Лекция 4. Государство как субъект управления
1 Функции государства.
2 Типология государства.
3 Государство в политической системе общества.
4 Выборы как инструмент осуществления народовластия.
1. Функции государства - это основные направления деятельности государства. С содержательной точки зрения функции государства зависят от его типа и конкретного исторического периода. Например, важнейшей задачей древнеегипетского государства было строительство оросительных каналов и пирамид; официальной целью государства СССР было строительство коммунизма; все государства так или иначе решали вопросы обороны, охраны порядка, развития производственной инфраструктуры (дороги, мосты, водопроводы, трубопроводы, телекоммуникации..)
С формальной точки зрения в научной и учебной литературе обычно выделяются внутренние и внешние функции государства, которые для современных государств можно более подробно раскрыть следующим образом.
1. Внутренние функции:
1.В экономической сфере: создание и поддержание производственной инфраструктуры, организация денежного обращения, установление и сбор налогов; поддержание макроэкономического равновесия, поддержка отечественных производителей, обеспечение научно-технического прогресса...
2.В политической сфере: обеспечение деятельности и воспроизводства органов государственной власти, охрана законности и правопорядка, борьба с преступностью, разрешение этнических и религиозных конфликтов...
3.В социальной сфере: воспроизводство населения, поддержка социально слабых групп (старые, больные, безработные,..), развитие здравоохранения, образования, физической культуры; строительство жилья...
4.В духовной сфере: воспроизводство национального образа жизни; поддержка культуры, искусства, науки, взаимодействие с религией, и делогия....
2. Внешние функции:
1.Национальная оборона, охрана границ, экспансия..
2.Сотрудничество с другими странами и международными организациями (экономическое, научно-техническое, военное, культурное).
3.Обеспечение мира на земле, участие в миротворческих и гуманитарных акциях.
4.Защита интересов своих граждан и соотечественников за рубежом.
Можно проводить классификацию функций государства и по другим критериям. Например, по способу осуществления функций можно выделить функции регулятивные (создание правовых норм), исполнительно-распорядительные (организация текущей деятельности), охранительные (обеспечение выполнения норм и наказание нарушителей).
В связи с обсуждением функций государства интересным с теоретической точки зрения и практически важным является вопрос о пределах вмешательства государства в ту или иную сферу деятельности общества и личности - экономическую, политическую, социальную, духовную.
История знает примеры как тотального контроля государства за той или иной сферой (духовная сфера в мусульманских фундаменталистских странах, плановая экономика в СССР), так и практически полного невмешательства государства в отдельные сферы, в которых регулятивные функции осуществляются непосредственно людьми или их объединениями на основе самоуправления (охрана правопорядка американскими колонистами до образования штатов, корпоративные нормы торговой и коммерческой деятельности в европейских государствах XVI - XVII веков).
Универсальных критериев для определения "правильных" пределов вмешательства государства не существует. Все зависит от истории, традиций, политических доктрин, соотношения сил государства и других субъектов общества.
2. Понятно, что "конструкции" конкретных государств весьма разнообразны. Чтобы классифицировать государства с точки зрения их устройства, вводится понятие форма государства, в котором традиционно выделяются две составляющие - форма правления и форма государственного устройства(иногда в понятие формы государства вводят и третью составляющую - политический режим).
Форма правления - это тип организации высшей власти в государстве. Для целей анализа формы правления достаточно рассмотреть соотношение трех высших органов власти - главы государства, законодательного представительного органа (парламента), исполнительно-распорядительного органа (правительства).
С точки зрения способа формирования высших органов власти (в том числе механизма занятия поста главы государства) выделяют две формы правления: монархию и республику.
1. Монархия - форма правления, при которой главой государства является монарх (царь, король, император, хан,..), занимающий престол пожизненно и передающий его в порядке престолонаследия (например, следующий монарх - сын предыдущего). Для классических монархий прошлого характерным является соединение монархом всех основных функций государства - законодательной, исполнительной, судебной: монарх сам устанавливал нормы права, сам назначал министров и руководил их деятельностью, сам осуществлял правосудие, в том числе разрешал споры и наказывал виновных. Разумеется, в развитых, крупных государствах имелись специальные органы для осуществления всех этих функций, но они так или иначе зависели от монарха и ему подчинялись.
С развитием общества власть монарха в большинстве современных государств все более ограничивалась и была в конце-концов либо вообще устранена, либо стала иметь декоративный характер. В частности, большинство государств современной Западной и Северной Европы являются именно монархиями, хотя реальные механизмы осуществления государственной власти, например, в таких монархиях, как современные Великобритания, Испания, Швеция очень далеки от того, что было в этих странах лет 200 назад и очень близки к тому, как это происходит в современных республиках.
