Багдасарян, сусанна джамиловна 7 страница
Подготовка реформы отмены крепостногоправа началась в середине 50-х годов XIX в. Разработка проекта была начата в Министерстве внутренних дел. В 1857 г. был образованНегласный (неофициальный) комитет для обсуждения министерской программы. 20 ноября 1857 г. Александр II подписал рескрипт наимявиленского генерал-губернатора Назимова, в котором литовским помещикам предлагалось избрать губернский комитет по разработке реформы на условиях, предложенных правительством. После публикации рескрипта Негласный комитет был преобразован вГлавный комитет по крестьянскому делу. К лету 1858 г, на местах были созданыгубернские дворянские комитеты по разработке условий освобождения крестьян.
Для рассмотрения предложений дворянских комитетов и составления проекта реформы были созданыРедакционные комиссии, в которые вошли представители министерств, ведомств, эксперты по крестьянскому вопросу. Подготовленные Редакционными комиссиями проекты были переданы в Главный комитет по крестьянскому делу, а затем в Государственный совет. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест об отмене крепостного права, Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости и другие правовые документы крестьянской реформы. Были приняты центральные и местные положения, регламентировавшие условия освобождения крестьян и передачу им земли.
С момента публикации документов реформы прекращалась крепостное состояние крестьян, и они переходили в состояниесвободных сельских обывателей.Они переставали быть собственностью помещиков и наделялись гражданскими правами: свободного вступления в брак; заключения сделок и договоров; ведения судебных дел; приобретения движимого и недвижимого имущества на свое имя. Они могли поступать на службу, вступать в гильдии, заниматься торговлей, открывать предприятия и т.д.
Образовывалисьорганы крестьянского самоуправления.Крестьяне одного сельского общества созывали сельский сход, на котором решались хозяйственные вопросы. Сельский сход на три года избирал сельского старосту, который исполнял решения схода, ведал вопросами охраны порядка на своей территории, проводил дознание, следил за исполнением повинностей крестьянами. Несколько сельских обществ составляли волость, где органом крестьянского самоуправления являлся волостной сход, избиравший волостного старшину и волостное правление (волостной старшина, сельские старосты, сборщики податей). Волостной старшина исполнял административные и полицейские функции. Он доводил до сведения населения распоряжения властей, следил за исправностью путей сообщенияна территории волости, организовывал помощь в случае стихийных бедствий, задерживал бродяг, дезертиров, следил за соблюдением общественного порядка и т.д. На волостном сходе избирался также волостной крестьянский суд для рассмотрения незначительных гражданских и уголовных дел.
Вводилась специальная должность мирового посредника, который контролировал деятельность сельского и волостного управления и разрешал спорные вопросы, возникающие между помещиком и сельским обществом при проведении реформы. Они назначались Сенатом из числа местных дворян-помещиков по представлению губернатора и формально не подчинялись ни губернатору, ни министру внутренних дел. Мировые посредники обладали широкими полномочиями. Их основной задачей было следить за соблюдением законности при проведении реформы.
Наделениеземлей происходило по добровольному соглашению крестьянина и помещика, но при этом было обязательным (помещик обязан был дать землю, крестьянин не мог от нее отказаться в течение 9 лет). Вся земля в государстве делилась на три категории: черноземная, нечерноземная и степная. Местное положение определяло размер максимального и минимального душевого крестьянского надела для каждой категории местности. Душевой надел предоставлялся каждому крестьянину мужского пола и состоял из усадьбы и пахотной земли, пастбищ и пустошей.
Земля полностью сохранялась за помещиком в течение 2 лет, а крестьяне в это время считалисьвременнообязанными.Ониимели право пользоваться землей, но за это обязаны были нести повинности в пользу помещика (барщину и оброк), размер их был регламентирован законом. В этот период между крестьянами и помещиком при содействии мировых посредников составлялись уставные грамоты, в которых определялись земельные наделы крестьян и их повинности. Земля предоставлялась крестьянам за выкуп. После совершения выкупной сделки временнообязанные отношения прекращались, и крестьяне становилиськрестьянами собственниками.Размер выкупа определялся путем капитализации оброка из расчета 6 процентов годовых (т.е. сумма выкупа, положенная в банк, должна была приносить помещику ежегодный доход в размере оброчных платежей). 20–25 процентов выкупной суммы выплачивали крестьяне, остальные 75–80 процентов уплачивал помещику Государственный банк, предоставлявший крестьянам ссуду на 49 лет. Субъектом собственности становилась крестьянская община, а в некоторых районах – крестьянский двор. Без выкупа крестьяне могли получить «дарственные наделы», размер которых был меньше положенного минимума. Дворовые крестьяне освобождались без земли, им даровалась только свобода.
