Теория В.П. Безобразова и А.Д. Градовского

I

1870-1880-е годы — время, когда деятельность земства регулировалась Положением от 1 января 1864 г., и эти два десятилетия можно считать особым периодом в его исто­рии. К 1871 году земские учреждения были введены уже в 32 губерниях Европейской России, и русская обществен­ность могла оценить то новое, что они внесли в ее жизнь. Какой же была эта оценка?

Мы видели, как уже князь Васильчиков, завершая свое обстоятельное исследование «О самоуправлении», не скры­вал разочарования в земстве. Постепенно это настроение разлилось в широких общественных слоях и стало господ­ствующим. Главной причиной послужили всевозможные стеснения земской деятельности, которые были частью об­щего реакционного курса внутренней политики. В вышед­шей в 1871 году книге А. А. Головачева «Десять лет реформ» скептическое отношение либеральных кругов к земству проявилось самым отчетливым образом.

Первоначально книга Головачева была опубликована в «Вестнике Европы» в виде серии очерков. Ее автор прихо­дился двоюродным братом А.М. Унковскому, лидеру твер­ских дворян-либералов, и сам был заметной фигурой в этой среде. В своих письмах к редактору «Вестника Европы» М.М. Стасюлевичу Головачев утверждал, что в основании всех реформ можно обнаружить «заднюю мысль», которая «парализует в самом корне все хорошее», что они дали1.

Мысль эта состоит в стремлении «всегда оставить непри­косновенной прежнюю суть дела, прикрывая это либераль­ными формами»2. Выражая желание поскорее приступить к рассмотрению земской реформы как главного предмета своих статей, Головачев заявлял, что именно «в земском деле всего более поражает задняя мысль дать только форму самоуправления, а не сущность»3.

Как видим, мысли Головачева явно перекликались с тем, что писал Васильчиков, но Головачев выражал это настрое­ние, пожалуй, еще решительнее князя. В одном из писем Стасюлевичу он раскритиковал статью Васильчикова о зем­ской повинности в России, заявив, что она «клонится к возвеличению действий земских учреждений» и местами «доходит до совершенной наивности». Сам же Головачев полагал, что «очень за немногими исключениями в деятель­ности земства похвалить нечего», хотя и соглашался с кня­зем, что оно «и не могло ничего сделать» при существую­щих условиях4. Особенно раздражала Головачева земская избирательная система, в которой он находил «много урод­ливого, начиная с сословности выборов и кончая цензом гласных»5.

У Головачева была, впрочем, и своя задняя мысль: он обещал Стасюлевичу показать при рассмотрении финансо­вых реформ «невозможность ввести действительный конт­роль (за исполнением государственной росписи. — А.В.) при отсутствии политического контроля», опирающегося «на представительные учреждения». Попутно он собирался обличить несостоятельность земства как избирательного собрания для будущего центрального представительства6.

Но в самих статьях Головачев не высказался столь откро­венным образом. Так, он лишь мимоходом посетовал на ограниченность политического значения земства «в общей системе государственного управления»7. Однако само изло­жение подводило читателя к выводам, которые Головачев сформулировал в письмах к Стасюлевичу.

Отмечая апатию общества, утрату им интереса к рефор­мам и новым учреждениям, Головачев объяснял это харак­тером самих реформ, их бесплановостью и отрывочностью, попытками «частных улучшений без изменения основных начал»8. А начала, на которых покоился прежний строй, Головачев именовал не иначе как «крепостническими».

Соглашаясь с требованием «постепенности» реформ, он писал, однако, что сам понимает постепенность совершенно иначе: «Постепенность должна идти не от частностей к общему, а наоборот»9.

С этой точки зрения Головачев и рассматривает земскую реформу. Прежде всего он замечает, что новые учреждения, земские и судебные, превратились как бы в придаток старых, не заменив их собой. Причина этого — недоверие прави­тельства к обществу и его самоуправлению — земству. Этим же он объясняет и усиление централизации, наблюдавшееся в то время: правительство стало искать опору в собственных местных учреждениях. Несмотря на возникновение земства, губернатор по-прежнему именуется «хозяином губернии», а само земство на каждом шагу подвергается контролю и опеке10. На этом основании Головачев отказывается при­знать за земством «то значение, которое образованный мир придает понятию самоуправления»11.