В соответствии с соотношением реального влияния монарха и других институтов государства и общества выделяют абсолютную монархию (ничем не ограниченная власть монарха - например, восточные деспотии Древнего Египта, Древнего Китая; современная Саудовская Аравия); сословно-представительную монархию (власть монарха несколько ограничена сословно-представительными органами, с которыми он вынужден согласовывать некоторые решения - например, русский Царь и Боярская дума, Земский собор в XVI - XVII веках; английский Король и Палата общин в XIV - XV веках); конституционную монархию(власть монарха ограничена конституцией в различной степени - от примерного паритета с парламентом (например, современные Марокко, Иордания) до практически полного сведения монарха к символической фигуре (современные европейские монархии)).
2. Республика - форма правления, при которой высшие органы государства (парламент, президент) избираются на определенный срок и несут юридическую ответственность за свои действия.
Республики существовали в древнем мире (города-полисы в Древней Греции, Древний Рим до начала нашей эры); в эпоху раннего средневековья (Псковская и Новгородская республики). Разумеется, выборы в этот период не носили всеобщего характера - голосовали только привилегированные слои населения.
Наибольшее распространение республиканская форма правления получила в XIX - XX веках, прежде всего - среди наций, которые обрели государственность именно в этот период (в частности - вся Южная и Центральная Америка, большинство стран Восточной Европы, Африки).
Поскольку основные рычаги государственного управления сосредоточены у правительства, важнейший вопрос - порядок формирования правительства и механизм его ответственности.
С этой точки зрения существуют две классические модели государственной власти, в одной из которых вопросы формирования правительства и его отставки решает в основном глава государства, а в другой - в основном парламент.
Каждая из этих моделей может существовать и при монархической форме правления, и при республиканской.
В научной и учебной литературе вопрос о формировании правительства обычно подробно рассматривается на примере республиканской формы правления, которую подразделяют на две разновидности: парламентская республика и президентская республика.
В наиболее "чистом", классическом виде эти две системы обладают следующими признаками.
1. Парламентская республика:
1.Глава государства (например, президент) не имеет больших властных полномочий. При этом он обычно избирается не населением, а парламентом (или специально созываемым представительным органом), что позволяет говорить о вторичном, производном характере легитимности главы государства - источником его власти является не народ непосредственно, а другой орган.
2.Правительство возглавляется не главой государства, а другим должностным лицом (например, премьер-министром). Глава государства не руководит правительством, не может давать членам правительства прямых указаний.
3.Премьер-министр и другие члены правительства назначаются парламентом (в большинстве парламентских республик - только из числа депутатов парламента). Практически это означает, что если какая-то одна партия на выборах получила большинство мест в парламенте, именно представители этой партии образуют состав однопартийного правительства. Если же ни одна партия большинства мест в парламенте не получила, для формирования правительства парламентским партиям приходится договариваться о создании коалиционного правительства, распределяя посты в нем между представителями партий, образующих коалицию.
4.Правительство ответственно перед парламентом, который в любой момент может рассмотреть вопрос о доверии правительству (так называемый "вотум доверия"). Если парламент отказывает правительству в доверии, происходит одно из двух: либо правительство уходит в отставку и парламент начинает формировать новое правительство; либо парламент распускается, назначаются новые выборы парламента, и затем новый парламент формирует новое правительство. Решение о том, что именно произойдет, формально принимает глава государства, а фактически - действующий премьер-министр.
Именно так устроены классические парламентские республики (в частности - Германия, Италия). Кстати, очень наглядной иллюстрацией того, что реальным "начальником" в этих государствах является вовсе не глава государства - президент, а руководитель правительства, является следующий простой тест: пусть читатель учебника попробует вспомнить фамилии нескольких последних президентов Германии. Думаю, что это будет не просто. А вот фамилию руководителя правительства Германии - Федерального канцлера Г.Коля - думаю, вспомнят все.
Хотя выше описано устройство парламентской республики, аналогично устроены и все европейские монархии (в частности - Великобритания, Испания, Швеция).
2. Президентская республика:
1.Глава государства (например, президент) имеет большие властные полномочия. При этом он обычно избирается населением (прямо или косвенно, но в любом случае не через парламент), то есть источником его власти является непосредственно народ, поэтому глава государства и парламент обладают одинаковым уровнем легитимности.
