Между Российской Федерацией и городом Москвой
Как уже было отмечено в первой главе учебника, город Москва (публично-правовое образование) в качестве субъекта и столица Российской Федерации является одновременно субъектом конституционного (государственного) права Российской Федерации и уставного права города, т.е. - государственно-правовых отношений. Это находит отражение в положениях ч.2 и 3, ст.1 Устава от 28 июня 1995 г., в соответствии с которыми статус города Москвы как субъекта Российской Федерации - города федерального значения определяется Конституцией и данным Уставом. Статус города Москвы как столицы Российской Федерации установлен Конституцией и Законом Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации"[47].
Отмеченный в первой главе учебника производный характер государственно-правовых институтов уставного права города Москвы от такого рода институтов конституционного права Российской Федерации, а также - верховенство и прямое действие положений Конституции на всей территории Российской Федерации, обязывает автора при рассмотрении уставных основ правового статуса города Москвы как субъекта государственно-правовых отношений отталкиваться, прежде всего, от конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации.
Важно подчеркнуть, что правовую основу взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, в частности города Москвы, составляет конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Такого рода разграничение осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции). В данном принципе проявляется концепция вертикального разделения власти в зависимости от уровня ее реализации, возникшая постепенно в контексте развития федеративной формы государственного устройства[48].
Для понимания сущности и содержания принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации необходимо определиться с такими понятиями, как «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» и их соотношением. В юридической литературе распространенным является мнение, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Так, по мнению И.А. Умновой, под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задача и функций данного органа. Т.е. компетенция и полномочия – это свойства, присущие государственному органу. Таким образом, вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации, в то же время разграничение предметов ведения – это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами[49].
С этой точки зрения использование в Уставе города Москвы в ст. 13 термина «полномочия города Москвы по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» является не совсем корректным[50]. Однако, термин «полномочия федерации» или «полномочия субъекта федерации» все же достаточно часто используется в литературе.
Разграничение компетенции федерации и ее субъектов в зарубежных конституциях осуществляется по-разному. Т.Я. Хабриева и В.Е.Чиркин отмечают, что первоначально применялся монистический принцип разграничения: в конституциях либо перечислялись исключительные полномочия федерации, либо указывались полномочия, которые федерация не вправе осуществлять (они резервировались за субъектами федерации), затем распространение получил дуалистический принцип: назывались полномочия федерации и субъектов федерации. Остаточные полномочия специальной оговоркой передавались либо федерации либо субъектам. Позднее в западные конституции вошел перечень совместных полномочий федерации и ее субъектов, есть и более сложные схемы разграничения полномочий, когда, например, перечисляются три группы вопросов: исключительные полномочия федерации, исключительные полномочия ее субъектов, совместные полномочия.[51]
Российская конституционная модель размежевания компетенции характеризуется как двухзвенная, включающая в себя сферу ведения Федерации (ст. 71 Конституции) и сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).[52] Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), т.е. ведение субъектов Федерации формируется по остаточному принципу.
По предметам ведения Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое дествие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции).
При этом в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в его постановлениях от 30 ноября 1995 г. № 16-П[53] и 1 февраля 1996 г. № 3-П,[54] отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции и вытекает из природы совместной компетенции. Однако, по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с главой 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, другими положениями Конституции и базирующейся на них системой федеральных правовых актов, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. После издания федерального закона акт субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (часть 5) Конституции.
Указанные положения нашли отражение в п. 3 ст. 12 Устава города Москвы, где закреплено, что законы и иные правовые акты города Москвы не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и города Москвы. В случае противоречия закона города Москвы или иного правового акта города Москвы федеральному закону, принятому по предмету ведения Российской Федерации или по предмету совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, действует федеральный закон. Эта норма п. 2 ст. 12 Устава воспроизводит положение ч. 5 ст. 79 Конституции.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции, действует нормативный правовой акт субъекта (ч. 6 ст. 76 Конституции).
Базовым федеральным законом, регулирующим разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».[55]
В рамках федеративной реформы в 2003 г. была принята его обновленная редакция, в результате чего вступила в силу глава IV.1 Закона, установившая общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации[56].
Процесс совершенствования порядка разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ еще не завершен, он характеризуется многими аспектами. В литературе предпринимаются попытки осмыслить некоторые результаты этого процесса. В частности, одним из его важных проявлений стала попытка внедрения в практику федеративных отношений принципа субсидиарности, предполагающего распределение властных прерогатив и полномочий, а также ответственности между тремя уровнями власти: муниципальным, региональным и федеральным. При этом решение каждой конкретной проблемы относится к компетенции той власти, которая обеспечивает ее оптимальное решение. Децентрализация властных полномочий необходима в целях повышения самостоятельности и ответственности региональных и местных властей, приближения власти к гражданам для облегчения решения множества вопросов жизнедеятельности люлей непосредственно на местах.[57]
Как отмечают многие ученые, наибольшее количество проблем, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий, концентрируется в сфере совместной (конкурирующей) компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Эта сфера представляет собой огромный пласт общественной жизни: социальные отношения, общие вопросы науки, образования, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и т.д.
