Программа реформ. €

³³ О них см.: Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX ве­ка: Проблемы торгово-промышленной политики. С. 48—63.

^3<* Погребинский А. П. Финансовая реформа начала 60-х гг. XIX в. в России // ВИ. 1951. № 10.

ного и Государственного коммерческого банков. Банк должен был способствовать оживлению торговли, промышленности и сельского хозяйства предоставлением им кредитов и упрочить денежную си­стему. Однако средств на кредитование не было, это были задачи будущего. Считалось же, поскольку это была эпоха господства в стране идей экономического либерализма с проповедью преиму­ществ частного предпринимательства и свободы торговли (фрит­редерства) , что проблема кредитов будет решена с помощью част­ных банковских учреждений, Государственный же банк пока не должен был ставить себе широких задач. Банк не получил права эмиссии, оставшейся в руках у казначейства, но должен был за­ниматься операциями с ценными государственными бумагами и покупкой-продажей драгоценных металлов. Большая роль отводи­лась банку и при будущем проведении операции обмена кредит­ных рублей на металлические.³⁵ О том, что Государственный банк учреждается в эпоху переходную, свидетельствовал тот факт, что первым управляющим его был не новый человек, а А. Л. Штиг­лиц, придворный банкир. Через шесть лет на смену ему пришел Е. И. Ламанский, человек нового времени, близкий к новому ми-нД'тру финансов М. X. Рейтерну,³⁶ член Географического обще­ства и его Политико-экономического комитета, участник жарких экономических дискуссий предреформенного времени.

Следующим финансовым преобразованием было уже упомяну­тое обнародование государственного бюджета.

Но ключевой мерой в упрочении финансов должна была стать денежная реформа: создание крупного разменного метал­лического фонда и введение свободного обмена бумажных денег на золотые и серебряные монеты. Предотвращению наплыва бу­мажных денег и быстрого истощения запаса монет из драгоцен­ных металлов должен был воспрепятствовать поэтапно повышаю­щийся курс обмена. План этой реформы был разработан в Ми­нистерстве финансов Е. И. Ламанским, изложившим его в записке «Причины расстройства нашей кредитной системы и средства к ее восстановлению», в начале 1862 г. распространявшейся по ру­кам. В ней предлагалось прекращение выпуска бумажных денег и объявление манифестом о начале обмена их наличной массы на металлические. М. X. Рейтерн поддержал и осуществил эту идею, несмотря на ее сложность. Как обычно в затруднительных финансовых случаях, дело рассматривалось в Финансовом коми­тете, и предложение было одобрено в марте 1862 г. Отсутствие свободного разменного фонда заставило правительство прибег­нуть к заграничному займу, причем, как было заявлено в Ко­митете финансов, заем мог быть использован только для раз­менной операции, проводимой ради оздоровления российского рубля, иначе этот долг губительно скажется на финансовом по-

³⁵ Судейкин В. Государственный банк. СПб., 1891; Мигулин П. Наша банков­ская политика. СПб., 1901; Государственный банк: 1860—1910. СПб., 1910.

³⁶ См.: Ламанский Е. И. Воспоминания // PC. № 1—5, 9—12. О нем см.: Юр­генс Ф. А. Воспоминания об Е. И. Ламанском в связи с деятельностью Государ­ственного банка. СПб., 1903.