2.Президент является главой исполнительной власти, руководит правительством, может давать прямые указания членам правительства.
3.Члены правительства назначаются президентом и ответственны перед президентом, который может в любой момент отправить правительство или отдельных его членов в отставку. При этом может существовать процедура согласования с парламентом внесенных президентом кандидатур на важнейшие должности в правительстве, однако персональный и партийный состав правительства в любом случае определяется не парламентом, а президентом. Обычно члены правительства не могут одновременно быть депутатами парламента.
4.Президент не имеет права досрочно распустить парламент.
5.Парламент не имеет права отправить в отставку президента, за исключением некоторых специальных случаев (нарушение конституции, совершение преступления) и только по специальной, обычно очень сложной процедуре (импичмент).
6.Законы, принятые парламентом, вступают в силу только после их подписания президентом. Президент может отклонить закон, принятый парламентом (вето). Обычно парламент может обязать президента подписать отклоненный закон (преодоление вето), но только путем специальной, сложной процедуры.
Именно так устроены классические президентские республики, в частности - США.
Во многих государствах конструкция власти носит "неклассический" характер, сочетая элементы и президентской, и парламентской республик.
В частности, в современных Франции и России применяется конструкция, сочетающая свойства двух рассмотренных выше классических конструкций - причем свойства, "выгодные" для президента "в ущерб" парламенту; по этой причине некоторые авторы называют такой тип "суперпрезидентской республикой".
Например, Президент России назначает всех членов Правительства России (согласие Государственной Думы требуется только по кандидатуре Председателя Правительства); может самостоятельно принять решение об отставке Правительства или отдельных членов Правительства; имеет право вето - то есть типичный набор свойств для президентской республики. Но кроме того, Президент России может при определенных обстоятельствах распустить Государственную Думу, что типично для главы государства в парламентских республиках.
Характерно, что и во Франции, и в России Конституции, закрепляющие такую конструкцию власти, принимались в условиях жесткого политического кризиса и в обход парламента, на референдуме.
Второй составляющей понятия "форма государства" является форма государственного устройства - понятие, относящееся к территориальной организации государства, соотношению государства как целого и его составных частей.
В научной и учебной литературе обычно выделяют три классических формы государственного устройства: унитарное государство, федеративное государство, конфедерация (последнюю, впрочем, иногда рассматривают не как форму государства, а как форму союза государств).
1. Унитарное государство состоит из административно-территориальных единиц (провинции, департаменты, области,..), которые не обладают признаками государства - собственной правовой и судебной системой, гражданством, конституцией и пр.
Разумеется, в большинстве современных унитарных государств имеются местные представительные органы, выборные местные руководители; однако объем их полномочий определяется общегосударственным законодательством и центральными органами; руководители местных государственных органов специальной компетенции назначаются или согласовываются центральной властью. Центральная власть может при необходимости произвольным образом изменить административно-территориальное деление государства. Современными примерами классических унитарных государств являются Франция, Италия, Польша.
2. Федеративное государство (федерация) состоит из частей, называемых субъектами федерации (штаты, земли, республики), которые обладают некоторыми признаками государства. Конкретный набор этих признаков весьма разнообразен - наличие конституции, гражданство, собственная судебная система и пр.
Наиболее существенным признаком федерации является наличие собственной компетенции (предметов ведения и полномочий) субъектов федерации, в которую центральные (федеральные) органы власти не могут вмешиваться и которая не может быть произвольно изменена федеральным законодательством. Состав и территории субъектов федерации так же не могут быть изменены федеральными органам против воли субъектов федерации.
Разумеется, при этом государство в целом является суверенным и единым - имеются федеральные органы власти, избираемые непосредственно населением всего государства; важнейшие вопросы - оборона, международные отношения, денежная система, основы налоговой системы - решаются федеральными властями. Обычно субъекты федерации не имеют права выйти из состава федерации.
Современными примерами классических федеративных государств являются США, Канада, Германия.
Исторически федерации возникали двумя путями:
1.Объединением ранее независимых государств. Например, США возникли в результате объединения штатов.
2.В результате трансформации унитарного государства. В какой-то степени этот процесс произошел в России в части российских областей и краев, которые в СССР считались административно-территориальными единицами, окончательно приобретя статус субъектов федерации по Конституции России 1993 года.