В его понимании признаки подлинного самоуправления диаметрально противоположны тем, которыми отличается земство. В основном самоуправление заключается «в праве местных обществ заведывать местной администрацией по­средством избранных ими лиц, стоящих под контролем тех же обществ»12. Даже прежние дворянские собрания, имев­шие право контроля за налоговыми сметами местного управ­ления, могли, по мнению Головачева, с большим основа­нием называться органами самоуправления, чем земство, которое таким правом не обладает13. Мало того, при распре­делении «предметов ведомства» (т.е. компетенции) между администрацией и земством следовало бы сначала выделить те задачи, которые могут быть выполнены центральным пра­вительством, а все остальные передать в ведение местного самоуправления. Но в действительности была тщательно очерчена именно компетенция земства, администрация же получила полный простор14. Ответственность органы само­управления должны нести только перед своими избирате­лями и независимым судом, а не перед администрацией, подобно земству. Отсутствие исполнительной власти, необ­ходимость просить помощи у губернатора для исполнения своих решений — другой важнейший недостаток земства15. Отмечал Головачев и скудость земских средств, вызванную ограничением в обложении торговых и промышленных заведений, после чего основная тяжесть земских сборов пала на земли, крестьянские и помещичьи16.

По Головачеву, перечисленные недостатки земства и привели к столь раннему упадку его деятельности, когда земство, так сказать, завяло, не успев расцвести. Соответ­ственно, Головачев призывал дать земству подлинную само­стоятельность и независимость от администрации. Он на­стаивал на территориальной системе выборов в сочетании с имущественным и образовательным цензами, полагая, что собрания должны представлять интересы местности в целом. Хорошо, если в земстве будет больше крестьян, ибо кресть­янство сильнее всех заинтересовано в земских делах, но Головачев все же надеялся, что и дворянство свое влияние сохранит, благодаря превосходству в образовании17.

Умный и критичный наблюдатель, Головачев сумел сжато, но не в ущерб полноте обрисовать слабые стороны в органи­зации и положении земства. Однако в объяснении их при­чин он поостерегся заходить слишком далеко, отнеся их лишь на счет инерции старых порядков, к которым люди при­выкли18. Как бы то ни было, многие замечания Головачева по поводу изъянов земской реформы были впоследствии под­хвачены либеральной мыслью. Поскольку в 1870-1880 годы юридическое положение земств не претерпело существен­ных изменений, то и недостатки эти были постоянной ми­шенью для критики со стороны либералов. Публицистика тех лет единодушно отмечала вялость и рутинность земской деятельности на протяжении 1870-х годов, неуклонное раз­очарование общества и прессы в земстве19. Как правило, коренную причину этого видели в несоответствии земства эталону подлинного самоуправления. А.Д. Градовский писал в 1878 году, что за земством можно признать лишь «значение первого шага к новому порядку вещей», и выражал надежду, что «порядок этот в результате будет самоуправлением»20. На разрыв между законодательной теорией и практикой земского дела также указывали очень часто: всеобщим по­желанием было, чтобы земство получило хотя бы те права, которые ему следуют по букве закона21.

В сочинениях либеральных исследователей земства конца 1870 — начала 1880-х годов нетрудно выделить устойчивый комплекс причин, которые, по их мнению, мешали земству стать органом настоящего самоуправления.

1. Его административная беспомощность, отсутствие исполнительной власти, несоответствие между его обязан­ностями и правами. Считалось, что отсутствие у земства «принудительной» власти связывает его по рукам и ногам и ставит в зависимость от местной полиции, земству не под­чиненной. «Управлять без власти нельзя, а власти у наших земств нет», — писал О.К. Нотович22.

2. Стеснения деятельности земства со стороны прави­тельства, изъятие из его ведения целого ряда дел.