В 1863 г. и 1866 г было проведено освобождение удельных и государственных крестьян, которые получили земли больше и на более выгодных условиях, чем помещичьи крестьяне. Реформа отмены крепостного права открыла для России возможность развития буржуазных отношений и положила начало другим преобразованиям – введению современных форм представительного самоуправления и суда. Однако реформа имела ограниченный характер, который проявился в сохранении общинного землевладения, в характере наделения крестьян землей, в сохранении временнообязанных отношений, в порядке исчисления выкупных платежей, в ограничении права собственности на землю и др.
РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Отмена крепостного права открыла возможности реформирования системы управления в России. В отличие от периода царствования Александра I вопрос о введении центрального представительного правления не ставился. Было решено ограничиться изменениями в системе местного управления и создать в губерниях, уездах и городах выборные представительные органы. Подготовка земской реформы началась еще в 1859 г., но только в марте 1863 г. была создана комиссия по разработке проекта введения земских учреждений, 1 января 1864 г. императором было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях.
Земские учреждения занимались местными хозяйственными вопросами. Их ведению подлежали следующие дела: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земств, устройство и содержание принадлежащих земствам зданий, путей сообщения, осуществление мер по обеспечению народного продовольствия, заведование земскими благотворительными заведениями, попечение о строительстве церквей, о развитии местной торговли и промышленности, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования. Земства не имели права выходить за рамки указанных в законе сфер деятельности. Земские учреждения являлись местными и общественными органами, не имеющими своих исполнительных органов. Все решения могли проводить лишь через полицейский и бюрократический аппарат государства. Выборы в земства были организованы на основе имущественного ценза по куриальной системе. Все население уезда делилось на три избирательные курии:
– курия уездных землевладельцев состояла из обладателей земли от 200 до 800 десятин или недвижимости стоимостью от 15 тыс. руб. Уездные землевладельцы, не обладающие необходимым имущественным цензом, а также священнослужители, владеющие в уезде названным количеством земли, участвовали в выборах через уполномоченных,
– городская курия состояла из лиц, имеющих купеческие свидетельства, из собственников городских промышленных и торговых заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год и владельцев недвижимого имущества в городе стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. в зависимости от величины города;
– курия сельских крестьянских обществ включала крестьян домохозяев без имущественного ценза, но выборы были не прямыми: сельский сход избирал выборщиков, которые выбирали гласных на уездное собрание.
Каждая курия была представлена определенным числом гласных в земском собрании, В итоге самая многочисленная крестьянская курия имела всегда меньше представителей, чем курии уездных землевладельцев и городская.
Земства имели распорядительные и исполнительные органы. Распорядительными органами земств были уездные и губернские земские собрания. Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Члены земских собраний (гласные) вознаграждения за свою деятельность не получали. Собрания гласных проходили один раз в год. Председателем на уездных земских собраниях был уездный предводитель дворянства, а на губернских земских собраниях – губернский предводитель дворянства. Исполнительным органом земств былиуездные и губернские земские управы, которые работали постоянно. Уездная земская управа состояла из председателя и трех членов, а губернская земская управа – из председателя и шести членов. Председатели избирались уездными и губернскими земскими собраниями и утверждались в должности соответственно губернатором и министром внутренних дел. Уездные и губернские земские собрания и земские управы избирались сроком на три года.
В результате земской реформы не была создана единая система представительных бессословных органов. Отсутствовал центральный орган, который бы мог координировать работу земств. Отсутствовали земства и на волостном уровне. Земства не были введены в ряде регионов: в Сибири, на Кавказе, в Средней Азии, в Области Войска Донского и в ряде других губерний.
В 1870 г. было утверждено Городовое положение, по которому были созданы бессословные выборные органы городского самоуправления. Городские думы являлись распорядительными, а городские управы – исполнительными органами городского самоуправления. Они избирались сроком на четыре года. Городскую думу и городскую управу возглавлял городской голова. Городской голова уездного города утверждался в должности губернатором, а городской голова губернского города – министром внутренних дел. В городских избирательных собраниях участвовали все жители города, достигшие 25 лет, владеющие недвижимостью, торговыми или промышленными предприятиями, занимающиеся кустарными промыслами или мелкой торговлей. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, находящиеся под следствием, уволенные со службы, лица духовного сана. Юридические лица, монастыри и церкви, владеющие в городах недвижимым имуществом, участвовали в выборах через представителей. Избиратели в соответствии с имущественным цензом делились на три группы. Каждая группа избирала треть гласных в городскую думу.