3. Конфедерация - союз суверенных государств, заключенный для достижения определенных целей. От федеративного государства конфедерация отличается прежде всего вторичным характером государственности конфедерации: как правило, органы конфедерации не избираются непосредственно населением конфедерации, а образуются органами власти государств, входящих в конфедерацию; каждое из государств остается суверенным, сохраняя право выхода из конфедерации; статус конфедерации определяется не конституционными актами, а договорами государств. По этой причине некоторые авторы не относят конфедерацию к форме государственного устройства, считая ее международно-правовым явлением.
С другой стороны, от обычных международно-правовых союзов государств конфедерация отличается направленностью союза на внутренние задачи (единая денежная система, общее управление экономикой и пр.), а также глубиной интеграции государств.
Исторический опыт показывает, что за сравнительно короткое время конфедерации либо разваливаются (Египет и Сирия, Сенегал и Гамбия; в некоторой степени СНГ), либо становится федеративным государством (США).
Завершая раздел о форме государственного устройства, сделаем два замечания.
1. Надо различать формальное определение государственного устройства в конституции или в названии страны и фактическое положение дел. Например, Швейцария официально называется Конфедерацией, однако это типичное единое федеративное государство; СССР по Конституции 1997 года формально являлся федеративным государством, однако фактически собственные полномочия союзных республик носили декоративный характер. Есть и обратные примеры: Молдавия или Украина являются унитарными государствами, однако степень влияния центральных властей на соответственно Приднестровье или Крым относительно невелика.
2. Помимо описанных выше классических форм унитарного и федеративного государства в конкретных странах (особенно в переходные, неустойчивые периоды) имеются смешанные формы государственного устройства, которые трудно однозначно отнести к какому-то одному типу. Например, РСФСР по Конституции 1978 года была федерацией только в части автономных республик (да и то формально) и унитарным государством в части краев и областей. По-разному можно описывать форму государственного устройства и в таких образованиях, как империи (Россия в начале XX века, Великобритания в XVII веке), в которых различные части по-разному управляются метрополией (сравните статус Польши или Финляндии в Российской империи со статусом русских губерний). Неоднозначен статус Европейского Союза, который в последние годы обрел ряд признаков конфедерации и даже федерации (единая валюта, Европейский парламент, собственная правовая система, Европейский суд).
Политический режим - это средства и способы осуществления государственной власти, оцениваемые, прежде всего, с точки зрения положения личности в государстве и степени реального участия народа в управлении государством.
Некоторые авторы считают понятие "политический режим" третьей составляющей понятия "форма государства". По мнению автора настоящего учебника, это не совсем верно. Дело в том, что понятия "форма правления" и "форма государственного устройства" являются понятиями именно формы государства; понятие "политический режим" относится к содержанию власти, понимаемому как совокупность средств и способов осуществления государственной власти.
Совершенно разные по форме государства могут быть очень похожи по содержанию власти - например, современные монархическая Великобритания и республиканская Франция. И наоборот, близкие по форме государства могут оказаться совершенно различными с точки зрения содержания власти - например, у СССР образца 1937 года и у ФРГ образца 1999 года один тип формы государства: федеративная парламентская республика.
Выделяют два основных типа политического режима - демократический и недемократический.
1. Демократический режим характеризуется широким набором и реальной обеспеченностью прав и свобод личности, верховенством права, независимостью правосудия, реальным участием народа в управлении государством, свободными альтернативными выборами, многопартийностью, нацеленностью государственного аппарата на решение задач общества и т.д.
2. Недемократический режим характеризуется либо формальным отсутствием основных признаков демократического режима, либо их фиктивностью. В ряду недемократических режимов выделяют режимы авторитарный (жесткая централизованная система власти при некоторых элементах демократии), тоталитарный (полный контроль государства над всеми основными сферами жизни общества), а также некоторые другие специфические виды режимов - фашистский, диктатура пролетариата и пр.
В отличие от достаточно объективных критериев определения формы правления или формы государственного устройства, оценка политического режима конкретного государства является в значительной степени вопросом субъективным, решение которого определяется политической, идеологической, научной позицией того, кто эту оценку производит. Например, политический режим в СССР образца 1937 года одни называют "торжеством социалистической демократии", а другие - "кровавой коммунистической диктатурой"; политический режим современной России для одних - "демократическое правовое государство", а для других - "олигархический капитализм" или "антинародный оккупационный режим".
Вместе с тем, существуют и достаточно объективные критерии демократичности режима: многопартийность, альтернативные выборы, сменяемость высших руководителей, соотношение государственного и частного секторов экономики, свобода передвижения и выезда за рубеж, наличие негосударственных средств массовой информации, отсутствие массовых политических преследований и пр.
3. Политика - это деятельность, связанная с завоеванием, удержанием и использованием государственной власти.
