Теоретические основы государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Для анализа проблемы исследования, прежде всего, следует обозначить круг основных понятий и терминов, среди которых: государственная политика, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

Государственная политика - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной или муниципальной власти, с привлечением институтов гражданского общества. Она является средством, позволяющим государству достичь определённых целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.[7]

Дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.[8]

Дети, оставшиеся без попечения родителей, - лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей в связи с лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), объявлением их умершими, установлением судом факта утраты лицом попечения родителей, отбыванием родителями наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, уклонением родителей от воспитания своих детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, а также в случае, если единственный родитель или оба родителя неизвестны, в иных случаях признания детей оставшимися без попечения родителей в установленном законом порядке.[9]

На современном этапе развития одним из главных направлений социальной политики нашей страны является защита семьи, материнства и детства. В ст. 38 Конституции Российской Федерации сказано, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства, а забота о детях, их воспитании равное право и обязанность родителей.[10]

Российская Федерация является членом Организации Объединенных Наций и Совета Европы, что обусловливает необходимость соблюдения Российской Федерацией принятых указанными международными организациями основополагающих документов в области охраны прав ребенка.

Россия присоединилась к Конвенции о правах ребенка в 1990 году и окончательно ратифицировала ее в 2013 году, в соответствии с которой ценности семейного окружения и воспитания ребенка являются главенствующими при определении судьбы ребенка.

Национальная стратегия действия в интересах детей на 2012-2017 годы определяет основные направления государственной политики в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одним из которых является их деинституционализация, которая предполагает плановое сокращение числа детей-сирот, находящихся в организациях для детей-сирот, за счет передачи их на семейное воспитание (термин деинституционализация введен в практику в начале 90-х годов ЮНИСЕФ).[11]

Дeинституционализация – не простой факт перевода детей из учреждений в семьи. Это – полный процесс планирования преобразования, уменьшения числа и/или закрытия детских домов, предоставление разнообразных услуг заботы о детях, оказываемых на правовой основе в соответствии с разработанными стандартами.

Расширенное толкование термина деинституционализация было предложено Г.В. Семья[12]. Курс на деинституционализацию, как основу государственных программ в сфере социального сиротства, закрепляет следующие основные направления работы.

Предотвращение помещения ребенка в государственное учреждение как результат работы по профилактике социального сиротства, направленный на сохранение ребенка в кровной семье.

Данный подход предусматривает раннее выявление детского и семейного неблагополучия, оценку риска оставления ребенка в семье, разработку плана по защите прав ребенка и помощи семье, оказание различных услуг семье. Сегодня в регионах работают различные центры помощи семье и детям, предоставляющие разнообразные услуги: кризисные центры для женщин с детьми, переживших насилие; мобильные бригады специалистов, которые выезжают в семьи; круглосуточные телефоны доверия; проводится работа с роженицами в случае отказа от ребенка; создаются отделения «маленькая мама» для несовершеннолетних беременных и мам; организуется лечение алкоголизированных родителей и многое другое. Если ситуация в семье кризисная, то ребенок может быть временно помещен в стационар на период реабилитации и работы с его семьей.

Только после того как все возможности помощи семье и детям исчерпаны, ребенок поступает в систему опеки и попечительства. С самого начала ему начинают подбирать семью из числа родственников, затем – посторонних граждан. Если такой семьи не нашлось, его временно помещают в организацию для детей-сирот и продолжают искать варианты семейного устройства.

Следующее направление - развитие семейных форм устройства детей-сирот и профилактика «возвратов» детей (вторичное сиротство). Это направление работы предполагает на федеральном уровне и в регионах:

- просвещение общества по вопросам социального сиротства, формирование положительного отношения к детям-сиротам и снятие негативных стереотипов в отношении их; информирование граждан о детях, которые могут быть усыновлены, переданы под опеку, с использованием средств массовой информации и интернет-технологий;

- развитие системы стимулирования (предоставление льгот, выплата денежных средств) кандидатов в усыновители и замещающие родители (опекуны, попечители) и системы материальной и нематериальной поддержки семей усыновителей, опекунов и попечителей;

- развитие системы подготовки кандидатов в усыновители и замещающие родители, прохождение на добровольной основе психологического обследования;

- развитие услуг по сопровождению усыновителей и замещающей семьи специалистами (психологи, социальные педагоги, юристы и пр.); дальнейшее совершенствование законодательства.

