Особенности свободы в управлении

Развитие демократизма государственного управления применительно к органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам и иным служащим аппарата, к гражданам, участвующим в управлении, во многом обусловлено качеством решения проблемыутверждения отношений свободы и ответственности. В самом деле, продуманное и эффективное управление предполагает проявление инициативы, творчества, самостоятельных действий со стороны каждого участника управленческих процессов, что осуществимо лишь в условияхсвободыпри выборе оптимальных вариантов решений и использовании средств по их реализации. В свою очередь такая свобода невозможна безответственного отношения к управлению и конкретной ответственности всех участников управленческих процессов за социальные последствия своих действий. Свобода и ответственность — это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться взаимосвязанно, дополняя и укрепляя друг друга.

Проблема свободы и ответственности в государственном управлении связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и ответственности в обществе и поведении человека, зиждется на них, служит отражением в управлении содержания и уровня их развитости, с другой — имеет специфи-

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т295

ческие характеристики, обусловленные тем, что государственное управление — явление, строго определенное по целевому назначению, организации и правовому регулированию, контролю и оценке, олицетворяет собойсвободу долженствования.

Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии особенностей свободы в управлении следует несколько слов сказать освободе как явлении (и понятии) вообще, поскольку только четкое уяснение общего позволяет контрастнее анализировать особенное и единичное. О свободе пишется давно и много. Но будет преувеличением утверждение о том, что суть ее достаточно раскрыта и тем более усвоена в сознании, поведении и деятельности людей, в формировании и развитии общественных связей.

Понятиесвободы определяют по-разному: как целеполагающую избирательную активность общественного человека, осуществляемую на основе познания объективной необходимости; как способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости; как сознательные действия по своей воле во всех областях возможного применения человеческой энергии, руководствуясь выявленными наукой закономерностями и открывая новые. К. Ясперс в философском понимании свободы выделяет четыре аспекта: 1) свобода — этопреодоление того внешнего, которое все-таки подчиняет меня себе; однако свобода есть вместе с тем и преодолениесобственного произвола; 2) свобода требует, чтобы ничто не было упущено; поэтому содержание свободы открывается в жизни,преисполненной полярностей и противоречий;3) наша свобода определяется иным, она не есть causa sui (причина самой себя — лат.), подлинная свобода осознает свои границы; 4) свобода — это путь человека во времени; он движется к свободе, притязая на свободу: поэтому свободе присущи движение и диалектика .

Свобода, как мне представляется, характеризуетотношениякаждого человека к другим, к обществу и, наоборот, других, общества — с нему. Это —встречное движение и "завязывание узлов" двух моментов. В одном направлении — внутренней способности человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления(свобода воли) сообразно определенным объективным и субъективным, природным и социальным закономерностям и формам общежития(ограничения свободы). Свобода, рассматриваемая насоциально-психологическом уровне, в

^См.: Ясперс К. Указ. соч. С. 167—169.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т296

связи с таким явлением, как воля, требует от человека знаний, умения, опыта, общей и профессиональной подготовки, правильных политических ориентации, высоких нравственных качеств, овладения достижениями мировой культуры, преодоления эгоистического, своекорыстного взгляда на жизнь и окружающую действительность и многого другого, о чем говорится во всех мировых религиях и нравственных учениях. В другом, обратном (условно говоря) направлении — стремления общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрывать свой творческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь, наличия в нем организационно-нормативных условий обеспечения свободыкаждого. Поэтому нельзяабсолютизировать ни одну из сторон отношений свободы. "Свобода есть только в том мире, — отмечал французский философ Альбер Камю, — где четко определены как возможное, так и невозможное"¹.

Общие проблемы свободы, причем во всех своих аспектах, получают в государственном управленииспецифическое преломление как на социально-психологическом уровне, с точки зрения требований, предъявляемых к персоналу управления, так и на социальном, отражающем качество и объем организационного и нормативного определения его деятельности. Свобода государственного служащего в общем зафиксирована в егоправовом статусе (правах, обязанностях, ограничениях и ответственности), а более конкретно — в функциях и правомочиях по занимаемой государственной должности. Следовательно, вступая на государственную службу, входя в систему служебных отношений, человексознательно, по собственной воле ограничивает свободу своих поступков и действий,подчиняет последние интересам общего, государственного. Соответственно и каждый орган государственной власти и местного самоуправления связан в своих решениях и действиях рамками правового статуса, а в нем — установленной для негокомпетенцией. Свобода здесь состоит в возможности действовать инициативно, творчески, самостоятельно в твердоочерченных границах (пределах свободы).