В ведение городской думы входили вопросы установления городских сборов, сложение недоимок, установление правил заведования городским имуществом, займы и др. Городские думы, как и земства, не обладали собственным принудительным аппаратом и находились в зависимости от государственных и полицейских учреждений. Органы городского самоуправления сыграли достаточно большую роль в развитии российских городов. Особо велика роль земских и городских органов самоуправления в развитии общественно-политического движения за преобразование России на демократических началах.
СУДЕБНАЯ РЕФОРМА 1864 г.: ПРИЧИНЫ, ПРИНЦИПЫ, НОВЫЕ ИНСТИТУТЫ
Судебная реформа 1864 г. явилась наиболее прогрессивной из всех либеральных реформ 60-70-х годов. 20 ноября 1864 г. были утверждены и вступили в действие акты судебной реформы: Учреждение судебных установлений. Устав уголовного судопроизводства, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Были провозглашены следующиепринципы судопроизводства: состязательность, отделение суда от администрации, бессословность, равенство всех перед судом, несменяемость судей и следователей, выборность (мировых судей и присяжных заседателей), гласность. Вводился принципсостязательности в судопроизводстве, что означало отделение функции судебного обвинения от защиты. Для реализации этого принципа был создан институт адвокатуры и реорганизована прокурорская система.
Адвокаты (присяжные и частные поверенные) осуществляли защиту подсудимого в ходе судебного разбирательства. Присяжные поверенные образовывали коллегию присяжных поверенных при окружных судах и судебных палатах. Присяжные поверенные судебного округа избирали из своей среды совет, состоявший при судебной палате. Совет осуществлял прием и исключение из числа присяжных поверенных, а также надзор за их деятельностью. Высший надзор принадлежал судебной палате и Сенату. В число присяжных поверенных могли быть приняты только лица, имевшие высшее юридическое образование и прослужившие не менее 5 лет в судебном ведомстве.
Другой категорией адвокатов были частные поверенные, которые допускались к адвокатской деятельности на основании свидетельств, полученных от съезда мировых судей, окружного суда или судебной палаты и при условии внесения ими ежегодной пошлины. Свидетельство выдавалось при установлении судом соответствующей квалификации, либо по предъявлении диплома о высшем образовании. Роль адвокатов в судебных разбирательствах была довольно заметной в 60-70- гг. работали выдающиеся русские адвокаты В.Д. Спасович, Д.В. Стасов, П.А. Александров, Ф.Н. Плевако, А.Ф. Кони и др.
Была реорганизована система прокуратуры. Прокуратура осуществляла следующие функции: поддержание обвинения в стае и надзор за деятельностью судов, следствия и местами лишения свободы. Возглавлял прокурорскую систему генерал-прокурор. При Сенате учреждались должности двух обер-прокуроров, в судебных палатах и окружных судах - должности прокуроров и товарищей прокуроров. Все прокуроры назначались царем по представлению министра юстиции.
В ходе судебного разбирательства стороны были равны. Был провозглашен принцип независимости суда от администрации. Реализации его способствовали высокие оклады судей (от 2200 до 9000 руб. в год) и отделение следствия от полиции. При окружных судах учреждалсяинститут судебных следователей.
Они осуществляли предварительное расследование преступлений на закрепленных за ними участках. Надзор за их деятельностью возлагался на органы прокуратуры. До реформы предварительное следствие проводила полиция, теперь органы полиции могли вести дознаниепо поручению судебного следователя. Обвинительное заключение готовилось в канцелярии суда. Предварительное расследование было двух видов: генеральное (без предъявления обвинения) и специальное (формальное, с предъявлением обвинения). Однако действие принципа независимости суда от администрации ограничивалось правом министра юстиции определять кандидатуры судей по своему усмотрению.
Важнейшим принципом реформы являлась гласность судопроизводства. На заседания суда допускалась публика, а с 1866 г было разрешено «во всех повременных изданиях» печатать о том, что происходит в судах, а в «Губернских ведомостях» вводились юридические разделы. Бессословность суда предполагала создание единой для всех сословий судебной системы. Мировому и общему суду были подсудны все подданные Российской империи, независимо от их сословной принадлежности. Тем не менее, сохранялись некоторые сословные суды. Волостной суд занимался только делами крестьян. Существовали особые суды для духовенства, военные суды (полковые, военно–окружные. Главный военный суд).