ложении страны. Переговоры о займе вел управляющий Госу­дарственным банком А. Л. Штиглиц, он быстро договорился с лондонскими и парижскими Ротшильдами о сумме 15 млн. фун­тов стерлингов. Указом 14 апреля 1862 г.³⁷ размен был объявлен начиная с 1 мая. Операция по размену была предпринята в са­мое, как оказалось, неподходящее время. Весной и летом в Пе­тербурге свирепствовали пожары, уничтожившие Апраксин двор и задевшие здание Министерства внутренних дел, что было вос­принято частью общества как диверсия «нигилистов»; в Царстве Польском нарастало национальное движение, перешедшее в ян­варе 1863 г. в восстание. Все это, разумеется, не способствовало доверию населения к правительственным мероприятиям и спо­койному ходу финансово-экономической жизни, поэтому наибо­лее практичная его часть (не говоря уже о неизбежных спеку­ляциях) поспешила сразу же обменять кредитные билеты на зо­лото и серебро, а развернувшиеся в Царстве Польском военные действия по борьбе с повстанцами и вовсе вынудили власть употребить имеющиеся денежные средства на всякого рода чрез­вычайные расходы. Внешний заем в 1863 г. в условиях конф­ронтации с Европой был невозможен. Трудно сказать, могла ли осуществиться в то время, не будь польского восстания, такая реформа, но в 1863 г. она провалилась, не только не подняв курс рубля, но и принеся казне около 40 млн. руб. убытка. Этот горький опыт на долгое время отложил все такого рода попытки одним ударом разрешить монетарную проблему и отбросил М. X. Рейтерна на позиции сторонника долгой эволюции, эко­номного расходования средств, подтягивания расходов к доход­ной части бюджета. Сведение бездефицитной росписи стало его главной задачей. А «золотая» реформа состоялась лишь в 1897 г., с отсрочкой на три с половиной десятка лет. «Утром был у меня Рейтерн. Он сильно озабочен. Его теория „денежного обраще­ния" подвергается тяжким испытаниям», — констатировал в дневнике 2 августа 1863 г. министр внутренних дел,³⁸ незадолго до прекращения размена бумажных денег на золото. А в ноябре 1863 г. был прекращен размен на серебро, поскольку истощился фонд серебра.³⁹

Такой же неудачей закончились и все попытки создания эф­фективной налоговой системы. Учрежденная в 1859 г. Податная комиссия исправно работала, изучая системы налогового обложе­ния европейских государств и примеряя их к России, составляя время от времени половинчатые проекты. Однако исходила комис­сия из таких посылок, которые заранее делали невозможными ра­дикальную реформу налогообложения. Крестьянская реформа по­дорвала материальное положение большинства помещиков, хотя поэтому нельзя было перекладывать часть бремени государствен­ных налогов на их плечи. К тому же правительство постоянно опа­салось их оппозиционных выступлений, а лишение дворянства

³⁷ ПСЗИ. Т. 37. Отд. 2. № 38207.

³⁸ Валуев П. А. Дневник министра внутренних дел. М., 1961. Т. 1. С. 242.

³⁹ Блиох И. С. Финансы России XIX столетия. СПб., 1882. Т. 2. С. 94—98.

права неплатежа податей было бы хорошим поводом для протеста и требований создания учреждения парламентского типа, где де­путаты рассматривают и принимают государственный бюджет. О том, что нельзя увеличивать податное бремя крестьянства, в пра­вительственных кругах заявлялось постоянно, при всем том, что налоги и платежи с крестьянства понемногу возрастали. Купече­ство было обложено налогом. Значит, финансистам только и оста­валось, что предлагать паллиативы, вроде переложения подушной подати с «души» на крестьянский двор или землю, но при этом не ликвидируя системы кругового ручательства. Снизить объем пря­мых налогов правительство тоже не решалось. Большинство зем­ских собраний в 1871 г. высказалось за введение всесословного подоходного налога, но правительство не рискнуло воспользовать­ся этой жертвой, зная связь проблем налогообложения и общенаци­онального представительства.⁴⁰ Проект же 1869 г., переданный Податной комиссией на обсуждение местных учреждений, был от­вергнут единодушно всеми, призванными к обсуждению, по моти­ву сохранения и прежней суммы налога, и прежнего контингента налогоплательщиков.