Свобода в государственном управлении имеетпирамидальный вид, где каждый "кубик" свободен внутри и по отношению к нижеположенным "кубикам", но в то же время сам жестко "повязан" вышеположенными "кубиками", которые располагаются над ним и предопределяют его свободное поведение. Отсюда проблема структуры "пирамиды" государственного управления, ^\Kaмю А. Бунтующий человек. Пер. с франц. М-, 1990. С. 172.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т297

взаиморасположения "кубиков" по вертикали и по горизонтали. Демократизм государственного управления требует расширения основания "пирамиды" с тем, чтобы "кубики" внизу имели возможно большую свободу, но одновременно, и это главное,не разрушали "пирамиду", не расшатывали и не разрывали ее. Между тем до сих пор нам не удается создать оптимальную "пирамиду" государственного управления. То она слишком вытянута вверх и многозвенна, к тому же мелочно зарегламентирована, то, наоборот, состоит из разрозненных низовых "кубиков", которые не координируют свои управляющие воздействия, а порой и действуют каждый на свой лад. В итоге реализация совокупной свободы, принадлежащей всем "кубикам", не приносит желаемого управляющего эффекта.

В отличие от свободы вообще, которая всецело зависит от воли человека, свобода в государственном управлении обладает, как уже отмечалось,свойством долженствования. Это не возможность что-то делать или не делать, принимать решения или относиться к чему-то безразлично. В государственном управлении в рамках свободы, очерченной компетенцией органа, функциями и правомочиями государственной должности, человекобязан действовать: знать и изучать управленческую ситуацию, фиксировать происходящие события и реагировать на них, изыскивать ресурсы решения тех или иных проблем, взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении своих конституционных прав и свобод, словом, исполнять все, что предписано соответствующим правовым статусом. Для государственного управления важнадействительная, осуществленная свобода поведения и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных служащих. Ибо не использованная свобода в управлении теряет всякий смысл для управления: она не рождает управляющих воздействий.

А если это так, то в государственном управлении свобода являетсярегулируемой, направляемой и контролируемой. Многим такое суждение покажется противоречащим сущности свободы. Что это, мол, за свобода, которая подлежит регулированию, направлению и контролю? Но стоит представить себе, что государственное управление выполняет функцииобслуживания потребностей, интересов, целей и воли общества, как все становится на свои места. Это та"управляемая" свобода, которая нужна людям для того, чтобы им в их жизни обеспечивать подлинную свободу. Ведь должен же кто-то сознательно поступаться своей свободой во имя свободного развития общества. Подобная миссия выпадает государственному управлению, и это надо понимать.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т298

Власть всегдаограничена необходимостью принимать срочные, оперативные решения, особенно в неотложных, экстремальных ситуациях. В этом смысле онане свободна и обязана действовать в рамках тех целей и функций, которые на нее объективно возложены. Тем самым можно сказать, что свобода в государственном управлении целенаправлена и целесообразна, во всем подчинена обеспечению условий для свободной общественной жизнедеятельности. Сообразно этому нужно рассматривать все вопросы демократизации, рационализации и повышения эффективности государственного управления.

16.2. Свобода, самостоятельность и законность

Соединить воедино три названных явления в государственном управлении заставляют многие причины. Органы государственной власти низовых уровней и местного самоуправления бесконечно твердят о том, что им не хватает свободы в творческих инициативных действиях, что их самостоятельность скована, ограничена и прочее. Постоянно противопоставляются, с одной стороны, свобода, самостоятельность, целесообразность, предприимчивость, а с другой — законность, которая якобы постоянно всем мешает. Все недостатки, ошибки и провалы в прошлом тоже нередко пытаются объяснять отсутствием или ограниченностью свободы в общем и, разумеется, в государственном управлении.

Между тем проблемагораздо глубже и серьезней, а имеющиеся поверхностные суждения не только ее не раскрывают, но даже и не ставят. Смысл ее проистекает изнедопонимания сущности и назначения государственного управления в целом, целей, функций и полномочий государственных органов и должностных лиц в частности. Нередко все сводится лишь к вопросу о том, обширна ли компетенция того или иного органа, достаточно ли власти у того или иного должностного лица, главным образом руководителя. Вопрос же опрактической реализуемостиимеющихся юридических возможностей, об ихреальном использовании для решения многообразных жизненных запросов в большинстве случаев обходится стороной как несущественный.

Но давно известно, и здесь я воспользуюсь словами Карла Поппера, что "нормативный закон, будь то правовой акт или моральная заповедь, вводится человеком. Его часто называют хорошим или плохим, правильным или неправильным, приемлемым или неприемлемым, но "истинным" или "ложным" его можно назвать лишь в метафорическом смысле, поскольку он описывает не факты, аориентиры для человека (подчеркнуто

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т299

мною. — Γ.Α.). Если этот закон имеет смысл и значение, то он может быть не нужен, а если его невозможно нарушить, то поверхностен и не имеет смысла... Существование нормативных законов всегда обусловлено человеческим контролем — человеческими решениями и действиями. Этот контроль обычно осуществляется путем применения санкций — наказанием или предупреждением того, кто нарушает закон".

