Прямое действие Конституции 51 Российской Федерации
осуществляться и опосредованно, после предварительной их конкретизации в иных законодательных актах. Конечно, действие Конституции не ограничивается только регулированием, оно шире регулирования и включает иные формы воздействия на общественные отношения, например информативное, цен-ностно-ориентационное1, но именно конституционное регулирование, рассматриваемое в динамике, в процессе осуществления норм Конституции, составляет ядро прямого действия Основного Закона. Но в одних случаях, как было подчеркнуто, для урегулирования общественных отношений достаточно конституционных норм, в других – конституционная норма нуждается в конкретизации.
В связи с этим возможно и необходимо разграничение непосредственного и опосредованного действия Конституции Российской Федерации. В основе такого разграничения – различные уровни регулирования конституционных правоотношений, субъектами которых выступают государства, государственные и общественные органы и организации, органы местного самоуправления, должностные лица или граждане и т.д. И если на более высоком уровне конституционного регулирования достаточно, как правило, конституционных норм, то на другом уровне – в конституционных правоотношениях с участием граждан – часто необходима большая степень формальной определенности при установлении их прав и обязанностей, что обеспечивается посредством норм административного, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права. В последнем случае конституционные нормы, конкретизируясь в нормах соответствующих отраслей права, действуют опосредованно.
Разумеется, не следует смешивать предметы регулирования Конституции с отраслями права: их качественное своеобразие остается неизменным, но нормы эти взаимодействуют и сочетаются. Если воспользоваться терминологией, используемой при установлении государственных границ, конституционные нормы в данном случае служат делимитации правового регулирования, то есть определяют общее направление правового регулирования общественных отношений, а отраслевые нормы демаркируют это регулирование, то есть определяют их кон-
1См.: ЯвичЛ.С. Общая теория права. Л., 1976; Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. М., 1981. Т.1; Теория государства и права. М., 1987; Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород, 1993.
52_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ. ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ, ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
кретные рамки, взаимные права и обязанности, персонифицируют субъекты и т.д.
Прямое действие конституционных норм в его различных формах присуще всем способам правореализационного процесса, в том числе выполнению (соблюдению и исполнению), использованию, применению. Оно осуществляется в рамках именно конституционных правоотношений^ не административно-, уголовно-, гражданско-правовых отношений. Действие конституционных норм может осуществляться в различных формах, выходящих за рамки регулирования, действие этих норм равнозначно их воздействию. Наконец, действие конституционных норм может протекать не только в рамках конституционных правоотношений между конкретными субъектами, но и в форме издания законодательных актов, предусмотренных Конституцией.
Таким образом, в теории конституционализма, а теперь уже и в конституционной практике возможно различать две формы прямого действия конституционных норм – непосредственное и опосредованное. Идея непосредственного действия норм Основного Закона активно утверждалась в конституционной доктрине и конституционной практике Российской Федерации в недавнем прошлом1. Непосредственное действие конституционных норм предусмотрено конституциями многих других государств. Так, в статье 1 Основного Закона ФРГ, предшествующей правам и свободам граждан, провозглашено: "Нижеследующие основные права обязывают законодательство, исполнительную власть и правосудие как непосредственно действующее право". В статье 5 Конституции Болгарии 1991 года декларируется действующий характер ее норм и определяются формы и условия такого действия: "Положения Конституции действуют непосредственно". Это означает, что права, свободы и обязанности, предусмотренные Конституцией, осуществляются непосредственно на ее основе, кроме случаев, когда она предусматривает, что условия и порядок их осуществления определяются иным законом. Так же решается
1.Эта идея активно развивалась в науке конституционного права задолго до современной конституционной реформы. См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории конституционного права. Вып.1. Саратов, 1967; Щетинин Б.В. Проблемы теории советского государственного права. М., 1969; Венгеров А.Б. Проблемы непосредственного действия советских конституционных норм // Проблемы конституционного права. Саратов, 1969; Венгеров А.Б. О применении конституционных норм судебными органами СССР // Советское государство и право. 1969; N° 10; Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975; Эбзеев Б.С. Конституционные основы свободы личности в СССР. Саратов, 1982; Миронов О.О. Механизм действия Советской Конституции. Красноярск, 1988.