Можно выделить следующие основные формы политической деятельности в современных государствах:
1.Обеспечение избрания на выборные должности (подготовка программ и платформ кандидатов или партий, подготовка и выдвижение кандидатов, обработка избирателей,..).
2.Обеспечение назначения на должности в государственном аппарате (подготовка кадров, обработка назначающих органов,..).
3.Обеспечение принятия определенных законов и иных решений государственных органов (разработка обоснований, лоббирование в государственных органах, обработка общественного мнения,..).
4.Согласование различных интересов и организация взаимодействия различных сил (правительство и парламент, власть и предприниматели, центр и регионы,..).
Политикой занимаются не только государственные органы, но и большое количество негосударственных организаций, образующие в совокупности с государством политическую систему общества.
В большинстве современных государств политической деятельностью в той или иной степени занимаются следующие виды организаций.
1.Политические партии или такие же по сути организации под другими названиями (движения, блоки, фронты,..). Их отличительной чертой является борьба за государственную власть как основная задача. Политическим партиям посвящен специальный раздел 1.2.7.
2.Средства массовой информации. С развитием негосударственных общедоступных СМИ, прежде всего - радио, телевидения, а в последние годы - компьютерной сети Интернет, СМИ превратились из чисто технических средств передачи информации в самостоятельных политических игроков, способных оказать существенное влияние на результаты выборов, на принятие законов, на судьбу политических лидеров. Это послужило основанием для объявления СМИ "четвертой властью" (наряду с законодательной, исполнительной, судебной). Борьба за контроль над СМИ стала одной из важнейших форм политической борьбы - достаточно вспомнить судьбу телеканалов в России.
3.Организации предпринимателей. Это, в частности, торгово-промышленные палаты (территориальные объединения), отраслевые ассоциации, союзы работодателей. Их главная задача - представлять и координировать интересы финансовых, торговых и промышленных кругов.
4.Профсоюзы. Бывают цеховые (объединены по профессиям, характерны для США, Великобритании), производственные (организованы на данном предприятии или в отрасли, характерны для России). Их главная задача - представлять и координировать интересы наемных работников.
5.Группы давления (лобби). Как специфические организации характерны для США и Великобритании. Представляют собой организации, специализирующиеся на обработке законодателей и правительства, на пробивании решений в интересах определенных кругов.
6.Всевозможные общественные организации "по интересам": женские, молодежные, религиозные, творческие и пр.
В странах с неустоявшейся политической системой общественные организации такого типа часто выполняют роль политических партий.
В странах с устоявшейся политической системой подобные организации самостоятельно в выборах не участвуют, оказывая поддержку определенным политическим партиям, которые, в свою очередь, в случае прихода к власти берутся помогать общественным организациям в решении их специфических задач.
В развитых государствах с многолетними традициями плюрализма в идеологии и экономике число общественных организаций огромно. В любом городке США существуют сотни местных общественных организаций или отделений региональных и национальных организаций. Большинство представителей среднего класса состоят в нескольких организациях (наиболее активные иногда даже в десятках организаций).
Именно по этой причине политика в таких обществах носит более стабильный и предсказуемый характер, политические лидеры не возникают "на пустом месте" и представляют реальные общественные силы и интересы, а не только свои собственные.
Политические партии имеют некоторые или все из следующих признаков: организационная структура (наличие органов управления, признанных лидеров); более или менее фиксированное членство (процедуры приема и исключения, партийные билеты); партийная дисциплина (в том числе обязанность выполнять партийные поручения, следовать линии партии при деятельности в государственных органах); членские взносы, партийное имущество, партийный аппарат (оплачиваемые работники); идеологические и программные документы; определенный электорат (совокупность избирателей, более или менее устойчиво голосующих за эту партию на выборах); представители партии в органах государственной власти (депутаты, министры).
С точки зрения организации партий их можно условно разделить на две группы:
1. Организационно оформленные или "сильные" партии, характеризующиеся фиксированным членством, регулярными членскими взносами, жесткой партийной дисциплиной в правительстве и в парламентской фракции, разветвленным партийным аппаратом. К ним относятся почти все коммунистические и социал-демократические партии, некоторые "буржуазные" партии (Либерально-демократическая партия в Японии, Объединение в поддержку республики во Франции). В России к таким партиям можно отнести КПРФ, ЛДПР, "Яблоко".
2. Организационно не оформленные или "слабые" партии. Практически их сторонников объединяют не столько формальные признаки, сколько более или менее стабильные общие взгляды или интересы. К ним относятся, например, республиканская и демократическая партии в США.