Провозглашение демократических принципов судопроизводства сопровождалось введением новых институтов: адвокатуры (присяжных и частных поверенных), присяжных заседателей (см. подробнее в вопросе 30, п. 3), судебных следователей. Для удостоверения деловых бумаг и оформления сделок учреждалась система нотариальных контор в губернских и уездных городах. Cтруктуpa судебных органов была определена Учреждением судебных установлений, принятым 20 ноября 1864 г.
Всясудебная система России делилась на две части, обособленные друг от друга: местный и общий суд. Возглавлял судебную систему Сенат, который являлся кассационной инстанцией для всех судов. Местный суд состоял из волостного и мирового суда. Волостной суд был создан в 1861 г. при проведении крестьянской реформы и судил только крестьян. Члены волостного суда выбирались ежегодно на волостных сходах. В судебных заседаниях, участвовало не менее трех судей. Волостному суду были подсудны незначительные гражданские дела по искам, не превышавшим 100 руб., и мелкие уголовные дела (драки, оскорбления и др.). Несмотря на сословный характер, волостной суд являлся достаточно прогрессивным для того времени явлением. Впервые дела крестьян рассматривали сами крестьяне, что играло большую роль в формировании их гражданского сознания. Мировой суд включал две инстанции: мировой судья и съезд мировых судей. Это был гласный, бессословный, выборный суд. Каждый уезд с входившими в него городами составлял мировой округ, делившийся на участки, в каждом из которых правосудие осуществлял мировой судья. Кассационной и апелляционной инстанцией для мирового судьи был съезд мировых судей, состоявший из всех мировых судей округа.
Мировые судьи выбирались уездными земскими собраниями из кандидатов не моложе 25 лет, обладавших образовательным и имущественным цензом. Мировые судьи подразделялись на участковых и почетных. Почетные судьи работали на общественных началах и жалования не получали. Мировые судьи рассматривали дела единолично. Их деятельность должна была быть направлена на примирение сторон, но они имели право вынесения приговора. Рассмотрению мировыми судьями подлежали дела по гражданским искам, не превышавшим сумму 500 руб., и уголовные дела, по которым назначались наказания в виде тюремного заключения сроком до одного года, аресты до трех месяцев, штрафы до 300 руб. Кроме того, мировой судья мог принять к производству и рассмотреть любой гражданский иск или спор (независимо от суммы иска), если обе стороны просили его о рассмотрении дела «по совести», но при условии, что решение мирового судьи считалось окончательным и не подлежало апелляции. Окончательными также считались решения по искам до 30 руб. и уголовные дела, по которым был вынесен оправдательный приговор или приговор с санкциями: внушение, замечание, выговор, штраф до 15 руб. и арест до трех дней. Эти решения мирового судьи подлежали кассационному обжалованию на съезд мировых судей. Утверждение съездом решения мирового судьи закрывало пути для дальнейшего обжалования. Отмена съездом решения мирового судьи влекла за собой передачу дела на рассмотрение другому мировому судье. Все иные решения мирового судьи являлись «неокончательными» и могли быть обжалованы в апелляционном порядке на съезд мировых судей. В этом случае съезд мировых судей рассматривал дело по существу и его приговоры апелляции не подлежали. Они могли быть обжалованы в кассационном порядке в Сенат.
Общий суд включал следующие инстанции: 1) окружные суды; 2) судебные палаты; 3) Сенат. Вся территория была поделена на судебные округа, включавшие территорию нескольких уездов (всего более 100 судебных округов). В каждом округе создавался окружной суд, состоявший из гражданского и уголовного отделений.
Окружному суду в общем порядке были подсудны все дела, превышающие компетенцию мировых судей. Гражданские дела рассматривались в составе трех постоянных членов суда во главе с председателем, именуемых «коронным судом». Уголовные дела рассматривались окружным судом в составе коронных судей и 12 присяжных заседателей. Дела о преступлениях и проступках, за которые полагалось лишение всех прав состояния или всех особенных, личных и по состоянию присвоенных прав и преимуществ рассматривались только с участием присяжных заседателей.
Коронные судьи должны были обладать возрастным (не моложе 25 лет) и образовательным (высшее юридическое образование и трехлетний юридический стаж работы) цензом. Утверждал коронных судей император по представлению министра юстиции.