В организациях для детей-сирот также проводится работа по семейному устройству воспитанников. Специалисты работают с родителями детей по возвращению ребенка в кровную семью, с кандидатами в усыновители замещающие родители; проводят различные мероприятия: День аиста, День открытых дверей, День усыновления, творческие конкурсы для воспитанников организаций и пр.

Вся эта работа позволяет гражданам познакомиться с детьми, что способствует принятию их решения взять в свою семью детей-сирот, находящихся в организациях для детей-сирот.

Развитие семейных форм устройства детей-сирот приводит к сокращению численности воспитанников, проживающих в учреждениях, и изменению контингента детей в них (в основном это дети подросткового возраста, инвалиды, сиблинги). Каждый регион принял программу реорганизации, перепрофилирования или закрытия детских домов, что позволяет на их базе создавать различные службы помощи и поддержки семей, сопровождения замещающих семей, выпускников; здания могут быть переданы под детские сады, учреждения дополнительного образования.

Ещё одно направление деятельности - качественное улучшение условий проживания, воспитания и образования тех детей в организациях для детей-сирот, которые не могут быть переданы по разным причинам на воспитание в семьи. Это создание малокомплектных учреждений с условиями, приближенными к семейным (проживание в разновозрастных группах, по семейному принципу: кровная или социальная семья, учет индивидуальных потребностей ребенка). Воспитанникам предоставляется качественная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная. Детские дома становятся открытыми, воспитанники получают необходимое образование в муниципальных детских садах, школах. Ранее в России были широко распространены школы-интернаты, в которых дети-сироты жили и учились. Сегодня школы-интернаты сохраняются для детей с ограниченными возможностями здоровья (инвалидов) при отсутствии возможности получить коррекционное образование вне стен детского дома, и в регионах, где нет возможности обучать детей в общеобразовательных школах в связи с их удаленностью.

Следующее направление деятельности - сопровождение выпускников в целях предупреждения вторичного сиротства – отказа от воспитания своих детей. Для этого в регионах создаются службы сопровождения выпускников; вводится наставничество. Детские дома обязаны подготовить выпускника к самостоятельной жизни, помочь ему адаптироваться в постинтернатный период. Все выпускники, не имеющие закрепленного жилья (при изъятии ребенка из семьи за ним закрепляется жилье, куда он потом возвращается), получают его на безвозмездной основе.

Таким образом, основной принцип программы деинституционализации – замена старых учреждений комплексом новых служб, отдельные из которых являются местом проживания детей, нуждающихся в специальном уходе, или местом временного пребывания на период решения проблемы, другие призваны оказать поддержку семье, чтобы предотвратить необходимость разлучения ребенка с биологическими родителями или помочь семье, взявшей ребенка-сироту на воспитание, оказать услуги по сопровождению выпускников.

Процесс деинституционализации с позиций генезиса исторически обоснован, о чем свидетельствует проведенный нами анализ.

Начиная с 1995 года государственная политика в сфере профилактики социального сиротства определялась федеральными программами (в дальнейшем подпрограммами) «Дети-сироты», в которых поэтапно решались проблемы развития учреждений для детей-сирот, введения психологической службы, осуществлялась подготовка выпускников к самостоятельной жизни и создание стартовых условий для них, развитие патронатного воспитания.

Принципиально новый и качественный этап развития государственной политики начинается в 2006 году, и можно выделить два основных периода: первый этап – с 2006 года и второй этап – с 2013 года и по настоящее время.

Они характеризуются существенным изменением законодательства Российской Федерации в области профилактики социального сиротства, закреплением на законодательном уровне инновационных форм работы в указанной области, направлением субвенций и субсидий и субвенций с федерального уровня в субъекты Российской Федерации на поддержку семейных форм устройства детей-сирот и предоставление жилья выпускникам.