Степень организационной оформленности партий в данной стране определяется прежде всего типом избирательной системы (см. раздел 1.2.8). В большинстве современных государств имеется упоминание о партиях в конституциях, а также специальное законодательство о партиях, определяющее идентификацию организации как партии, порядок их регистрации, ограничения на программные требования и источники финансирования и пр.
С точки зрения политического спектра, партии можно классифицировать по линии "правые - левые" (терминология возникла в XIX веке и связана с рассадкой депутатов от различных партий в зале заседаний французского парламента).
Правыми традиционно считаются партии, выступающие преимущественно за уменьшение роли государства в обществе, за снижение налогов с бизнеса, сокращение государственного аппарата, развитие частного сектора экономики.
Левыми традиционно считаются партии, выступающие преимущественно за увеличение роли государства в обществе, за усиление социальной защиты населения, развитие государственного сектора экономики.
Понятно, что электоратом правых партий являются преимущественно те, кто в меньшей степени зависит от государства - предприниматели, квалифицированные специалисты, в целом более богатые люди. Напротив, электоратом левых партий являются преимущественно те, кто в большей степени зависит от государства - чиновники, наемные работники, безработные, в целом более бедные люди.
Отметим, что такая классификация применима в развитых обществах с устоявшейся политической системой, где в предельном случае имеется всего две основные партии, одна более "правая", другая более "левая": например, республиканская и демократическая партии в США, консервативная и лейбористская партии в Великобритании.
В неустоявшихся политических системах многие партии трудно классифицировать по признаку "правые - левые", поскольку "темой" для образования партии может стать все, что угодно.
Тем не менее, по мере развития общества, стабилизации социальных групп населения, накопления опыта выборов и выполнения партиями своих предвыборных обещаний происходит постепенная структуризация политического спектра, исчезновение "тематических" партий, появление сравнительного небольшого количества партий с достаточно четкой классификацией по линии "правые - левые".
Завершая раздел о партиях, сделаем одно замечание.
Как мы уже не раз видели, в конкретном государстве явление под названием "партия" может означать совершенно не то, что мы описывали в этом разделе. ВКП(б) - КПСС в СССР или НСРП в фашистской Германии выполняли функции отнюдь не скромных политических партий, наравне с другими искавших власти на честных парламентских выборах. Это были существеннейшие элементы тоталитарного государства. Более того, реальная власть была сосредоточена именно в партийных структурах, в то время как собственно государственные органы (например, Верховный Совет СССР или Рейхстаг Германии) носили декоративный характер. Исключение из "партии" означало для человека в лучшем случае конец карьеры, а в худшем - просто смерть.
4. В государствах, где источником власти (хотя бы формально) признается народ, важнейшие государственные посты замещаются посредством выборов - процедуры, при которой население (или его часть) голосуют за или против кандидатов на замещаемый пост.
Выборы как способ замещения общественных или государственных постов известны с древнейших времен. В древнегреческих городах-полисах Народное собрание избирало Совет и других руководителей; Новгородское вече избирало важнейших должностных лиц - князя, посадника, тысяцкого.
Рассмотрим несколько вопросов, связанных с выборами.
1. Технология выборов.
Понятно, что по чисто техническим причинам (отсутствие средств связи, носителей информации, преобладание неграмотного населения) выборы в прошлом могли проходить только в форме совместного физического присутствия голосующих и среди относительно небольших коллективов (сотни, максимум - несколько тысяч непосредственных участников одного голосования).
По этим же техническим причинам даже в сравнительно недавнее время общегосударственные выборы в больших государствах носили многоступенчатый характер. Например, депутаты от крестьян в первую Государственную Думу Российской империи 1906 года избирались следующим образом: крестьяне в селах и деревнях выбирали представителей на волостной сход; на сходе выбирали уполномоченных от волости на уездный съезд; на съезде избирали выборщиков в губернское избирательное собрание, на котором уже выбирали непосредственно депутатов Думы.
Основная современная технология выборов (голосование бумажными бюллетенями, на избирательных участках, непосредственно за кандидатов в общегосударственном масштабе) появилась сравнительно недавно, в большинстве стран - в середине XX века.
В последнее время начинают применяться технологии, связанные с использованием телекоммуникаций (сканирование бюллетеней, электронные машины для голосования). Не исключено, что в развитых странах через некоторое время выборы будут проходить вообще без физической явки избирателей на участки для голосования - например, через сеть Интернет.
2. Избирательное право.