Ничтовластное, юридическое, управленческое не действует автоматически. В них все содержится лишь впотенциале, который "срабатывает" исключительно благодаря интересам, разуму, знаниям, энергии и практическим поступкам людей. Управляющее воздействие во всех его проявленияхнеобходимо осуществлять: сначала формировать, а затем реализовывать. Свобода, самостоятельность как раз и выражаются в том, что органы и должностные лица действительно работают над тем, чтобы нормы законов не оставались лозунгами, благими пожеланиями, "бабушкиными" сентенциями, а направляли сознание, поведение и деятельность людей к достижению обозначенных в законах целей. Причем работают в рамках материальных и процессуальных норм законов, в пределах их собственных юридических возможностей. К сожалению, анализ деятельности многих государственных органов и должностных лиц показывает, что при всех разговорах об ограниченности их свободы и самостоятельности, самого главного —напористости, последовательности, изобретательности при использовании наличных, юридических и иных ресурсов не всегда наблюдается. Буквально на каждом шагу сталкиваешься с нерешаемостью самых простых вопросов, для которых нужны лишь желание, воля и использование власти.

Отчетливо видны также попытки отождествлять государственно-управленческие и гражданско-правовые отношения, в которых, в общем-то, заключен эквивалентный обмен интересов и ценностей. Все требуют инвестиций, дотаций, льгот, материальных ресурсов, увеличения бюджетных ассигнований; их отсутствием или недостатком объясняется нерешенность тех или иных вопросов Экономической, социальной и духовной жизни. Но суть государственного управления в том-то и выражается, что своей способностью целеполагать, организовывать и регулировать поступки и действия людей оноизыскивает возможности, открывает источники,находит резервы,добывает средства и, главное,мобилизует общественную активность,помогает людям лучше вершить свои дела. Если государственные органы и долж-

^ÏПonnep К. Открытое общество и его враги. Пер. с англ. М., 1992. С. 92.

z:\zavalny\Books\temp\00.htm

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т300

ностные лица будут только использовать и распределять созданное другими, распоряжаться готовым, то управление потеряет всякий смысл и не станет содержать в себе необходимых элементов.

Свобода в государственном управлении начинается и осуществляется тогда, когда наступаетсамостоятельное (без принуждения и помыкания, вертикального диктата и контроля)осознание необходимости рациональной и полной реализации техвозможностей,которые реально заложены вправовом статусе органов государственной власти и местного самоуправления и каждой, конкретной государственной должности. Опыт многих стран, добившихся в последние десятилетия социально-экономического прогресса, подтверждает данное суждение. Те же самые народы с теми же самыми ресурсами при качественно новом государственном управлении находили в себе и вокруг себя огромные возможности, о которых они ранее не подозревали.

Надо сказать, что в демократической России практически все государственно-управленческие структуры получили большую юридическую и фактическую свободу и самостоятельность в своей жизнедеятельности. Но традиционная инертность, недостаточная компетентность, нежелание думать и учиться, робость, преобладание личной корысти и другие стереотипы, характерные для многих, не позволяют прийти к рациональному использованию открывшихся возможностей. Но жаловаться сейчас на отсутствие свободы в управленческих решениях и действиях значит просто сознаться в собственной неспособности быть самостоятельными.

Подводя итоги размышлениям о свободе, самостоятельности и законности в государственном управлении, следует подчеркнуть, что многое здесь зависит отмиропонимания и мотивации поведения персонала управления. Если внутренние, побудительные мотивы, установки, идеалы и ценности являются неопределенными, ущербными, нигилистическими, переменчивыми, однодневными и т.п., то любая (по объему и содержанию) свобода и самостоятельность в ведении государственных дел приобретает адекватный этим психологическим явлениям характер. Каждая из них вполне логично дает злоупотребление властью, коррупцию, сосредоточение усилий на решении личных дел и многое иное.

В таком случае законность, т.е. осуществлениевнешне принудительной регуляции с соответствующей системой контроля и санкций, представляет собой лишь формуохраны и защиты государства и общества от злоупотребления свободой и самостоятельностью в процессах властеотношений и управления. "Жесткость" и неотвратимость законности зависит не от усмотрения или доброй воли кого-либо, в том числе и главы государства, а от того, в каких целях и с какими социальными последствиями органы го-

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т301

сударственной власти и местного самоуправления, должностные лица используют свою, юридически очерченную, свободу и самостоятельность. Нельзя ни в какой ситуации — исторически-переломной или спокойно-благоприятной — забывать о том, что существуетвзаимозависимость между внутренне побудительной мотивацией и внешне принудительной (правовой) регуляцией поведения и деятельности людей вообще, а должностных лиц в частности, между свободой и самостоятельностью в принятии решений и свершении поступков и соблюдением законов (законностью) в данных процессах. Необходим дифференцированный подход к конкретной взаимозависимости, на основе которого только и можно решать вопрос о том, сколько и кому нужно свободы и самостоятельности в государственном управлении. Абстрактные же рассуждения о свободе и самостоятельности приносят мало пользы. Тем более, если требования свободы и самостоятельности не увязываются со столь же настойчивыми требованиями об ответственности.