Институт присяжных заседателей был впервые введен в России. При подготовке реформы спорным был вопрос о выборе модели суда присяжных. В англосаксонской правовой системе присяжные заседатели в своем вердикте отвечали на вопрос: «Совершил ли подсудимый данное преступление?» В континентальном праве вопрос формулировался иначе: «Виновен ли подсудимый?» Для российского суда был избран последний вариант. Списки присяжных заседателей составлялись земскими и городскими управами. В них включались лица, обладавшие определенным цензом: русское подданство, возраст от 25 до 70 лет проживание в данной местности не менее 2 лет, владение определенным имуществом. Для крестьян имущественного ценза не было, но присяжными имели право быть только крестьяне, избранные в крестьянские органы самоуправления и волостной суд. Не имели права быть присяжными заседателями лица, занимавшие определенные государственные должности (работники прокуратуры и полиции, городские головы и др.), наемные рабочие, военные, учителя народных школ, священнослужители и др.
За три недели до начала конкретного судебного процесса на него по жребию избирались 30 основных и 6 запасных присяжных заседателей. К началу слушания из них отбирались (после отводов сторон и самоотводов) 12 человек. После рассмотрения дела по существу и выслушивания сторон присяжные заседатели большинством голосов выносили вердикт о виновности или невиновности подсудимого. В случае признания подсудимого невиновным, его освобождали из–под стражи в зале заседаний. В случае признания его виновности, коронный суд определял меру наказания. Приговоры, вынесенные с участием присяжных, считались окончательными, апелляции не подлежали и могли быть обжалованы или опротестованы в кассационном порядке в Сенат.
Судебные палаты состояли из департаментов гражданских и уголовных дел и прокуроров судебных палат. Судебные палаты являлись судом второй инстанции по отношению к окружным судам (по гражданским делам и уголовным делам, рассмотренным без участия присяжных заседателей) и судом первой инстанции по государственным преступлениям, преступлениям против порядка управления, должностным преступлениям.
В состав суда судебных палат входили четверо судей. Дела о государственных преступления, о преступлениях, совершенных должностными лицамиили против должностных лиц, рассматривались с участием трех сословных заседателей: предводителя дворянства, городского головы и волостного старшины. Сенат являлся единым высшим кассационным судом. В его состав входили уголовный и гражданский кассационные департаменты. Они рассматривали жалобы и протесты на решения съездов мировых судей, окружных судов с участием присяжных заседателей, судебных палат с участием сословных представителей. Кассационный суд проверял судебные решения чисто формально, выясняя, было ли допущено нарушение закона, указанное в поступившей жалобе. В случае выявления нарушений дело передавалось на пересмотр в другой судебный орган.
На должность сенаторов этих департаментов назначались опытныечиновники из прокуратуры.
КОНТРРЕФОРМЫ 80 – 90-х ГОДОВ XIX в.
После проведения либеральных реформ 60-70-х гг. в стране активизировалось общественное движение за дальнейшие демократические преобразования России. Либералы выдвигали проекты создания общегосударственного земского собрания. Революционеры-народники встали на путь проведения террористических акций с целью ускорения народной революции. В этих условиях Александр II, пытаясь стабилизировать ситуацию, согласился на создание комиссии по подготовке введения представительного собрания. Министром внутренних дел был назначен Лорис–Меликов, под руководством которого стала разрабатываться программа реформ. Было ликвидировано третье отделение императорской канцелярии, проявившее свою полную несостоятельность и снискавшее дурную славу. Вместо него был создан Департамент полиции в составе Министерства внутренних дел. Одновременно Лорис–Меликов усилил борьбу с терроризмом. Политику Лорис-Меликова современники определили как политику «пушистого лисьего хвоста» и «волчьей пасти».
Ситуация резко изменилась после убийства народовольцами 1 марта 1881 г. Александра II. Новый император Александр III стал проводить политику усиления самодержавной власти, Лорис–Меликов был отправлен в отставку. Началась политика свертывания реформ. Контрреформы прежде всего коснулись системы местного управления и суда.
В августе 1881 г. было издано Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, согласно которому губернаторам было предоставлено право объявлять местность на положении усиленной охраны. В условиях усиленной охраны генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники получали чрезвычайные полномочия издавать обязательные постановления, рассматривать дела об их нарушении и налагать административные взыскания, запрещать народные, общественные и даже частные собрания, закрывать торговые и промышленные предприятия, осуществлять административное выселение неблагонадежных лиц. По их указанию могли быть закрыты городские и земские органы самоуправления.