В настоящее время в Федеральный закон № 184-ФЗ включен обширный перечень так называемых собственных полномочий субъектов Российской Федерации, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативному правовому регулированию (п. 2 ст. 26.3). Этот перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов и призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием.
Еще одним характерным итогом федеративной реформы в области разграничения предметов ведения и полномочий стало введение в 2005 г. так называемых добровольных полномочий субъектов РФ.[58]
В ст. 26.3.1 Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий по предметам ведения федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения, не переданных (делегированных) им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 данного Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами.
Органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств своего бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование указанных полномочий не является обязанностью субъекта РФ, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Устав города Москвы в ст.13 закрепляет следующие полномочия города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:
1) Принятие Устава города Москвы, законов и иных правовых актов города Москвы; контроль за их соблюдением;
2) Определение территориального устройства города Москвы;
3) Организация системы органов государственной власти;
4) Регулирование организации местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
5) Управление и распоряжение собственностью города Москвы;
6) Регулирование бюджетного процесса и бюджетной системы города Москвы; установление налогов и сборов;
7) Обеспечение социально-экономического развития города Москвы;
8) Охрана общественного порядка и обеспечение безопасности граждан;
9) Регулирование градостроительной деятельности; решение вопросов архитектуры, строительства, реконструкции, художественного оформления города Москвы; размещение наружной рекламы; установление порядка возведения произведений монументально-декоративного искусства в городе Москве;
10) Решение городских вопросов природопользования; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; благоустройство территории; охрана памятников истории и культуры;
11) Решение городских вопросов воспитания, здравоохранения, образования, социальной защиты, занятости, науки, культуры, физической культуры и спорта;
12) Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
13) Развитие городской инфраструктуры и обеспечение единства городского хозяйства;
14) Осуществление межрегиональных, международных и внешнеэкономических связей;
15) Организация государственной гражданской службы города Москвы и участие в регулировании муниципальной службы в городе Москве;
16) Установление наград и почетных званий города Москвы;
17) Решение других вопросов, не отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, в реальности, как отмечают Е.В. Першин и М.В. Глигич-Золотарева, компетенционных позиций у субъектов РФ гораздо больше.[59] В настоящее время можно выделить: 1) полномочия субъектов РФ по предметам ведения РФ, определяемые федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Например, оборона и безопасность находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), но в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об обороне»,[60] органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства в области обороны; 2) полномочия субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ, осуществляемые субъектами самостоятельно за счет средств собственных бюджетов; 3) полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ. Эти полномочия, в свою очередь, подразделяются на: собственные полномочия субъектов РФ, делегированные полномочия субъектов РФ, добровольные полномочия субъектов РФ, добровольно-принудительные полномочия субъектов РФ. Примером делегированного полномочия (которых по состоянию на сентябрь 2007 г. насчитывалось 907 в 120-ти федеральных законах)[61] может служить полномочие по утверждению перечня организаций, в которых в обязательном порядке создается пожарная охрана, содержащаяся за счет средств субъектов Российской Федерации, возложенное в соответствии со ст. 18 Федерального закона «О пожарной безопасности»[62] на органы власти субъектов РФ. Реализуя данное полномочие, Правительством Москвы было утверждено Распоряжение от 22 августа 2003 г. № 1493-РП «Об утверждении перечня предприятий и организации города Москвы, на которых в обязательном порядке создается пожарная охрана».[63]
В заключение следует сказать о таком способе разграничения полномочий РФ и субъектов РФ, как договорной. Договоры в качестве способа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ предусмотрены в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Практика заключения подобных договоров активно развивалась в России в 1992-1999 годах. В этот период (1998 г.) был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами госвласти города федерального значения Москвы.[64] Договором были определены предметы совместного ведения органов власти РФ и города Москвы, порядок внесения в них изменений, порядок подписания соглашений об определении полномочий органов исполнительной власти РФ и Москвы по конкретным предметам совместного ведения и другие вопросы. К настоящему моменту большинство таких договоров прекратили свое действие в связи с различными основаниями (принятие федеральных законов, регулирующих отношения между федеральными и региональными органами государственной власти по тем вопросам, которые ранее были урегулированы в рамках договоров; выполнение задач, для реализации которых заключались договоры; истечение срока действия договоров и др.)[65] Договор между Российской Федерацией и Москвой был заключен на 10 лет, таким образом, срок его действия истек в 2008 г.