В 2006 году в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ[13] была впервые сформулирована задача проведения эффективной демографической политики, которая привела к совершенствованию ряда мер в области поддержки материнства и детства, в том числе мер стимулирования семейного устройства детей-сирот. Президент поручил Правительству «совместно с регионами создать такой механизм, который позволит сократить число детей, находящихся в интернатных учреждениях». Это означало качественное изменение политики в сфере социального сиротства: главный фокус внимания перемещается на тех детей-сирот, чье право жить и воспитываться в семье нарушается в условиях институционализации, и на тех детей, которые живут в неблагополучных семьях. В этом случае главным показателем становится сокращение числа детей в учреждениях интернатного типа.

В 2007 году была утверждена федеральная целевая программа «Дети России на 2007–2010 гг.»[14], которая финансировала работы по развитию патронатного воспитания, развитию детских домов и школ-интернатов, обучение специалистов-психологов, социальных педагогов, проведение всероссийских акций по интеграции воспитанников в культурную и спортивную жизнь общества (художественные конкурсы, спортивные соревнования), подготовку и сопровождение выпускников в самостоятельной жизни.

В 2007 года началась выплата субвенций и субсидий регионам из федерального бюджета (продолжалась по 2010 г.) на развитие семейных форм устройства детей-сирот. Затраты на выплату единовременного пособия при устройстве ребенка в семью взял на себя федеральный бюджет; также частично компенсировались затраты на выплату ежемесячных пособий на ребенка в приемной и опекунской семье и вознаграждение приемным родителям.

В 2008 году был принят новый Федеральный закон «Об опеке и попечительстве»[15], который пересмотрел семейные формы устройства детей-сирот, расширил обязанности органов опеки и попечительства, включил в их сферу деятельности профилактику социального сиротства.

В 2009 году указом Президента РФ создан Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации[16], который начал финансирование региональных проектов и программ с целью достижения структурных изменений в области защиты прав детей и их поддержки, в том числе по таким вопросам, как:

- профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства детей;

- восстановление благоприятной для воспитания ребенка семейной среды, семейное устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В том же году началось перечисление субсидий из федерального бюджета в региональные бюджеты на приобретение жилья для детей-сирот.

В 2009 году вводится должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка[17], а к настоящему времени во всех субъектах РФ работают региональные уполномоченные по правам ребенка.

В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева к Федеральному Собранию РФ в 2010 году поставлена задача формирования эффективной государственной политики в области детства, в том числе разработать и внедрить программы социальной адаптации и сопровождения выпускников детских домов, подготовки их к самостоятельной жизни, а также обеспечить нацеленность органов опеки и попечительства на семейное устройство детей и помощь приемным семьям[18].

В 2011 году в ежегодном Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ заявлено: «Государство примет дополнительные меры, которые стимулируют рост семейных форм устройства детей-сирот. Такое поручение я дам Правительству уже в ближайшие дни, а также считаю, что главы регионов должны принять программы, необходимые для медико-психологического и педагогического сопровождения семей, которые воспитывают детей-сирот. Им нужна помощь, и она должна быть практической. Кроме того, во всех регионах необходимо завершить разработку программ социальной адаптации выпускников детских домов».

В 2012 году вышел Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы»[19] и утвержден План первоочередных мероприятий до 2014 года по реализации важнейших положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы[20], где семейное устройство детей-сирот и реформирование сети организаций для детей-сирот заявлены как приоритетные. В 2015 году утвержден второй План на период до 2017 года.

Второй этап политики деинституционализации детей-сирот начинается с 2013 года после Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[21], принятого в целях обеспечения права каждого ребенка на семью, развития и поддержки различных форм семейного устройства детей-сирот, сокращения числа детей, воспитывающихся в интернатных учреждениях. В целях его реализации принят ряд нормативных актов, существенно упрощающих процедуры и сокращающих сроки семейного устройства детей-сирот. Начато реформирование сети организаций для детей-сирот, существенно расширены их функции от участия в профилактике социального сиротства до подготовки кандидатов в замещающие родители и их сопровождении, оказания услуг по сопровождению выпускников в постинтернатный период. Впервые формулируется требование временности нахождения ребенка в организации для детей-сирот, вводятся новые требования к условиям содержания детей, приближенным к семейным. Создаются новые виды организаций для детей-сирот.