Сюда же, к системе финансовых реформ, следует отнести и но­вые «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и испол­нении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений», высочайше утвержденные 22 мая 1862 г. после рассмотрения их Государственным советом.⁴¹ Это было важ­нейшее достижение Министерства финансов в сфере централиза­ции финансового управления и контроля. До того времени оно не имело точного представления о бюджетах ведомств. Кроме запоз­далых представлений министерских смет и неточного бухгалтер­ского учета, препятствовавших осуществлению общей финансовой политики, министерства и главные управления имели собственные источники дохода, свободно ими распоряжались и вообще имели воз­можность не считаться с принятым государственным бюджетом и собственной, министерской, росписью, а испрашивать непосредст­венно у императора суммы на чрезвычайные расходы, которые в итоге должно было изыскивать Министерство финансов. На этом и строилась вся финансовая система самодержавия, позволявшая монарху действовать по своему усмотрению. Александр II решил отказаться от такой бесконтрольности ведомств и пошел на шаг, считающийся мерой конституционного времени. По закону 1862 г. государственный контроль получил право внезапных докумен­тальных ревизий, кассовых и фактических. Из-под такого контро­ля были выведены только Министерства императорского двора, уделов, учреждения Мариинского ведомства и некоторые другие. Ведомства утратили право перебрасывать средства из одной статьи расходов в другую и скрывать источники доходов. Министерство финансов получило возможность более рационально планировать

⁴⁰ Подробнее см.: Чернуха В. Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 211—228.

⁴¹ ПСЗИ. Т. 37. Отд. 1. № 38309.

отчисления в министерские бюджеты. Тем самым был сделан шаг к достижению так называемого «единства кассы».⁴²

Таким образом, в 1860—1862 гг. Министерству финансов и ве­домству Государственного контроля удалось осуществить некото­рые преобразования: Государственный банк, гласность бюджета и единство кассы — вот основные удавшиеся элементы этой рефор­мы, лишенной таких основ, как хорошо работающая налоговая си­стема и высокий курс денежной единицы. Нерешенность этих по­следних задач делала финансовое состояние России неустойчивым и легко травмируемым при любых внешних кризисах или внут­ренних происшествиях. Однако такое положение отчасти компен­сировалось тем, что в то время император и Министерство финан­сов не ставили задачу крупного участия казны в финансировании промышленности, торговли, железнодорожного строительства. Все это казна уступила частной инициативе, оставляя за собой только необходимые расходы: на армию и флот, на государственный ап­парат. Экономическая доктрина и реальное экономическое поло­жение страны в данном случае рационально совпали.

В перечне «великих реформ» 1860-х годов принято выделять университетскую, под которой подразумевается Университетский устав 1863 г., предоставивший этим высшим учебным заведениям значительную автономию. Упоминается и о «Положении» и уставе 1864 г., определивших условия существования начальной и сред­ней школы. Но в таком случае говорить надо, как и в случае с финансовыми преобразованиями, о реформе системы народного образования начиная с женского образования. Именно эпоха Александра II если и не разрешила эту проблему, то во всяком случае дала ей движение. Еще в первой половине XIX в. Россия не имела регулярного женского образования. Оно сводилось к до­машнему обучению или к обучению, но больше воспитанию, де­вочек в закрытых частных учебных заведениях, либо в курируе­мых двором закрытых институтах благородных девиц. Наряду с прочими жгучими вопросами российское общественное мнение и печать поднимали вопрос о месте женщины в обществе, о необхо­димости предоставить им равные с мужчинами права в деле по­лучения образования. В начале 1856 г. на представленной Ми­нистерством народного просвещения программе деятельности Александр II сделал помету, предписывающую подготовить и представить «соображения» по поводу устройства в губернских го­родах женских школ, программа которых приближалась бы к гим­назическим курсам. Неповоротливость бюрократической машины, неготовность министра просвещения к реформаторству несколько затянули дело и перевели его сначала в область текущей полити­ки. В 1858 г. были открыты в Петербурге и Москве женские учи­лища, причем московское находилось под покровительством им­ператрицы, и только в 1860 г. было принято «Положение» о жен­ских училищах.⁴³ Согласно этому документу, женские училища могли открываться во всех губернских городах, где для этого будут

⁴² Государственный контроль: 1811 — 1911. СПб., 1911. С. 101 — 161.

⁴³ ПСЗН. Т. 35. № 35771.