3. Назойливая административная опека, чересчур широ­кие права губернаторов относительно постановлений зем­ских собраний, а также отсутствие мелкой земской единицы. А.Д. Градовский объяснял стремление правительства уси­лить полномочия губернаторов тем, что после 1861 года оно лишилось в лице дворянства опоры в местности и стало искать ее в усилении своих органов на местах; земство же дать ему опоры не могло, поскольку «слияние сословий» еще «не выразилось во всесословной организации мелких... единиц управления»23.

4. Преобладание во многих земствах личных, групповых или узкосословных интересов (об этом писали В.Ю. Скалой, профессор В.В. Ивановский, еще ранее Головачев)24. Близ­кий к сословному характер выборов.

5. Узость финансовой базы земства, вызванная неравно­мерным обложением торговли и промышленности, с одной стороны, и земледелия — с другой; возложение на земство обязательных расходов на государственные нужды25.

II

Итак, А.А. Головачев, а еще ранее князь Васильчиков поставили диагноз неблагополучного состояния земства, ставший общепризнанным в либеральной мысли последую­щих лет. Следовательно, перед либеральными теоретиками должен был встать вопрос: что нужно сделать, чтобы земство стало органом подлинного самоуправления?

Поиск ответа во многом зависел от тех интеллектуальных веяний, которыми была насыщена европейская политико-правовая мысль 1860-1870-х годов. В самых общих чертах направление ее развития в те годы можно обозначить как переход от метафизических и спекулятивно-идеалистических концепций естественного права, ярчайшим образчиком которых была философия Гегеля, к позитивистскому истол­кованию правовых явлений. Методологической его основой стали в первую очередь сочинения О. Конта и Д.С. Милля.

Обычно позитивистскую юриспруденцию делят на две разновидности, два основных течения: 1) юридический пози­тивизм (легизм),нередко еще именуемый догматической юриспруденцией, поскольку это направление ограничивает свою задачу описанием, обобщением и систематизацией исходящих от государственной власти норм, отвлекаясь от их социального содержания, и фактически отождествляет право с законом, и 2) социологический позитивизм,изучаю­щий право как социальный феномен, произведение конкрет­ной исторической эпохи и общественной среды26. Общим для обоих направлений является отрицание каких бы то ни было абсолютных или «естественных» прав и, как следст­вие этого, признание возможности только относительных, приобретаемых прав, которые нуждаются в санкции государ­ственной власти, даже если не исходят прямо от нее. Всякие надысторические, умозрительные принципы, с точки зрения которых можно оценивать существующее право, ими отвер­гаются и признаются бесполезными фикциями.

Все это, впрочем, есть только идеальная модель пози­тивистского подхода к праву, редко воплощавшаяся в твор­честве тех или иных ученых во всей полноте. В действи­тельности имел место не полный и окончательный переход к позитивистскому истолкованию права, а сильнейший крен в эту сторону при сохранении многих пережитков мета­физики. Один из видных представителей позитивизма — Н.М. Коркунов однажды посетовал в своей лекции (1878 г.), что, отойдя от старых идей естественного права, наука «не решается еще прямо перейти на другую, новую почву», отчего многие «не признают абсолютного характера права», но по-старому «противополагают право и целесообразность, как взаимно исключающие понятия»27.

Другим рудиментом идеалистической школы было поня­тие сущности. Оно нередко встречалось в трудах правоведов-позитивистов, хотя, как принято считать, последователь­ный позитивизм отказывается от поиска сущности явлений, в том числе и правовых. Это особенно заметно в трудах не­мецких исследователей самоуправления, хотя большинство их определенно принадлежало к лагерю позитивистов. По авторитетному свидетельству профессора В.В. Иванов­ского, отличительной чертой германской науки о само­управлении было то, что она не ограничивалась изучением догмы права, положительного законодательства, как англий­ская и французская, но и уделяла большое внимание вопросу о сущности, «природе» самоуправления, о соотношении в его деятельности общественного и государственного элемен­тов28. А поскольку Германия традиционно рассматривалась русскими либеральными правоведами как «житница науч­ных идей» 29, то и они, как увидим, вскоре переняли этот подход.