Увеличены размеры федеральных пособий и пенсий детям-инвалидам, а также лицам, осуществляющим уход за ними. С 1 января 2013 г. до 100 тыс. рублей увеличено единовременное пособие при усыновлении ребенка-инвалида, ребенка старше семи лет, а также братьев и сестер. Вслед за этим многие субъекты приняли региональные законы, увеличивающие выплаты за счет региональных бюджетов. Например, Калиниградская область увеличила выплату за счет своего бюджета до 640 тыс. руб., Сахалинская область – до 1 млн. руб. Брянская область же ограничилась 105 тыс.руб.

Законом в 2013 году закреплено право биологических и замещающих родителей на оказание им содействия в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи при осуществлении родительских прав[22].

С 01 января 2015 года в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, должны включаться сведения о лицах, желающих взять детей на воспитание в свои семьи, доступ к которому будет обеспечен для всех органов опеки и попечительства для осуществления оперативного подбора кандидатов для выявляемых детей.

Значительный объем работы по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, с учетом возрастающих требований к указанной деятельности на современном этапе, обусловливает необходимость соответствующего кадрового обеспечения органов опеки и попечительства.

Число специалистов данной категории постоянно растет. Если в 2006 году численность специалистов по охране детства составляла 5907 чел., то в 2016 году – 10987 чел. Для них утверждены в 2013 году профессиональный стандарт и в 2015 году – программа повышения квалификации.

Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации субъекты Российской Федерации в 2013 г. разработали планы мероприятий (программы) по обеспечению семейного устройства детей-сирот.

В настоящее время продолжается работа по совершенствованию законодательства. Принята концепция государственной семейной политики, на ее основе разрабатываются поправки в Семейный кодекс РФ, усиливающие права и обязанности родителей, сохранение семьи для ребенка; пересматриваются основания для лишения родителей родительских прав. Активно обсуждается введение новой формы возмездной опеки – профессиональная семья, принимающая детей-сирот в семью на основе трудового договора (социальное воспитание). В случае принятия будет введена новая профессия – социальный воспитатель, что позволит устраивать в семьи детей-инвалидов, детей подросткового возраста, сиблингов, помещать детей, временно отобранных у родителей.

1.2 Нормативные и правовые основы реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

В последнее десятилетие обеспечение благополучия и защиты детства стало одним из основных национальных приоритетов России. С этой целью принимаются различные государственные меры по охране интересов этой группы детей, а также обеспечению прав российских граждан в сфере усыновления (удочерения), опеки и попечительства над детьми, а также поощрения приемных семей. При этом Россия принимает участие как в международных договорах гуманитарного характера, так и развивает собственное законодательство.

С точки зрения норм международного права, особое значение имеют нормативные документы, принятые Организацией объединенных наций (ООН). Женевская декларация прав ребенка (1924 г.), Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.), Декларация прав ребенка (1959 г.)[23], Конвенция о правах ребенка (1989 г.)[24] и другие международно-правовые документы формируют комплекс международных стандартов в отношении защиты и обеспечения благополучия детей, который базируется на принципах демократии, равенства, недискриминации, мира и социальной справедливости, а также универсальности, неделимости, взаимозависимости и взаимосвязанности всех прав человека и основных свобод. Ребенок является субъектом права, однако зависимое положение детей может создавать для них трудности в использовании средств правовой защиты в случае нарушения их прав. В Конвенции о правах ребенка 1989 года отмечается, что в особом внимании со стороны государства нуждаются дети, живущие в исключительно трудных условиях. К этой категории, в первую очередь, относятся дети, лишенные своего семейного окружения или, которые не могут оставаться в этом окружении.

Российское законодательство в части социальной защиты детей-сирот основывается на нормах международного права. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) «общепризнанные принципы и нормы между-народного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы»[25].

