процессе снижаются материальные и социоэкономические из­держки, однако повышается социокультурный компонент издержек, рост величины которых носит кумулятивный, общественно взрывной характер при повышающемся уровне развития. Разумеется, из этого следует не призыв к устранению конкуренции, а требование опекать ее и ограничивать, поскольку выявляется разнонаправленное движение компонентов издержек, которое требует регулирования.

Таким образом, эволюция взглядов на государство, обусловленная анализом соотношения рынка и общественных благ, представляет собой движение от представлений о том, что главная функция государства сводится к распределению ресурсов, к представлению о роли выравни­вания и распределения доходов. Перераспределение доходов, т. е, сни­жение доходов богатых и повышение благосостояния бедных, рассмат­ривается как основная задача политики. Рост государственных расходов на образование и здравоохранение также обосновывается тем, что необ­ходимо перераспределение доходов.
Своеобразной логикой отличается кейнсианский подход, который начинает с того, что необходимо поддерживать доходы граждан, и за­канчивает тем, что этого можно достичь при наличии мощного госсек­тора, особенно в периоды циклических колебаний.
-----72-----

Представления о миссии государства, вытекающие из различения в функции общественного благосостояния как максимизации экономиче­ского потенциала, так и обеспечении равенства, существуют постольку, поскольку в обществе наряду с представлениями об эффективности имеются определенные представления о справедливости. Анализ формальных и материальных условий справедливости показывает, что не существует общей формулы или общего критерия справедливости и наблюдается плюрализм теорий справедливости.

Необходимо учитывать реакцию частного сектора на государственные программы, которая может уничтожить ожидаемые от них результаты, Возникают и довольно отдаленные последствия государственных программ, когда их субъекты изменяют свое поведение в соответствии с новыми условиями.

В современной теории рынков подобные проблемы рассматрива­ются в теории трансакционных издержек. К ним относятся все издержки, связанные с обменом, поскольку обмен требует информации. Сам договор об обмене предполагает разработанную юридическую процеду­ру, которая обеспечивала бы соблюдение условий сделки, предотвращала бы обман и программировала бы определенные санкции за ее нарушение. Этот подход весьма специализирован. Его сторонники полагают, что человеческая природа в терминах ограниченной рациональности и оппортунизма описывается такой, как Она известна каждому (Уильямсон, 1993, 48}. Ограниченная рациональность связана с несовершенст­вом информации. Оппортунизм в данном отношении — это то, что свя­зано с несовершенством самого человека, нередко склонного к разного рода формам мошенничества, нечестности и т.п. В итоге, обслуживание сделок поглощает огромные ресурсы, но и позволяет повысить эф­фективность самого обмена.

В связи с этим определяется тенденция создания сложных институ­циональных структур, которые ограничивали бы участников и тем са­мым минимизировали бы потери от вышеперечисленных причин, либо, наоборот, причин, усиливающих те или иные стороны человеческой мотивации. В результате в современных западных рыночных обществах сложились системы договорного права, взаимных обязательств, гаран­тий, торговых марок, мониторинга и проведения законов в жизнь (Порт, 1993, 71). Следовательно, современный цивилизованный рынок предполагает надежно охраняемые и соблюдаемые права собствен­ности.

Рынок как форма хозяйственного общения утверждается именно в коде становления и совершенствования институтов, а не в ходе непо-
-----73-----

средственной организации процессов. Особое значение имеет ком­плексность и взаимосвязанность хозяйственных институтов, их рыноч­ная и общественная адекватность. Важно заметить, что институцио-нальность не сводится к государственности, включая, в частности, бир­жи, организации для защиты групповых интересов и самопомощи (сою­зы, палаты, ассоциации и др.) и т.д., хотя также не адекватно мнение о преимущественно спонтанном возникновении и развитии рыночных институтов, тем более что стремление снизить трансакционные издерж­ки рыночного хозяйствования приводит, в конце концов, к деформации институционального оформления хозяйственных процессов. Вообще говоря, можно выделить еще и «нейтральные институты». Они сводят трансакции к стандартным процедурам и представляют собой результа­ты взаимодействия общественных монополий (профсоюзы и союзы ра­ботодателей), в которых не участвует государство и имеются элементы рыночного характера.

Проблемы государства

Правительства выполняют множество политических, социальных и илономических функций, однако особая потребность в широком уча­стии государства в социально-экономическом процессе обычно упира-Iгея в неподготовленность государственного сектора к выполнению fcinwx задач. Вместе с тем обо всем этом профессиональные наблюдате­ли хорошо знают, и излишне останавливаться на констатации известных фиктов.