В чем же причина этой особенности науки о самоуправ­лении на востоке Европы? Во-первых, нельзя сбрасывать со счетов могучую традицию немецкого философского идеа­лизма — его влияние сильно сказывалось даже вопреки оче­видному преобладанию позитивистских идей. Во-вторых, либеральные правоведы в Германии и России находились в совсем ином (и, надо сказать, более трудном) положении, нежели их западные коллеги: имея целью обосновать долж­ный порядок (в частности, в области самоуправления), они не могли ограничиться изучением существующих норм, а вынуждены были апеллировать к отвлеченному понятию «сущности самоуправления». Что касается англо-француз­ской правовой мысли, то ее положение было гораздо более выгодным: в этих странах либерализм уже был господствую­щей политической доктриной, а наличный правовой поря­док в целом отвечал либеральным требованиям. Этого никак нельзя было сказать о Германии, лишь недавно начавшей освобождаться от пут абсолютизма, а тем более о самодер­жавной России.

Возможно, это обстоятельство объясняет и особенное распространение в Германии и России именно социологи­ческой разновидности позитивизма: ведь в отличие от догма­тической юриспруденции она не сводит существующий правопорядок к произвольным предписаниям законодателя (а в России таковым был абсолютный монарх), но раскры­вает его исторически обусловленный и потому преходящий характер. В той же лекции Н.М. Коркунов хорошо показал ее привлекательность для либералов, сказав: «Психология и история одинаково указывают нам на изменяемость права, на отсутствие в нем абсолютного, вечного. Все право естьисторически сложившееся и исторически слагающееся. Каждый данный юридический порядок есть порождение своего времени и должен исчезнуть вместе с ним. Все юри­дические институты не только многократно изменялись, прежде чем достигли современной своей структуры, но и в будущем также должны изменяться, и притом не только изме­няться, но и заменяться одни другими». А закончил он при­зывом: «Так пусть же и в нашей общественной жизни не будет окаменелых форм, заслоняющих нам свет будущего!»30.

Неудивительно, что русские юристы не могли не увлечься столь манящими перспективами, к тому же подкрепленными авторитетом германской науки. Под огнем тотальной кри­тики естественно-правовых концепций сдавались даже очень стойкие гегельянцы, такие как К.Д. Кавелин. А привержен­ность Б.Н. Чичерина естественному праву в его неогегель­янской интерпретации воспринималась не иначе как ана­хронизм. Даже сам П.Г. Редкий, учитель Чичерина и один из столпов гегельянства в России, в 1860-х годах сделался последователем Конта и на лекциях своих развенчивал преж­него кумира, Гегеля!31. Новое поколение ученых историко-юридической школы (В.И. Сергеевич, А.Д. Градовский и др.) являются уже приверженцами позитивизма. Одному из них, Александру Дмитриевичу Градовскому (1841-1889 гг.), в истории мысли о самоуправлении принадлежит особенное место.

Градовский происходил из мелкопоместных дворян Воронежской губернии. Он закончил (в 1862 г.) юридиче­ский факультет Харьковского университета, где учителями его были Д.И. Каченовский и С.В. Пахман (оба — последова­тели позитивизма)32, а в 1866 году защитил в Петербургском университете магистерскую диссертацию, после чего полу­чил там кафедру государственного права. Всего два года спустя он защищает докторскую диссертацию под загла­вием «История местного управления в России» (т. 1, СПб., 1868 г.)33. Создавая с необыкновенной скоростью свои уче­ные труды («Я по природе своей писака», — шутливо заме­тил он одному из друзей)34, Градовский находил время и для того, чтобы знакомиться с новейшей европейской литерату­рой по своему предмету. Поначалу он испытывает сильное влияние идей Лоренца Штейна и через него — гегельянства, но вместе с тем овладевает позитивным учением Опоста Конта35. Оно производит на него столь сильное впечатление, что к началу 1870-х годов Градов­ский окончательно становится его последователем.