Понятие "избирательное право" имеет два значения (аналогично двум значениям термина "право" - см. выше раздел 1.1.1):
1.Избирательное право в объективном смысле - совокупность правовых норм, регулирующих подготовку и проведение выборов в органы государственной власти.
2.Избирательное право в субъективном смысле- это право избирать (активное избирательное право) или право быть избранным (пассивное избирательное право).
Активным избирательным правом в современных государствах обычно обладают все взрослые граждане (за исключением некоторых специальных случаев - например, не голосуют лица, находящиеся в местах лишения свободы или недееспособные), поэтому выборы называются всеобщими.
Так было далеко не всегда. Существовали всевозможные цензы - требования к избирателю, при которых он допускался до голосования. В частности, имущественный ценз ограничивал избирателей по принципу наличия и объема собственности (для сельских жителей это мог быть минимальный земельный участок, для купцов - минимальный капитал); ценз оседлости ограничивал избирателей по времени проживания в данной местности и т.д. В большинстве государств вплоть до начала нашего века не голосовали женщины.
Регистрация гражданина как избирателя (включение в списки избирателей) происходит либо автоматически в обязательном порядке (европейские страны, Россия), либо по инициативе самого избирателя (США).
Пассивное избирательное право обычно более ограничено, чем активное. В частности, как правило кандидаты должны достичь определенного возраста (типичны 21 - 40 лет); быть гражданами государства или проживать на его территории в течение определенного времени (обычно несколько лет).
Почти везде выборы тайные (нельзя определить, как голосовал конкретный избиратель) и равные (один человек имеет один голос).
Выборы в нижнюю палату парламента почти везде прямые (в бюллетенях указаны непосредственно кандидаты в парламент). Выборы президента в основном непрямые, косвенные: парламентом (Греция, Израиль), особой коллегией (парламент и представители регионов - Индия, Италия, ФРГ), специальными выборщиками (США, Финляндия, Аргентина). Прямые выборы президента проводятся во Франции, в России, в некоторых восточно-европейских, латиноамериканских и африканских странах.
3. Определение итогов выборов. Избирательные системы.
Обычно законом устанавливается минимальное количество избирателей, которое должно прийти на выборы, чтобы они были признаны состоявшимися - кворум. Кворум обычно находится в пределах от 20 до 50 процентов от числа зарегистрированных избирателей.
В некоторых странах голосование обязательно: злостное неучастие в выборах (абсентеизм) наказывается штрафами, ограничением в приеме на государственную службу и пр. В большинстве государств участие в выборах является добровольным.
Фактическая активность избирателей весьма различна. В СССР в выборах участвовали почти все избиратели. В европейских странах в общенациональных выборах участвуют примерно половина избирателей, в местных - значительно меньше. В США, где избирается огромное количество должностей на региональном и местном уровне, и кампании проходят практически непрерывно, в выборах обычно участвует большинство избирателей (при этом надо учитывать, что в США регистрация гражданина в качестве избирателя является добровольной).
Процедура определения итогов выборов зависит от типа избираемого органа.
Если избирается единоличный орган (президент, губернатор, судья,..), то все достаточно просто: победил тот, кто набрал установленное законом большинство голосов избирателей (или выборщиков). При этом существуют две основные избирательные системы: система относительного большинства и система абсолютногобольшинства.
1.При системе относительного большинства выборы однотуровые, побеждает тот кандидат, который получил больше голосов, чем любой другой кандидат. Например, если Иванов получил 25%, Петров - 30%, Сидоров - 35%, то победил Сидоров.
2.При системе абсолютного большинства победитель должен получить некоторое определенное количество голосов избирателей, обычно - более половины голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. При этом выборы могут оказаться двухтуровыми. Например, если в первом туре Иванов получил 25%, Петров - 30%, Сидоров - 35% (то есть никто не набрал необходимые более 50%), то проводится второй тур с участием Петрова и Сидорова. Такая система применяется при выборах Президента России. Как известно, в 1991 году Б.Ельцин победил уже в первом туре, получив более половины голосов; а в 1996 году понадобился второй тур, в который вышли Б.Ельцин и Г.Зюганов.
Если избирается коллегиальный орган (парламент, совет, съезд,..), состоящий из некоторого множества членов, то определение результатов выборов может проводиться различным образом.
Существуют две основные избирательные системы, применяемые при выборах коллегиальных органов: мажоритарная система и пропорциональная система. Рассмотрим эти системы на примере выборов депутатов общегосударственного парламента.