Следует учесть полемику вокруг неадекватности государственно-щжтристской модели как таковой. «Помимо традиционной функции ведения войны современные государства добавили к своим функциям в нюху меркантилизма, перед Французской революцией, экономическую политику. В послевоенный период государства начали ассоциироваться i культурными общностями, названными нациями, и по мере укрепле-
-----77-----

ния суверенитета, признающими законным понятие «народ как нация». Государства постепенно брали на себя все более широкие социальные обязанности в заботе о благосостоянии своих народов. В результате об­разовалось средоточие власти: государство получило высший приоритет не только в политике, но также и в экономической, культурной и соци­альной стратегии» (Taylor, 1996, 1919}. Критика государственно-цент­ристской ориентации теории отмечает, что она: 1) абсолютизирует юри­дический аспект принципа суверенитета; 2) расширяет содержание су­веренного статуса; 3) признает, что государство олицетворяет собой наивысшую степень гражданской идентичности и лояльности; 4) рас­сматривает государства как единообразную и единственную форму по­литической организации; 5) разделяет государственный и частный сек­тора в абстракции; 6) рассматривает и аналитически трактует государ­ства антропоморфно как унифицированные субъекты (Фергюсон, 1998, 202),

Таким образом, фактом оказалось, что идеализация государства да­лека от реалий жизни, хотя и не всякая практика является критерием эффективности. Скептическая позиция сводится к тому, что: 1) государ­ство не монолитно, а характеризуется множественностью центров вы­работки политики, каждый из которых руководствуется своими пред­ставлениями об общественных интересах; 2) государственная политика не всегда может быть последовательной в пространственном (центр-местные власти; центр-подразделения) и временном аспектах; 3) поли­тика может определяться корыстью госчиновников и групп давления; 4) те, кто принимает решения, не всегда представляют себе, как работа­ет экономика; 5) существуют проблемы исполнения решений; 6) приня­тые решения необратимы (Тащи, 1998, 57); 7) подвергается сомнению тезис господствующей теории, объясняющей возрастание, формирова­ние и распространение официальных бюрократических организаций с помощью функциональных терминов, когда целесообразные бюрокра­тические структуры наиболее продуктивны, а эффективность координа­ции отношений, усложняющихся под воздействием расширения рынков и технологических изменений, определяется разделением труда и ответ­ственности на пути бюрократической институционализации.

Все аргументы против госинтервенционизма можно свести к сле­дующему тезису: дело не в том, что работникам и администрации не достает побудительных мотивов для производства нужных продуктов правильными способами, — даже если бы они были святыми, они не смогли бы сделать этого из-за недостатка соответствующей информа­ции (Бриттан, 1998, 59). В целом обсуждение подобных проблем требует места, поэтому можно предложить лексикографическое решение: государство стало не столько поддерживать и дополнять рынок, сколько конкурировать с ним и подменять его.
-----78-----

Глава 8. МАКРОПЛАНИРОВАНИЕ

8.1. Понятие планирования

Планирование— прежде всего мыслительный процесс. Планиро­вать значит предполагать, рассчитывать (С. И. Ожегов). Каждый чело­век решает, планировать ему свои действия, свою жизнь или нет. Равно и общество вправе решать этот вопрос. Цивилизованные страны решают его в пользу планирования.

Как мыслительный процесс планирование есть свойство жизнедея­тельности человека, социума. Ф. Энгельс писал; «Чем более люди отда­ляются от животных, тем более их воздействие на природу принимает характер преднамеренных, планомерных действий, направленных на достижение определенных заранее известных целей». И далее: «Плани­рующая работу голова уже на очень ранней стадии развития общества (например, уже в простой семье) имела возможность заставить не свои, а чужие руки выполнять намеченную работу» (Маркс, Энгельс, 494, 493).

Планирование не только мыслительный, но и социальный процесс. Оно организовывается в контексте человеческих взаимодействий, свя­зей, взаимоотношений в социополитической среде (Саати, Керне). Пла­нирование как социальный процесс есть нечто большее, чем составле­ние плана. В нем задействованы общественные силы, которые опирают­ся на политический процесс: на достижение соглашений, консенсуса и на иные формы разрешения конфликта (Бенвенисте). Планирование без­условно связано с экономическими отношениями, поскольку в него включены субъекты хозяйственной и общественной жизни, различаю­щиеся своими экономическими интересами. Таким образом, планирова­ние— сложный социально-экономический и организационно-полити­ческий процесс. Поэтому его нельзя определить одной дефиницией, В отечественной литературе советского периода планирование рассматри­валось как форма реализации планомерности, как совокупность процес­сов, осуществляющих организационно-экономическую функцию социа-
-----201-----

лиетического государства. Известный советский экономист И.М. Сы-роежин определял планирование как процесс принятия решений, охва­тывающий все общественное хозяйство. Для реализации этого процесса необходима система органов планомерного руководства хозяйством, мис­сия которых состоит в предоставлении плановых заданий, которые интер­претируются