Впрочем, уже пространная рецензия Градовского на книгу Чичерина «О народном пред­ставительстве», напечатанная в «Русском вестнике» в 1867 году, свидетельствует о глубоком воз­действии на ее автора позитиви­стских идей36. Градовский кри­тикует Чичерина за то, что тот видит в представительстве некое

право граждан, отличное от прав государства, и тем самым «не идет дальше Гегеля». По мнению Градовского, вопрос об исконных правах граждан «есть печальный продукт револю­ционно-метафизической школы» и со времен французской революции использовался для разрушения существующего порядка. На самом же деле право представительства «при­надлежит не к числу прирожденных прав гражданских, а к числу прав приобретаемых или даруемых верховною властию ввиду чисто государственных потребностей»37. Итак, Гра­довский разделяет важнейший позитивистский постулат: права исходят от государственной власти и даются ею ради достижения определенных целей.

Другой упрек Градовского Чичерину состоит в том, что для него народное представительство является единственно возможной формой участия в политической жизни страны. При такой постановке вопроса «форма является чем-то главным, высоким, единственным, к чему народ должен гото­виться целые века»38. Сам же Градовский считает, что не в форме дело. Представительное правление есть участие об­щества в правительственной деятельности, а те или иные классы общества получают это право тогда, когда они ста­новятся «действительными по отношению к правительству силами». Чтобы они не превратились «во вредную и оппози­ционную силу», вызывающую общественные потрясения, нужно «ввести их в правительственные сферы, где они сде­лаются живою связью между верховной властью и народом, обильным источником правительственных сил»39. Слово «сила» отнюдь не случайно так часто встречается у Градов­ского: очевидно, что для него, как вообще для позитиви­стов, в особенности немецких (Р. Иеринг и др.), сила рож­дает право, а право без силы — ничто.

Поэтому, согласно Градовскому, корень вопроса лежит именно в том, чтобы «ни один элемент общества... не оста­вался вне правительственной организации и участия в по­литической жизни страны»40. «С точки зрения истинной социологии» форма этого участия может быть самая разная: политически зрелое общество «сумеет само выработать при­годную для себя форму»41. Но в любом случае в вопросе о представительстве речь идет «не о сокращении сферы пра­вительственной и расширении области частной деятельно­сти, а о новой организации правительственной сферы, чрез введение в нее общественных элементов, которым через это придается правительственный характер»42.

К этой аргументации стоит присмотреться вниматель­нее. Социологический подход к правовым институтам, даю­щий их содержанию первенство перед формой, позволял Градовскому настаивать на допущении общества к некото­рому участию в государственной жизни, прежде чем станет возможным введение полноценного народного представи­тельства43. Рассматривая государство как разумную силу, примиряющую «разнообразие общественных стремлений», говоря о единстве интересов государства и общества, Градов­ский расчищал путь для идеи о совместимости самодержа­вия с либеральными принципами (свободой печати, местным самоуправлением и т.д.), доказательством которой он впо­следствии прославился44. Вместе с тем в его статье угады­вается желание дать понять власти, что введение народного представительства в будущем неизбежно и стремлением к нему общества опасно пренебрегать.

Взгляды, высказанные Градовским в статье о теории пред­ставительства, были вскоре перенесены им и на местное самоуправление. В начале 1868 года в «Русском вестнике» было напечатано обширное теоретическое введение к его «Истории местного управления в России», озаглавленное «Государство и провинция». Оно было написано под сильным воздействием Л. Штейна и его учения об управлении. Впервые в русской политико-правовой литературе в нем обосновывалось государственное значение деятельности местного самоуправления.

Государство Градовский рассматривал как верховный союз, призванный удовлетворять интересы общества как целого и возвысившийся до личного сознания45. Но помимо интересов целого общества существует еще и многообразие частных, местных интересов, которым лучше всего отвечает местное самоуправление46. Это, однако, не означает, что его деятельность не носит государственного характера.

Подобно Л. Штейну, Градовский разделял компетен­цию органов самоуправления на две сферы: «естественную» (собственную) и «правительственную» (делегированную). Однако неуклонную историческую тенденцию он видел в том, что эта «естественная сфера нисходит на второй план, а в некоторых государствах вовсе утрачивается... Все это, при исследовании вопроса о самоуправлении, выдвигает на первый план чисто правительственные задачи»47. В конечном счете, утверждал Градовский, «вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти»48, то есть самоуправление — часть общей государ­ственной системы, но построенная на привлечении общест­венных элементов, участвующих через это в политической жизни страны49.