1.При мажоритарной системе вся страна разбивается на избирательные округа(с примерно равной численностью избирателей) в количестве, равном числу избираемых депутатов парламента: например, если в парламент избирается 300 депутатов, вся страна разбивается на 300 округов. Кандидаты выдвигаются по округам: например, в округе № 1 выдвигаются кандидаты Иванов, Петров, Сидоров,..; в округе № 2 - Кузнецов, Николаев, Сергеев,.. и т.д. Соответственно избиратели, проживающие и голосующие на территории округа № 1, получают бюллетень с фамилиями Иванов, Петров, Сидоров,..; на территории округа № 2 - бюллетень с фамилиями Кузнецов, Николаев, Сергеев,.. и т.д. В каждом округе подведение итогов выборов проходит точно также, как описано выше для избрания единоличного органа: побеждает один кандидат- тот, который наберет установленное законом большинство голосов (относительное или абсолютное). Мажоритарная система относительного большинства применяется при выборах представительных органов в США, Великобритании. Мажоритарная система абсолютного большинства - во Франции; применялась в СССР.
2.При пропорциональной системе вся страна представляет собой один избирательный округ, кандидаты выдвигаются по партийным спискам.
Например, если в выборах участвуют партии А, В и С, то каждая партия выдвигает свой список кандидатов с указанием номера каждого кандидата в партийной иерархии. Соответственно, в любой точке страны все избиратели получают одинаковый бюллетень, который выглядит примерно так: Партия А (1. Иванов; 2. Петров; 3. Сидоров;…); Партия В (1. Кузнецов; 2. Николаев; 3. Сергеев;…); Партия С (1. Рабинович; 2. Абрамович; 3. Каганович;…). Каждый избиратель может проголосовать за один из партийных списков, то есть или за А, или за В, или за С.
Каждая партия получает количество мест в парламенте, пропорциональное количеству поданных за ее список голосов избирателей по всей стране. Например, если в парламент избирается всего 6 депутатов, а в вышеприведенном примере партия А получила 50% голосов, партия В - 33%, партия С - 16% голосов, то депутатами становятся: 3 человека от партии А (Иванов, Петров, Сидоров); 2 человека от партии В (Кузнецов, Николаев); 1 человек от партии С (Рабинович).
Существует большое количество разновидностей пропорциональной системы: вводятся минимальное количество голосов, которые должна получить партия для прохождения в парламент (так называемый "барьер", составляющий 1% в Израиле, 5% в России и в ФРГ, 10% в Турции); так или иначе учитываются голоса, отданные конкретным лидерам внутри партийного списка; партии имеют больше или меньше свободы при определении конкретных лиц для заполнения полученных мест в парламенте и пр.
В некоторых странах применяются смешанные системы, когда часть парламента избирается по мажоритарной системе, а часть - по партийным спискам. Например, половина (225 из 450) депутатов Государственной Думы России избирается по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - по пропорциональной системе.
Завершая раздел о выборах и избирательных системах, сделаем два замечания.
1. Тип избирательной системы имеет решающее значение для формирования политических партий, поскольку при мажоритарной системе идет в основном соревнование личностей, а при пропорциональной - соревнование партийных программ, партийных организационных и финансовых возможностей. Поэтому "сильные" партии (см. выше раздел 1.2.7.) характерны для стран с пропорциональной системой.
2. Не прекращаются дискуссии (в частности, в России) о том, какая избирательная система лучше. Одни считают, что лучше мажоритарная система, поскольку при этом депутаты избираются на конкретной территории округа и у них теснее связь с избирателями. Другие считают, что лучше пропорциональная система, поскольку при этом депутаты заранее организованы в партии, заранее готовятся занять определенные посты в комитетах и комиссиях парламента, да и вообще хотя бы знают друг друга (в отличие от депутатов, избранных по мажоритарным округам), и поэтому парламент работает эффективнее.
Вопросы для повторения:
1. Опишите основные функции современного Российского государства
2. Обсудите, является ли Администрация Президента России органом государства.
3. Опишите форму государства для следующих стран: а) Российская империя в 1900 году; б) СССР в 1977 году; в) современная Российская Федерация; г) современные США; д)современная Япония.
4. Обсудите, чем является СНГ в терминах формы государственного устройства.
5. Обсудите политический режим: а) СССР 30-х годов; б) СССР 70-х годов; в) современной России.
6. Обсудите, какая избирательная система (мажоритарная или пропорциональная) при выборах законодательных органов государственной власти субъектов: а) выгоднее губернаторам; б) выгоднее партийным лидерам; в) выгоднее Президенту России.