2. Прямое действие Конституции53
Российской Федерации_______________________
вопрос о непосредственном действии конституционных норм политической и правовой доктриной ряда других государств, в Основных Законах которых об этом прямо не говорится.
Небезынтересно отметить, что идея непосредственного дей-ствия и судебной охраны прав и свобод граждан была прямо выражена в упоминавшемся проекте Основного Государственного Устава Российской Империи, известном как "Проект Русской Конституции", подготовленном в 1894 году, который недавно был обнаружен в архивах Саратовской области в одном из "дел" губернского жандармского управления. В статье 4 проекта предусматривались права граждан, достигших совершеннолетия, без различия состояния, пола, национальности и вероисповедания, в том числе: право избрания места жительства, занятий и образа жизни; право свободного переселения в пределах Империи и за границу, а равно перехода в иностранное подданство; право свободно высказывать свои мнения устно, письменно, печатно и всяким иным способом; право вступать в соединения с другими лицами, как временные, так и постоянные, устраивать собрания, собеседования и общества всякого рода для достижения совместными усилиями общих целей; право перехода из одного вероисповедания в другое или не принадлежать ни к какому из них. А в статье 5 названного проекта сказано: "Права граждан, установленные в статье 4 Устава, подлежат непосредственной охране судом и не могут быть ограничиваемы законодательным порядком", за исключением оговоренных в названной статье случаев1.
После октября 1917 года российская, а затем советская государственно-правовая мысль утратила этот тезис, права граждан стали рассматриваться как элемент правоспособности, но не как субъективные права, подлежащие судебной защите. И лишь с 60-х годов тезис о субъективном характере конституционных прав и свобод вновь начал постепенно утверждаться в правовой доктрине. Это вело к признанию прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующим правом, подлежащим непосредственной защите судебными органами. Достаточно определенно этот тезис был выражен в проекте Конституции СССР 1977 года, однако из окончательного текста Основного Закона он был исключен.
Общество вновь вернулось к данной идее спустя много лет. Организационной формой признания непосредственно действующего характера конституционных норм о правах и свобо-
^Тскст проекта см.: Песиков Ю. Саратовская находка: проект Русской Конституции. Саратов, 1993.
54_______ I. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРЯМОЕ ДЕЙСТВИЕ. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
дах, как и других положений Основного Закона, явилось создание Комитета конституционного надзора СССР, а затем в 1991 году – и Конституционного Суда РФ. Такое признание получило отражение в законодательстве. Так, в статье 2 принятой V Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года Декларации прав и свобод человека говорилось: "Положения Декларации имеют прямое действие и обязательны к исполнению всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами. Все права и свободы, закрепленные в Декларации, подлежат судебной защите".
А в Российской Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года нашел отражение еще один аспект этой проблемы: "Права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации" (статья 1). Это положение, как и содержание Декларации в целом, было интегрировано в текст прежней Конституции Российской Федерации и сыграло значительную роль в осознании места человека, его прав и обязанностей в иерархии защищаемых Конституцией Российской Федерации ценностей.
Возможно, именно стремлением к преодолению инерции прошлого объясняется столь явственный акцент в ходе конституционной реформы на прямом и непосредственном действии Конституции Российской Федерации и ее норм, возможности и необходимости их применения органами судебной власти. Нельзя игнорировать и события последнего времени, связанные с децентрализацией государственной власти и центробежными тенденциями, развивавшимися в некоторых регионах страны. Прямое и непосредственное действие федеральной Конституции рассматривается как фактор упрочения государственного единства России при сохранении ее федеративной природы: Конституция формирует политическое единство народа и является законом жизни политического организма, каковым выступает государство, что же касается суда, то он, прямо и непосредственно применяя Конституцию, контролирует состояние здоровья этого организма, предпринимая в случае надобности необходимые меры.
В статье 18 Конституции Российской Федерации говорится, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Адекватное истолкование данного конституционного положения невозможно без учета еле-