Опираясь на эту концепцию, Градовский выступил против чичеринского оправдания централизации. Как известно, Чичерин утверждал, что правительство бессильно, если имеет в местности лишь некоторые органы, заведующие к тому же «ничтожным количеством дел»50. Не есть ли пря­мой вывод отсюда, спрашивал Градовский, что правитель­ство должно иметь там много органов, заведующих большим количеством дел? Мнению Чичерина он противопоставил историческую тенденцию русского законодательства, кото­рую видел в неуклонном ограничении функций местных правительственных органов, прежде всего должности губер­натора, обязанностями надзора, а не прямого управления, которое законодатель стремился передать в руки местных обществ, исторически сословных. Это сочетание — дея­тельность общественных органов под надзором правитель­ственных —лучше обеспечит взаимодействие между обществом и государством, нежели централизация по-чичерински, полагал Градовский51. Поэтому на рубеже 1860-1870-х годов он защищал принципы земской реформы и возражал про­тив планируемого усиления губернаторской власти, дока­зывая, что изначальная обязанность губернатора — это контроль, а не действительное управление52.

III

Толчок дальнейшему развитию идеи государственного значения земского самоуправления дали реформы окруж­ного и провинциального устройства в Пруссии в 1872 и 1875 годах. Они были проведены правительством Бисмарка по настоянию партии национал-либералов, в те годы состав­лявшей его главную опору в рейхстаге. Ведущую роль в их обосновании сыграл Р. Гнейст, сам принадлежавший к этой партии. Результатом реформ явилось создание единой си­стемы местного управления, сочетавшей в себе принципы выборности и назначения от монарха. Правомерность отно­шений внутри нее должны были обеспечить так называемые административные суды, устроенные по рецепту Гнейста: состав их был смешанным, то есть наполовину выборным, а наполовину назначаемым53. Главное должностное лицо окружного управления — ландрат — рассматривался как правительственный чиновник, «охранитель государствен­ного интереса в земстве». Он назначался королем из числа лиц, удовлетворявших формальным цензовым требованиям. В этом нельзя не видеть следования указаниям Р. Гнейста, как и в том, что участие в представительных и исполнитель­ных органах самоуправления было не добровольным, а обя­зательным54.

Местные реформы в Пруссии были с большим вниманием встречены русскими либералами, и недаром. Ведь притесне­ния земства со стороны правительства они рассматривали как знак «недоверия к обществу», свидетельство раскола между обществом и государством; надлежало показать, что для недоверия и отчуждения нет оснований. Относительное сходство социально-политических условий Пруссии и Рос­сии побуждало русских либералов к заимствованию из Гер­мании методов решения насущных проблем земского само­управления. Кроме того, влиянию именно немецкого опыта способствовали распространенная неприязнь к французской централизации и здравое мнение о самобытности англий­ских местных учреждений и трудности подражания им. А теперь рассмотрим конкретные формы, в которые вылился процесс заимствования и переработки иностранных образ­цов для целей и нужд российских либералов.

В 1874 году в «Русском вестнике» появилась работа ака­демика В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправ­ление». Как уже говорилось, он давно сотрудничал в изданиях Каткова и разделял его увлечение английскими порядками. Но под влиянием прусских реформ он внес в свою позицию поправки: английское управление все еще было его идеа­лом, там он находил тождество, нерасторжимое единство правительственного и общественного элементов; в Пруссии же эти элементы хотя и были слиты воедино, но все же оста­вались различимы. «Поэтому местный административный строй Пруссии к нам ближе и пример ее реформы для нас назидательнее, чем могут быть... английские порядки», — писал Безобразов55.