Гражданский кодекс Российской Федерации содержит общие нормы права в отношении опеки и попечительства, которая устанавливается при отсутствии у несовершеннолетних «родителей, усыновителей, лишении судом родителей родительских прав» (статьи 31 - 40)[26]. С целью всестороннего регулирования отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением, прекращением опеки и попечительства, в 2008 году был принят Федеральный закон «Об опеке и попечительстве»[27]. Определены полномочия и ответственность органа исполнительной власти в субъекте РФ, реализующего функции по опеке и попечительству. Законом вводится институт предварительной опеки. В случае необходимости немедленного устройства ребенка и при нецелесообразности его помещения в интернатное учреждение органы опеки и попечительства имеют право временно назначить опекуна (попечителя), даже без предварительной проверки сведений его личности. Положения, относящиеся к правам, обязанностям, ответственности опекунов и попечителей, применяются также к интернатным учреждениям для детей-сирот.

Основные направления социальной политики в сфере семьи и детства прописаны в Семейном кодексе Российской Федерации[28]. Раздел VI Кодекса полностью посвящен формам воспитания детей-сирот, в том числе усыновлению (удочерению), опеке и попечительству, приемной семье. Прописан порядок выявления детей, оставшихся без попечения родителей, их последующего семейного устройства или, в случае невозможности передать ребенка на воспитание в семью, - в интернатные учреждения. С целью создания условий для устройства детей в семьи, в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ сформирован государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, действующий как на федеральном, так и на региональном уровне[29]. По истечении месяца со дня выявления ребенка, нуждающегося в семейном устройстве, орган опеки и попечительства обязан направить сведения о нем в региональный банк данных о детях. По прошествии еще одного месяца, орган исполнительной власти в субъекте РФ направляет информацию о ребенке в федеральный банк данных о детях. В Семейном кодексе также изложены положения, касающиеся материального обеспечения детей-сирот - при усыновлении ребенок сохраняет право на пенсию и пособия в случае смерти родителей.

В среде экспертов по социальной политике, специалистов по семейному праву, психологов существует мнение о необходимости обновления Семейного Кодекса РФ с учетом современных реалий.

Председатель комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей, Мизулина Е.Б. (2008 – 2016гг.) утверждает, что следует смещать акцент в сторону защиты семей от незаконного вмешательства, к социальной поддержке семей, находящихся в трудной жизненной ситуации: «Через многочисленные нормы семейного законодательства органы опеки и попечительства, органы внутренних дел, администрации детских садов и еще порядка семи различных ведомств вправе совершенно законно в любое время вторгаться в жизнь семьи, зачастую бесцеремонно. Они могут практически беспрепятственно попадать в квартиры, отбирать детей, устанавливать над ними контроль, применять меры индивидуальной профилактической работы с родителями, ставить семью на учет, навешивать на нее ярлык «семьи, находящейся в социально опасном положении». Это возмутительно. И, конечно, так быть не должно»[30].

Дополнительные государственные гарантии на образование, медицинское обслуживание, труд, имущество и жилое помещение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (с 18 до 23 лет) закреплены в Федеральном законе № 159-ФЗ[31]. Всесторонняя социальная защита этой категории детей, прописанная в федеральном законодательстве, на практике финансируется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Каждый регион самостоятельно определяет объем помощи в соответствии с имеющимися ресурсами.

Указом Президента № 761 от 01 июня 2012 г. утверждена Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012 – 2017 гг.[32] Для реализации важнейших положений Стратегии, где особое внимание уделяется детям-сиротам предусматривается выделение денежных средств из федерального бюджета на исполнение плана первоочередных мероприятий. На региональном уровне органам государственной власти рекомендовано разработать и утвердить собственные стратегии (программы) в интересах детей. Аналогичные программы уже приняты в Республиках Адыгея, Бурятия, Коми; Амурской, Астраханской, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Костромской, Омской, Свердловской областях, г. Москва и в других субъектах Российской Федерации.