Генерал–губернаторы получили широкую судебную компетенцию. Они направляли дела на рассмотрение в военный суд, назначали закрытый порядок рассмотрения дел, касавшихся «государственного строя и общественного спокойствия». При объявлении местности на чрезвычайном положении генерал-губернаторы наделялись полномочиями главнокомандующих в военное время. Уже в 1881 г. на режиме усиленной охраны на три года были объявлены ряд губерний. Издание этого закона сужало действие земской, городской и судебной реформ. Отход от принципов судебной реформы связан с необходимостью борьбы властей с активизацией политики террора народовольцами. В 1871 г. дознание по государственным преступлениям было передано корпусу жандармов. В 1872 г изменилась подсудность по государственным преступлениям. Эти дела теперь рассматривало Особое присутствие Сената в составе председателя, пяти сенаторов и с участием четырех сословных представителей. Заседания по усмотрению Сената могли быть закрытыми. В 1874 г. из ведения общих судов были изъяты дела об организации противозаконных обществ и участии в них, а в 1878 г. – дела о противодействии или сопротивлении властям и покушении на должностных лиц.
В 1889 г. было принято положение о земских участковых начальниках, по которому в уездах вместо мировых судей вводитесь земские участковые начальники. Земский участковый начальник назначался губернатором из местных дворян, обладавших определенным имущественным и образовательным цензом (высшееобразование, служба не менее трех лет на должностях, близких к судебным). Земские участковые начальники обладали широкими административными и судебными полномочиями:
– надзор за органами крестьянского самоуправления;
– надзор за деятельностью волостных судов;
– рассмотрение гражданских и уголовных дел, ранее подсудных мировым судьям (в сельской местности и в ряде уездных городов).
В городах дела, изъятые у мировых судей, передавались уездным членам окружного суда и городским судьям, назначаемым министром юстиции. Земские начальники, городские судьи и уездные члены окружного суда решали дела единолично.
Второй инстанцией для земских начальников и городских судей являлось судебное присутствие уездного съезда, которое состояло из земских начальников, городских судей, уездного члена окружного суда, почетных мировых судей, и возглавлялось уездным предводителем дворянства. Второй инстанцией для уездных членов окружного суда был окружной суд.
Кассационной инстанцией для вновь созданной системы судов стали губернские присутствия. Руководил работой губернских присутствий губернатор.
Институт мировых судей был ликвидирован повсеместно, за исключением Петербурга, Москвы и еще нескольких городов.
Судебная контрреформа нарушала принципы отделения суда от администрации, независимости суда, выборности судебных органов. Была сужена компетенция общих судов.
Одновременно были осуществленыземская и городская контрреформы. В 1890 г. было введено новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Для выборов в земские учреждения устанавливались три избирательные курии по сословному принципу: от дворян (потомственных и личных), от городских сословий, от крестьян. Для дворянской курии снижался имущественный ценз, для городской значительно увеличивался. Крестьяне выбирали на волостных сходах кандидатов в гласные, из числа которых губернатор назначал гласных. Каждая курия имела право иметь определенное представительство на уездном земском собрании, при этом большее число мест имела дворянская курия. Кроме гласных в состав уездного земского собрания входили представители ведомств государственных имуществ (по назначению министров), депутат от духовного ведомства, городской голова уездного города, председатель и члены уездной земской управы прежнего созыва. Очередные земские собрания собирались ежегодно, чрезвычайные – по разрешению или указанию министра внутренних дел. Земские собрания избирали земские управы, председатели уездных управ утверждались в должности губернатором, губернских – министром внутренних дел. Губернатор имел право приостановить любое решение земского собрания, если оно не соответствовало государственным интересам.
В 1892 г. было принято новое Городовое положение, которое ограничило число гласных, сузило компетенцию органов городского самоуправления, усилив административный контроль за их деятельностью. Податный ценз был заменен имущественным, т.е. к выборам допускались не все плательщики налогов, а только владельцы крупных недвижимостей, торговых и промышленных заведений.
Контрреформа системы местного самоуправления в целом была направлена на усиление контроля над земскими и городскими органами, увеличение числа представителей высших сословий в них. Нарушались принципы все сословности и выборности в органы местного самоуправления. Все лица, проживавшие на территории России, делились на 1) природных обывателей (коренных граждан); 2) инородцев (кочевые народы и пр.); 3) иностранцев.