Чего же именно, по его мнению, недоставало самоуправ­лению в России в сравнении с прусским? В первую очередь государственного характера, когда органы самоуправления по отношению к населению являются настоящей государ­ственной властью со всеми ее правами и обязанностями. Земским же учреждениям «никто и ничто не подчинен в уездном или губернском управлении», они лишены испол­нительной власти, и отсюда проистекает их бессилие. «Им дано много воли (по обложению налогом) и никакой власти (по взысканию налогов)»56. «Все отношения наших земских органов к действующим подле них правительствен­ным властям и к частным лицам носят на себе исключительно общественный (частный) характер, — сетовал Безобразов, — и когда эти отношения юридические, то они существуют только в силу частного гражданского, или договорного, права (в силу найма, контракта и пр.)»57. Ведая государственными по существу своему делами, земства не имеют прав государст­венных органов, а только их обязанности, полагал Безобра­зов. Отсюда он делал вывод, что «эти земские учреждения еще не настоящие органы государственного местного само­управления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы»58.

Общий смысл его рассуждений клонился отнюдь не к подчинению земства бюрократии (как ошибочно заключил В.В. Гармиза)59, а к тому, чтобы, во-первых, усилить земство наделением его государственными полномочиями и, во-вто­рых, привести его права в соответствие с обязанностями. Достичь этого Безобразов хотел, связав земство с государ­ственной системой. Постановка земских учреждений в уро­вень с государственными позволит, как думал Безобразов, соединить «жизнь общества и жизнь государства в одно живое целое». «Этот процесс, — писал он, — немыслим при бюрократических формах управления, разлучающих общество с государством и даже ставящих их в два враж­дебные лагеря»60. Допустимо сомневаться в целебности предложенного им лекарства, но очевидно, что ничего по­хожего на стремление подчинить земство бюрократии тут нет.

Практические предложения Безобразова (разработан­ные в самой общей форме) имели целью «создать админист­ративные органы государственной власти на почве зем­ской»61. Так, он предлагал слить губернские правления и ряд иных бюрократических институтов с губернскими земскими управами, которые, однако, должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю62. Поскольку административные суды, в отличие от общих, действовали в сфере публичного, а не частного права, то ответственность перед ними символизи­ровала государственное значение земства63.

Пример прусских реформ и книга Безобразова повлияли и на позицию Градовского, склонив его к решительному признанию государственного характера любой деятельности самоуправления64. В своем главном сочинении «Начала рус­ского государственного права» он объявил бесплодными все попытки «искать для самоуправления какую-либо особую почву» и разграничить интересы местные и государствен­ные, политические, как это делал, к примеру, А.И. Василь-чиков. «Политика, — писал Градовский, — неизбежно при­мешивается к очень многим "пользам и нуждам", несмотря на кажущуюся их "скромность"»65. Следовательно, рассуж­дал Градовский, если дела разделить нельзя, то не нужно и создание двойной иерархии властей, что может повести только к соперничеству между ними. Система самоуправления предполагает «тождество органов общественного и государственного управления на местах»66.

В статьях «Переустройство нашего местного управле­ния», напечатанных в «Голосе» в январе 1881 года, Градовский утверждал, что наблюдается «странный» процесс «разделения власти от предметов ведомства»: «В руках пра­вительственных мест и лиц... осталась власть без компетен­ции; в руках земских учреждений сосредоточилась компе­тенция без власти»67. Необходимо, полагал он, соединить власть с компетенцией, придумав такие формы, в которых «все элементы местного управления могли бы действовать вместе»(выделено автором. — А.В.)68. Разумное решение он видел в создании «учреждений одного порядка, имею­щих земское основание и правительственную санкцию»69. Однако проект слияния властей был начертан им очень бегло: суть его состояла в назначении губернатором из числа выбранных земством кандидатов так называемого «уездного начальника», наделенного властью приводить в исполнение постановления земского собрания; губернатор (как и исправ­ник в уезде) сохранял за собой лишь обязанность наблюдения и контроля. Помимо этого, предусматривалось упрощение уездного управления в целом, многочисленные присутствия и управы заменялись подотчетным земству «уездным при­сутствием», сходным по своей идее с земским судом Екате­рины II, но уже на всесословной почве70.

Градовский доказывал необходимость образования мел­кой земской единицы, что, по его мнению, привело бы к «слиянию сословий», уравнению их в правах и повинностях и дало бы опору как земству, так и правительству. В самом земстве должны быть представлены «не отвлеченные кате­гории лиц, а общественные единицы», члены которых свя­заны общими местными интересами71.