отысканы финансовые возможности, как общественные, так и ча­стные. Училища могли существовать в двух формах — I и II раз­ряда, различаясь по срокам обучения и соответственно по про­грамме. Это были трех- и шестиклассные школы, дающие среднее образование, и аналогичные мужским гимназиям, хотя они и ста­вили задачу воспитания не деятельниц общественной и государст­венной сферы, а будущих жен и матерей семейства. Женские учи­лища учреждались как общеобразовательные заведения открытого типа для приходящих учениц. Введение этих училищ в общую си­стему образования обеспечивалось тем, что они находились в ве­дении Министерства народного просвещения, будучи под непос­редственным контролем попечителей учебных округов, дававших, кстати, разрешение на их открытие. В 1870 г., в условиях озабо­ченности правительства фактами революционного движения и развитием либеральных настроений, «Положение» 1860 г. ревизу­ется правительством: влияние Министерства народного просвеще­ния на эти учебные заведения, превращенные по закону 1870 г. в женские гимназии и прогимназии, расширяется за счет сужения прав попечительских советов. И все же начало системе среднего женского образования в России было прочно положено, и в тече­ние всей второй половины XIX в. число женских гимназий быстро растет.⁴⁴

Гораздо сложнее оказалось решение судьбы высшего женского образования. В начале 1860-х годов под давлением движения за высшее образование для женщин правительство уступило, не пре­пятствуя посещению ими лекций в университетах в качестве воль­нослушательниц, однако, когда в 1862—1863 гг. власть столкну­лась с сильным общественным движением, запретило слушание лекций. Это вызвало отток российских девушек в европейские страны для получения высшего образования, прежде всего в Швейцарию, и тогда правительство пошло на другую уступку: оно стало разрешать в России учреждение высших женских курсов как частных, но имеющих университетские программы. Несмотря на то что во главе Министерства народного просвещения стоял тогда Д. А. Толстой, человек крайне консервативных взглядов, против­ник расширения прав женщин, все же в 1876 г. по его инициативе был принят закон о предоставлении этому ведомству права удов­летворять ходатайства об открытии таких женских курсов с под­чинением их общему контролю министерства, при этом никак не участвуя в расходах на них.⁴⁵ Отсутствие средств было серьезным препятствием для развития женского образования хотя бы в таком урезанном виде. Другим препятствием было официальное лише­ние выпускниц курсов каких-либо прав, предоставляемых выпу­скникам высших учебных заведений.

Женский вопрос в России имел, кроме образовательной, еще одну важную грань: допуск женщин на государственную службу.

⁴⁴ Рождественский С. В. Исторический обзор деятельности Министерства на­родного просвещения: 1802—1902. СПб., 1902. С. 456—457.

⁴⁵ Федосова Э. П. Бестужевские курсы— первый женский университет в Рос­сии (1878—1918 гг.). М., 1980. С. 44—45.

\\ здесь был сделан шаг вперед. В 1864 г. женщины были допуще­ны на службу в качестве телеграфисток, причем («в виде опыта») только в Великом княжестве Финляндском. Поскольку Алек­сандр И благосклонно отнесся к этой частной, разумеется ограни­ченной, мере, пометив на полях: «Полагаю, что со временем мож­но было бы допустить женщин и в Империи»,⁴⁶ то уже с 1865 г. она была распространена и на другие российские территории. В 1871 г. шеф жандармов П. А. Шувалов представил записку, в ко­торой показал себя человеком весьма традиционных взглядов на роль женщины, но, откликаясь на повседневное обсуждение этой темы и явную нужду части женщин в заработке, как и государст­венную потребность в женском труде, предложил все же назвать те сферы государственной службы, где возможна и целесообразно привлечение их в качестве служащих: это оказались медицина (только в качестве аптекарш, фельдшериц, оспопрививательниц), счетоводство и воспитание детей.

Женское образование было лишь малой частью предпринятой правительством реформы, затронувшей главным образом мужчин.