Принятие Федерального закона, запрещающего иностранное усыновление российских детей в США (Закон Димы Яковлева)[33], вызвало широкий общественный резонанс и неоднозначную реакцию в среде экспертов. Однако, по данным социологического опроса, проведенного Левада-Центром в январе 2013 года, российское общество в целом поддерживает эту законодательную инициативу: 21% респондентов целиком положительно относятся к принятию данного закона, 30% - скорее положительно, 23% - скорее отрицательно, 7% - резко отрицательно и 19% затрудняются ответить[34]. Тем не менее, общество ждет от государства действий, которые помогут в решении проблемы сиротства в нашей стране.

Реализация функций государства по социальной защите детей-сирот требует создания определенных управленческих структур и регламентации их деятельности с целью уменьшения социального неравенства и минимизации негативного влияния такой социальной проблемы как сиротство. Обязанности по решению вопросов детей-сирот распределены между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, что усложняет управляемость этими структурами.

На федеральном уровне действуют различного рода Комиссии и Комитеты, которые занимаются вопросами защиты прав и законных интересов детей: Комитет Государственной думы РФ по вопросам семьи, женщин и детей, Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, Российско-Французская комиссия по защите прав детей в семейных конфликтах, Координационный совет по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы при Президенте Российской Федерации, Межкомиссионная рабочая группа Общественной палаты по общественному контролю за реализацией семейной политики. В Приволжском федеральном округе по инициативе Полномочного представителя Президента создан Окружной Совет по вопросам семьи, материнства, детства, профилактике социального сиротства и поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

С целью координации работы органов законодательной и исполнительной власти в вопросе защиты прав несовершеннолетних граждан Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 был учрежден институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка[35]. Среди основных функций Уполномоченного: разработка соответствующего законодательства, представление интересов детей в судах, осуществление независимой оценки соблюдения прав детей, а также контроль за деятельностью федеральных, региональных, муниципальных органов исполнительной власти и должностных лиц. Для исполнения вышеперечисленных задач учрежден и действует институт Уполномоченного по правам ребенка во всех субъектах Российской Федерации.

Разработкой и реализацией государственной политики в сфере социальной защиты детей-сирот занимается Министерство образования и науки Российской Федерации. Кроме того, Министерство осуществляет нормативное правовое регулирование в пределах своей компетенции, обеспечивает исполнение международных договоров в области усыновления (удочерения) детей, а также информационно-аналитическое, методическое сопровождение деятельности органов опеки и попечительства.

Существующая сеть интернатных учреждений для детей-сирот, имеет разветвленную организационную и ведомственную структуру. Для статистического учета и анализа Федеральная служба государственной статистики выделяет следующие типы организаций общественного воспитания и содержания сирот[36]:

- дом ребенка (для детей от 0 до 3-х лет);

- детский дом (для детей раннего (с 1,5 до 3 лет), дошкольного, школьного возрастов, смешанный);

- детский дом-школа, школа-интернат;

- специальный (коррекционный) детский дом для детей с ограниченными возможностями здоровья;

- специальная (коррекционная) школа-интернат для детей с ограниченными возможностями здоровья, санаторный детский дом (оздоровительное учреждение санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении);

- негосударственное образовательное учреждение для детей-сирот.

Начальный этап социального призрения происходит в домах ребенка, куда принимаются для содержания и оказания медицинской помощи дети до 3-х лет, не имеющие родителей, дети одиноких матерей, временно не имеющих возможности ухаживать за ребенком, и граждан, лишенных родительских прав. Необходимость повышенного внимания к вопросам диагностики, лечения, реабилитации и проведению лечебно-оздоровительных мероприятий воспитанников обуславливает то, что деятельность домов ребенка находится в компетенции региональных органов здравоохранения.

Последующее содержание и воспитание детей до достижения ими возраста 18 лет происходит в учреждениях, подведомственных системе образования: детских домах, детских домах-школах и школах-интернатах. Дети в детских домах не обучаются, а получают образование в ближайшем образовательном учреждении. Это главное отличие детского дома от дома-школы или школы-интерната, воспитанники которых живут и учатся в одном месте.