В целом именно в трудах Градовского концепция госу­дарственного местного самоуправления была развита наибо­лее полно. В теоретико-правовом смысле она имела явную позитивистскую основу и была выводом из ключевых посы­лок позитивизма. Ведь позитивизм не знает иных прав и полномочий, кроме исходящих от государственной власти, а характер их и объем ставит в зависимость от соображений целесообразности, то есть, в конечном счете, от усмотрения той же власти. Отсюда и определение, данное Градовским местному самоуправлению: он видел в нем передачу госу­дарством «некоторых своих задач в руки местного насе­ления», представители которого «должны действовать на правах государственных властей»72. Склонность Градовского к социологическому истолкованию выразилась в его тезисе, что местное самоуправление, вопреки распространенному мнению, служит не для удобства отправления местных дел, которые более близки и доступны местным жителям, а для поддержания известной формы правления, в которой заин­тересованы «высшие и зажиточные классы», вследствие чего административная система каждого государства тесно связана с началами его политического устройства. Однако Градовский не дал должного развития этой интересной мысли применительно к России, а неожиданно извлек из нее следующий силлогизм: если самоуправление есть «поня­тие политическое», то оно должно стать частью государст­венной системы73.

IV

Здесь неизбежно возникают вопросы: насколько реали­стичны были планы «слияния» земских и бюрократических институтов? В самом ли деле опыт местных реформ в Прус­сии мог быть полезен русскому земству?

Еще В.П. Безобразов писал, что «учреждений, тождест­венных с нашими земскими, и вопросов, ими возбуждае­мых, нет нигде в свете»74. Следовало бы сказать, что нигде в политически цивилизованном мире не было и подобной государственной системы. Ведь все работы Штейна и Гнейста, являвшихся крупными авторитетами в глазах русских либералов, пронизаны одной идеей, одной мыслью — требо­ванием конституционного государства, управления по зако­нам и через законы. В Пруссии (не говоря уж об Англии) были конституция и парламент, которых не было в России; немецкое чиновничество считалось образцовым в Европе. Между тем едва ли нужно на бесчисленных примерах дока­зывать, что отсутствие уважения к закону (а зачастую и самого закона) было древнейшей язвой русской жизни, излечить которую не могли ни реформы Александра II, ни любые другие реформы; что самодержавие, не знающее за­кона над собою, не способно создать правовое государство; что русская бюрократия, своими привычками и взглядами вполне отвечавшая духу абсолютизма, ее породившего, вряд ли могла мирно «слиться» с земскими деятелями в единых «государственно-общественных учреждениях», и т.д.

Все эти простые соображения были либо известны, либо, в принципе, доступны для понимания и тогда, а не только сейчас. Тем не менее Кавелин, Безобразов, Градовский, Чичерин и другие менее крупные ученые, люди широкого кругозора и европейской образованности, надеялись на само­державие и его прогрессивную роль, считали его совмести­мым с правовыми нормами и развитым самоуправлением, тем самым весьма рискуя навлечь на себя обвинение в том, что срывают плоды иноземных теорий, не желая знать почвы, на которой те выросли. Однако нет причин усомниться в искренности их убеждений. Здесь нужно коснуться более общих вопросов, иначе самое, быть может, существенное в либеральной мысли пореформенных десятилетий оста­нется непонятным.

Типичное объяснение, даваемое в историографии фено­мену поддержки многими либералами самодержавия, умеща­ется в несколько тезисов: либерализм — идеология буржуаз­ная; в России буржуазия была слаба; не имея возможности рассчитывать на самостоятельные «средние классы» как орудие либеральных реформ, русские либералы вынуждены были уповать на инициативу «сверху», на самодержавие.

В этом рассуждении много истинного. Это, что называ­ется, верное историко-социологическое объяснение. Однако чего-то в нем не хватает, точнее, оно само не дает ощуще­ния полной ясности. Ведь из факта слабости русской бур­жуазии, незрело<

Наши рекомендации