«Положение о начальных народных училищах», принятое 14 июля 1864 г., передавало инициативу открытия начальных школ общественным силам.⁴⁷ Отчасти это диктовалось стремлени­ем привлечь общество к сотрудничеству, дать ему возможность участия в деле народного образования, но также и просто крайне ограниченными финансовыми возможностями казны. Однако ни при каких обстоятельствах власть не соглашалась на независи­мость школы и пыталась обеспечить себе контроль за ней. В дан­ном случае это достигалось учреждением в уездных и губернских городах училищных советов, возглавляемых архиереем и имевших смешанный состав: туда входили как чиновники, так и земские деятели. Такие школы должны были давать элементарные начала грамоты и счета, а также, естественно, и закона божия. «Положе­ние» было принято с учетом еще не созданных, но создававшихся учреждений местного самоуправления — земств.

Следующей ступенью образования — средней — были всесо­словные семиклассные мужские гимназии, устав которых был при­нят Государственным советом и высочайше утвержден вслед за «Положением» о начальной школе — 19 ноября 1864 г.⁴⁸ Как и многие преобразования этого времени, гимназический устав нес в себе ограничения. В данном случае это была плата за обучение, ставившая препятствия перед малоимущими. Но такова была офи­циальная политика, одной из постулатов которой была нецелесо­образность увеличения имеющих образование бедняков, отрыва­ющихся тем самым от своей среды и предъявляющих претензии к власти. Именно этот еще либеральный устав закладывал основы деления средней школы на классическую (гуманитарную) и тех­ническую (реальную). Это была, по сути дела, ранняя профори-

⁴⁶ Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб., 1902. Т. 3. Ч. 2. С. 30.

ПСЗН. Т. 39. № 41068.

⁴⁸ Там же. Т. 39. № 41046.

ентация: выпускники классических гимназий, в отличие от реа­листов, без экзаменов принимались в университеты, зато реали­сты пользовались льготами при поступлении в технические учеб­ные заведения.

Университетская реформа, принятая годом ранее (18 июня 1863 г.), решала проблему высшего образования.⁴⁹ То, что утвер­ждение университетского устава предшествовало реформе началь­ного и среднего образования, объясняется тем, что высшая школа более всего пострадала от подозрений и ограничений 1848— 1854 гг., когда число студентов было сокращено, преподавание связано жесткой неподвижной программой, причем философия была исключена из предметов преподавания. В итоге в момент, когда Россия испытала особенную нужду в кадрах образованных людей для проведения реформ и дальнейшего их развития, она оказалась перед необходимостью спешно укреплять университеты. Власть очень трудно расставалась со своими привычками и тради­циями, убеждениями и предрассудками, и университетская рефор­ма прошла длительный путь. Как и реформа начальных училищ и гимназий, она была проведена благодаря большим усилиям но­вого министра народного просвещения А. В. Головкина, назначен­ного на этот пост в конце 1861 г. Только с его приходом в учебное ведомство оно обрело реформатора, готового сотрудничать с обще­ством, выслушивать контраргументы и рассматривать их, имевше­го и программу, и либеральные убеждения. Пожалуй, в подготовке университетской реформы участие общества проявилось сильнее, чем в какой-либо другой. Правда, еще до Головкина (в конце 1861 г.) была сформирована комиссия под председательством по­печителя Дерптского учебного округа Е. Ф. фон Брадке, куда вхо­дили Н. X. Бунге, А. В. Никитенко, С. М. Соловьев, Н. К. Бабст и др., составившая проект реформы, опубликованный в печати.

История российских университетов в XIX в. — это история по­стоянных метаний власти между уставами «либеральными» и про­никнутыми духом «охранительства». Власть иногда несколько от­пускала вожжи, и тогда университеты, которым предоставлялась самостоятельность и значение питомников лучших кадров учите­лей, врачей, юристов, начинали оживать, приглашать способных преподавателей, расширять состав студентов, культивировать на­учную работу. Опасный или кажущийся опасным поворот событий в России или Европе заставлял самодержавие прежде всего при­нимать меры к «обузданию» печати и университетов, в которых оно видело опасных оппонентов. Поэтому университетский устав 1863 г. не был чем-то принципиально новым. Он возрождал осно­вы университетской автономии, которыми университеты пользо­вались при их учреждении в начале века. Новый устав большое место уделял выборному началу: все вакансии заполнялись путем выборов, в том числе и профессорские; власть Министерства на­родного просвещения сказывалась лишь в том, что министр дол­жен был утверждать избранных профессоров. Всеми учебными и

⁴⁰ Там же. Т. 38. № 39752.