Для детей-сирот, имеющих отклонения в развитии, создаются специальные (коррекционные) школы-интернаты. Некоторые из них подведомственны региональным органам социальной защиты населения, другие – региональным органам исполнительной власти системы образования. Специфика образовательного процесса, направление деятельности по реабилитации воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, уровень реализуемых образовательных программ определяются в зависимости от вида учреждения.

Всего выделяется восемь видов специальных (коррекционных) образовательных учреждений. Как правило, для детей-сирот создаются интернатные учреждения VII и VIII типа. В коррекционном учреждении VII вида содержатся дети с задержкой психического развития, у которых наблюдаются недостаточность темпа и подвижности психических процессов, слабость памяти, внимания, эмоциональная неустойчивость. Коррекционное учреждение VIII вида создается для обучения и воспитания детей с умственной отсталостью с целью коррекции отклонений в их развитии средствами образования и трудовой деятельности. Социально-психологическая реабилитация и применение инклюзивных методик способствуют последующей адаптации и интеграции в общество детей-сирот.

Приют – это специализированное учреждение временного пребывания, предназначенное для помощи детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации[37]. Согласно законодательству, приют может быть также общественной организацией. Основной задачей учреждений данного типа является оказание психолого-педагогической и социальной помощи детям и подросткам, а также их адаптация к новым условиям в случае принятия решения об изъятии ребенка из кровной семьи.

Для оказания специализированной психолого-педагогической и медико-социальной помощи детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, создаются центры временного содержания. Такая помощь необходима в ситуациях, когда ребенка приходится в экстренном порядке изымать из семьи. Учредителями таких центров, как правило, выступают органы социальной защиты населения или общественные организации.

Вышеназванные основные типы учреждений не исчерпывают полностью весь перечень учреждений общественного содержания и воспитания детей, оставшихся без родителей. Существует также негосударственный сектор системы жизнеустройства этой категории детей. Но его роль, несмотря на большой потенциал, пока не значительна.

На практике интернатные учреждения находятся, как правило, в муниципальной собственности, что препятствует созданию качественных условий содержания и воспитания детей-сирот по причине дефицита большинства местных бюджетов. Это имеет свои ограничения, которые будут подробнее рассмотрены во второй главе.

Практически все заинтересованные стороны соглашаются с тем, что усыновление, опека, помещение ребенка в кровную семью в большинстве случаев предпочтительнее его устройства в детский дом. Однако нужно понимать, что далеко не всегда удается использовать именно эти формы социального устройства детей, оставшихся без родителей. В связи с этим важно продолжать поиск путей модернизации интернатных учреждений.

Начиная с 1990-х гг., в России идет поиск новых институциональных форм социальной защиты детей-сирот. В условиях разделения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в 2008 году предпринята попытка создания нового механизма управления, позволяющего уменьшить степень дифференциации регионов. По Указу Президента Российской Федерации был создан Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации[38]. Деятельность Фонда направлена на применение эффективных форм и методов для работы с семьями, нуждающимися в помощи, профилактику социального сиротства, а также семейное устройство детей-сирот.

В рамках проводимой административной реформы осуществляется передача исполнения социально значимых функций, в том числе в сфере опеки и попечительства, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления с целью создания эффективных механизмов помощи в конкретной жизненной ситуации. На региональном уровне структура органов власти по социальной защите детей-сирот определяется губернатором - высшим должностным лицом субъекта РФ. В соответствии с Федеральным законом №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»[39] основные функции по семейному устройству детей-сирот возлагаются на органы опеки и попечительства, находящиеся в структуре региональных органов исполнительной власти. Государственное регулирование в этой сфере реализуется «с целью выявления и устройства детей-сирот; защиты их прав и законных интересов; контроля за исполнением опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий по обеспечению достойного уровня жизни подопечных; осуществления государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, реализующих функции по опеке и попечительству. Отдельные полномочия могут осуществлять иные организации, в том числе интернатные учреждения для детей-сирот».

Процесс регионализации приводит к тому, что в каждом субъекте РФ формируется особая организационная структура ведомств по опеке и попечительству, создается нормативно-правовое обеспечение этой деятельности.

<