Становление и развитие в России института обращений граждан
Обращения граждан - это важное средство осуществления и охраны прав личности, укрепления связи органов власти с населением, это одна из форм участия граждан в управлении делами государства и общества. Для органов власти обращения граждан - это один из важнейших источников информации, необходимой для решения вопросов государственного управления.[1]
Историческое развитие России характеризуется традиционной значимостью такой субъективной составляющей развития, как политическое управление, для которого, в свою очередь, важна чуткая настройка продуктивной системы обратной связи. Исторические источники подтверждают, что не только органы власти оказывали влияние на действия и решения людей, но и население могло определенным образом повлиять на решения и действия власти. Чтобы привлечь внимание власти, граждане предпринимали активные действия, как правило, только в случаях нарушения своих прав чиновниками, направляя всякого рода жалобы и прошения в различные инстанции. Обращениям граждан во властные структуры в России всегда придавалось большое политическое и общественное значение. Еще в древнее время государство стало брать на себя обязанность обеспечить это право подданного юридическими, экономическими и иными гарантиями, а граждане пользовались предоставленным правом, подчиняясь законам государства. Обязанность государства в этом правоотношении охватывает многообразные мероприятия, выполняемые различными органами и организациями, или, правильнее сказать, аппаратами этих органов, т. е. бюрократией.[2]
Право на челобитную к государю в централизованном Российском государстве было отражено в Судебнике 1497 года. В нем прямо указывалось, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всем жалобником управа во всем, которым пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати”. [3] Из текста прямо следует, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений — челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения и обязанность должностных лиц, было понятие распределения обращений по компетенции.
В Судебнике 1550 года, в п. 7 процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и даётся строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы — битьё кнутом и тюремное заключение.[4]
В Соборном уложении 1649 года были введены некоторые ограничения и субординация при подаче челобитной. Приказ как орган управления стал обязательной инстанцией ее рассмотрения. Петр I для рассмотрения челобитных ввел должность рекетмейстера, который их рассматривал и докладывал Сенату. В своем Указе «О должности Сената» Петр I предписывал решать дела о челобитных по регламенту, по присяге, «по злобе не посягая, по дружбе и свойству не маня».[5]
14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. Таким образом, принципиальное значение Манифеста состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы.[6]
Манифестом императора Александра I в 1810 году в составе утвержденного Государственного Совета была образована комиссия прошений, которая рассматривала три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. Наряду с определением порядка их разбирательства, Манифестом был определен перечень обращений, которые не подлежат рассмотрению: повторные обращения, по которым дан отказ, жалобы на решения утратившие силу, и анонимные обращения.[7] На базе этой комиссии в 1890 году образовывается Канцелярия Его императорского величества по принятию прошений на высочайшее имя и утверждается порядок ее работы. При внесении в него изменений был установлен перечень прошений подлежащих и не подлежащих рассмотрению. Заявители освобождались от гербового сбора. Был введен обязательный порядок уведомления подателей прошений о положении дел, об окончательном рассмотрении жалобы или о передаче ее в другую инстанцию.[8] В 1905 году Указом Николая II был отменен сословный признак подачи прошений.[9]
После Октябрьской революции, сложившаяся система подачи и рассмотрения прошений, была отменена. Ни в первых советских конституциях, ни в Конституции СССР 1936 года и в конституциях союзных республик этого периода право на обращение в органы государственной власти закреплено не было и регулировалось различными подзаконными актами. До конца 60-х годов постановлениями ЦИК СССР 1933 и 1935 годах, постановлениями ЦК КПСС.[10]
12 апреля 1968 года право граждан на обращение регламентировалось нормами Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в части не противоречащей действующему тогда законодательству.
Впервые институт права граждан на обращение закреплен в статье 49 Конституции СССР 1977 года.
Принятый в 1993 году Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» предусматривал возможность обжалования в суд неправомерных действий государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих.
Право граждан обращаться лично или письменно в государственные органы является особенно важным, что нашло свое отражение в Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, Конституциях республик в составе Российской Федерации, действующем законодательстве.
Таким образом, более чем за 70 лет сложилась законодательно-нормативная база для организации работы с обращениями граждан, в которой достаточно детально была разработана ответственность и технология получения, обработки, контроля, исполнения, анализа этой категории документов и личного приема граждан.[11]