учеными делами ведал Совет университета, состоявший из про­фессуры, делами факультетов — собрания профессоров. Хозяй­ственные и студенческие дела решались правлением из деканов во главе с ректором. Наблюдение за порядком осуществлялось не чи­новником министерства, а проректором и инспектором, и даже проступки студентов рассматривались университетским судом. Но, разумеется, известное право контроля предоставлялось и по­печителям учебных округов, решавших наиболее важные универ­ситетские дела вместе с министром народного просвещения (на­пример, о нарушении Советом устава). Воспрепятствовать доступу демократических слоев к высшему образованию, а вместе с тем и к дворянству, чинам и государственной службе должна была плата за обучение студентов. Правда, предусматривались и случаи сни­жения платы или вовсе бесплатного обучения.⁵⁰

Большим событием в общественной и политической жизни Рос­сии, повлиявшим на всю ее пореформенную историю, была зем­ская реформа, юридически оформленная высочайше утвержден­ным 1 января 1864 г. «Положением о губернских и уездных зем­ских учреждениях».⁵¹ Самый текст закона, как и всех других, прошел долгий путь от первоначально лишь формулируемых идей создания местного самоуправления, затем обсуждения в обществе, министерских кабинетах и печати основных его принципов, и, на­конец, нескольких последовательных проектов, корректируемых по отзывам ведомств и откликам печати, где в 1862 г. были опуб­ликованы на всеобщее обсуждение основные положения реформы. Реформа, реализация которой принесла самодержавию множество хлопот, в период ее разработки становилась для власти все более неотложной. Начавшись как ответ на критику обществом положе­ния на местах, провинциальной отсталости и местного произвола, как идея всестороннего оживления экономики и культуры с по­мощью мобилизации общественных сил, земская идея на послед­нем этапе — перед принятием Государственным советом закона — была для правительства в первую очередь средством консервации самодержавной формы правления, предоставления обществу само­управления на низшем, провинциальном уровне, чтобы не допу­скать его в столицу.

Власть отреагировала на общественные настроения, да и на собственные потребности в реформе местного управления уже в марте 1859 г. создав особую межведомственную комиссию под председательством Н. А. Милютина. Причем уже тогда, на ста­дии, когда власть очень осторожно и общо формулирует задачи, в высочайшем повелении о создании комиссии, говорилось: «Предо­ставить хозяйственному управлению большее единство, ббльшую самостоятельность, большее доверие и определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении»,⁵² т. е., собствен-

⁵⁰ Эймонтова Р. Г. Русские университеты на путях реформы: Шестидесятые годы XIX века. М., 1993.

⁵¹ ПСЗИ. Т. 39. № 40457.

⁵² Татищев С. С. Император Александр II: Его жизнь и деятельность. СПб., 1903. Т. 1. С. 500.

