Гражданство в Российской Федерации
Институт гражданства является неотъемлемой частью института правового статуса личности. Гражданство – это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Конституция РФ закрепляет лишь отправные, базовые принципы института гражданства (в том числе и в гл. 1 «Основы конституционного строя»), детальная же регламентация этого конституционно-правового института закреплена в федеральном законе от 31 мая 2002 года «О гражданстве Российской Федерации», принятому взамен одноименного закона Российской Федерации 1991 года, в который неоднократно вносились изменения и дополнения. Основные новации нового закона сводятся к большей жесткости его норм по вопросам приобретения российского гражданства по сравнению с правилами, предусматривавшимися прежним законом. