Республиканские органы государственного управления республики беларусь
1.1. Понятие и отличительные признаки республиканских органов государственного управления
Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров рассматриваются в качестве республиканских органов государственного управления по Указу Президента Республики Беларусь от 11января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь». До издания этого Указа они назывались центральными. Основанием для изменения их названия послужила ч. 1 ст. 106 Конституции, в соответствии с которой центральным органом стал Совет Министров Республики Беларусь.
Нынешнее их название закрепил Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».
Термин «республиканские» подчеркивает, что министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров действуют в пределах республики и находятся на высшей ступени в своей системе (отрасли, сфере) [4, с. 162].
Республиканские органы государственного управления создаются с целью осуществления многообразных управленческих задач и функций.
Общие цели республиканских органов, подчиненных Совету Министров:
- проведение государственной политики;
- управление в соответствующей отрасли или сфере деятельности;
- координация деятельности по вопросам в этой отрасли или сфере деятельности других республиканских органов государственного управления.
Определение цели – это обозначение в общем виде того, чем должен заниматься республиканский орган и чему должны быть подчинены его устремления. Конкретизация цели сопровождается формулированием задач данного органа. В них более точно очерчиваются вопросы, на разрешение которых должна быть направлена деятельность органа.
В ч. 5 ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» записано, что «республиканские органы государственного управления, подчинённые Совету Министров Республики Беларусь, несут ответственность перед Советом Министров Республики Беларусь за выполнение возложенных на них задач, организацию работы подчиненных им организаций».
В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» как нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус республиканских органов государственного управления, не оговариваются их общие задачи. Последние получают закрепление в правовых актах, регламентирующих статус конкретного республиканского органа.
Задачи рассматриваемых органов можно разделить на две группы: общие и специальные. В свою очередь общие задачи делятся:
- на задачи, связанные с обеспечением нормального функционирования своей системы (отрасли) и ее развития;
- на задачи по координации деятельности других органов и организаций;
- на задачи по руководству подчиненными организациями;
- на задачи социальной защиты своих работников.
Специальные задачи обусловливаются особенностями отрасли, сферы деятельности органа.
Республиканские органы имеют общие и отличительные признаки. Общим для всех является то, что они – органы государственного управления:
- республиканского масштаба деятельности;
- образуются в одинаковом порядке;
- единоначальные;
- являются третьим звеном в системе органов государственного управления, т. е. находятся ниже Президента и Совета Министров.
Отличительные признаки республиканских органов государственного управления.
Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Правительства. Об этом прямо говорится в ч. 4 ст. 106 Конституции и ст. 18 вышеупомянутого Закона.
Министерства нельзя отождествлять с государственными комитетами. Министерства отличаются от государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кроме названия, и тем, что управляют особо важными государственными сферами [21, с.32].
Министерства и государственные комитеты отличаются от комитетов также тем, что:
- у комитетов более низкий правовой статус;
- меньший объем задач;
- комитеты находятся при Совете Министров;
- преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.
Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с министерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ; они подчиняются только Совету Министров, а министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключительно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являются органами Республики Беларусь, т. е. по уровню они значительно выше.
Определение министерства и государственного комитета дается в ч. 3 ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь». Они определяются следующим образом: «Министерство, государственный комитет – республиканские органы государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в определённой отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере деятельности) других республиканских органов государственного управления Республики Беларусь».
Основные признаки министерства и государственного комитета:
- они являются республиканскими органами государственного управления, функциональными или отраслевыми;
- они призваны проводить государственную политику, осуществлять регулирование, управление, координацию.
Комитет при Совете Министров Республики Беларусь – республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику и реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности (ч. 4 ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).
Из определения следует, что комитет – республиканский орган государственного управления, т. е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятельности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Министров и не являются органами Республики Беларусь, т. е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.
Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наиболее важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и государственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров [14, с. 340].
Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их руководители назначаются также Президентом.
В настоящее время функционируют следующие министерства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции [25, с.784].
В Республике Беларусь действуют следующие государственные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государственный комитет по авиации; Государственный комитет пограничных войск; Государственный таможенный комитет.
При Совете Министров Республики Беларусь функционируют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроизводству; Комитет по делам религий и национальностей; Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии; Комитет по материальным резервам; Комитет по науке и технологиям; Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энергоэффективности.
1.2. Структура отраслевых органов государственного управления
Разнообразие органов государственного управления (исполнительной власти) неизбежно ставит вопрос о роли, которую играет каждый из них в решении общих задач государственного управления, непосредственного руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством, связи органов исполнительной власти с законодательными и судебными органами и т.д.
Определенные критерии классификации органов исполнительной власти разработаны административно-правовой наукой, исходя из действующего законодательства, практики работы аппарата государственного управления.
Данные органы можно классифицировать по ряду признаков:
- по правовым основам образования;
- в зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления;
- по организационно-правовым формам;
- по характеру компетенции;
- по порядку разрешения подведомственных вопросов.
В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь, текущего законодательства, подзаконных актов.
В общей форме в Конституции Республики Беларусь закрепляется порядок образования основных звеньев аппарата государственного управления - Совета Министров, министерств, государственных комитетов, органов местного управления (статьи 84, 106. 107, 108, 119). Изменения в систему органов государственного управления (исполнительной власти) вносятся указами Президента Республики Беларусь.
В зависимости от государственного устройства Республики Беларусь как унитарного государства и административно-территориального деления следует различать республиканские органы государственного управления (исполнительной власти), например Совет Министров Республики Беларусь, и органы исполнительной власти - областные, городские, районные органы местного управления, администрацию учреждений, предприятий, организаций.
По организационно-правовым формам различаются Совет Министров, министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции и др.
По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.
Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое и социально-культурное развитие. К ним относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрация района в городах с районным делением [5, с. 398].
Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например: Министерство торговли. Министерство транспорта и коммуникаций. Министерство архитектуры и строительства.
Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство экономики, Министерство промышленности), органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда), органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство по чрезвычайным ситуациям).
По порядку разрешения ведомственных вопросов различаются: коллегиальные и единоначальные органы.
Коллегиальные органы - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции органа. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальными органами являются: Совет Министров, исполкомы.
Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Правовые акты, в которые облекаются решения этого органа, имеют юридическую силу и создают правовые последствия только после подписания их руководителем. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, повышает персональную ответственность за результаты работы органа [7, с. 483].
Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии, которые являются совещательными структурными подразделениями органа. На них решаются основные вопросы развития отрасли или сферы управления, но решения коллегии в жизнь проводятся приказом руководителя органа, который придает юридическую силу такому решению, обеспечивает его исполнение.
Таким образом каждый республиканский орган государственного управления, как правило, имеет подчиненные органы, учреждения, предприятия. Все вместе они образуют систему, единое целое определенным образом расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Каждая такая система представляет отдельный вид (отдельную часть) республиканского государственного управления.
Организации, входящие в рассматриваемую систему, являются обычно однотипными, однопрофильными. Возглавляет систему республиканский орган государственного управления. Нижестоящие звенья находятся, как правило, в административно-территориальных единицах. Таким образом образуется структура системы. Структура — это внутреннее устройство системы, строение системы.
Структура системы государственного управления зависит от многих факторов. Существенное влияние на нее оказывают административно-территориальное деление, количество управляемых объектов, их характер и значимость, вид области (сферы) управления и др. В части 9 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления в административно-территориальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».
ГЛАВА 2