но, функции нового института были определены как хозяйствен­ные, а состав как разносословный. Конкретные формы самоуправ­ления были внутренне тесно связаны с тем, как будут разрешены крестьянский вопрос, податной (поскольку в сферу деятельности этих учреждений должны были попасть местные налоги) и др., а потому, по крайней мере до 19 февраля 1861 г., когда определи­лось правовое и земельное положение крестьян и помещиков, в земской комиссии шла обычная подготовительная работа. Насто­ящая законотворческая деятельность началась в 1862 г., когда но­вый министр внутренних дел П. А. Валуев напомнил Александ­ру II о необходимости продолжения реформ и одновременно стал готовить преобразование Государственного совета на началах представительного учреждения. Валуев, имевший в то время ил­люзии относительно возможных объемов преобразований, считал самым важным делом власти проведение реформы Государствен­ного совета с присоединением к нему палаты депутатов, которую пока составят временные депутаты, а после земской реформы туда войдут и земские представители. 23 февраля 1862 г. он разговари­вал об этом с Александром II, и, поскольку тот категорически идеи не отверг, министр, по наследству получивший пост председателя земской комиссии, начал спешно готовить проект создания зем­ских учреждений, чтобы форсировать стабильность работы преоб­разованного Государственного совета. Предварительно он выяснил точку зрения вел. кн. Константина Николаевича на свой проект и нашел в нем оппонента, ибо тот развил мысль о «противопостав­лении дворянскому сословию с его исключительными требовани­ями консервативного представительства, основанного на правах поземельной собственности», что осуществляется в рамках «про­винциальных полупредставительных собраний».⁵³ Обсуждение до­клада Валуева 8 марта 1862 г. в Совете министров выявило полное отсутствие «по этой части твердо установившихся понятий», и тог­да Валуев собственноручно составляет проект. Этот проект (15 марта) был поставлен на вторичное обсуждение и раскрити­кован Константином Николаевичем. В результате император рас­порядился о том, чтобы Константин Николаевич взял на себя до­работку проекта в особой небольшой комиссии, состоящей из не­скольких членов Совета министров. На этом этапе (март—июнь 1862 г.) конструирование проекта находилось в руках великого князя, который довольно быстро переделал проект, усилив идею бессословности, продиктованную вовсе не демократическими взглядами великого князя и императора, а задачей обеспечения баланса разных социальных сил и увеличения представительства крестьян. Обсуждение переработанного проекта в Совете минист­ров проходило уже в отсутствие великого князя, назначенного на­местником в Царство Польское, и проект на этом предваритель­ном этапе был утвержден. «В последнем заседании Совета мини­стров проект о земских учреждениях, составленный под твоим руководством, был принят единогласно с самыми малыми измене-

ниями, как ты увидишь из моих пометок на моем экземпляре», — писал император брату в Варшаву 29 июня 1862 г.⁵⁴

В период продолжительного отсутствия Константина Никола­евича в столице судьба проекта земской реформы находилась в руках министра внутренних дел. Последний этап его разработки начался в марте 1863 г. Идея одновременного создания местного и элементов общенационального представительства, обсуждавша­яся в секретном совещании у императора, была похоронена. Ос­тавалось только местное. Главными предметами споров были со­став, функции и взаимоотношения местного самоуправления с властями. Принятый 1 января 1864 г. закон был итогом столкно­вения множества идей и представлений, требований и возможно­стей, уступок и принципов.

В итоге компетенция земства ст. 1 определялась как круг дел, «относящихся к местным хозяйственным пользам и нуждам каж­дой губернии и каждого уезда», что и было предопределено в са­мом начале. В структуру этих дел входили вопросы благоустрой­ства, социального призрения, просвещения, медицины, попечение о местных торговле и промышленности. В основу представитель­ства был положен не сословный принцип, а хозяйственные инте­ресы, и они были достаточно широко отражены. Куриальный принцип выборов должен был обеспечить (и обеспечивал) пример­но равное представительство крестьянства и дворянства в уездных земских учреждениях, при незначительном представительстве го­родских имущественных слоев. Земельный ценз для помещиков (разный для уездов, но равный 200—350 десятинам или 15 тыс. руб. годового дохода) следует признать умеренным, рассчитанным на привлечение самой многочисленной группы землевладельцев — среднепоместного дворянства. Уездные земства выбирали губерн­ских земцев, по два от уезда. Собрания гласных, уездные и губернские, собирались лишь раз в год на несколько дней для ре­шения организационных и финансовых дел. Постоянно же дейст­вующим органом становилась малочисленная (три человека — уездная и до шести — губернская) управа. Финансовой основой де­ятельности земских учреждений предполагались местные сборы, назначаемые самими земскими учреждениями по раскладке.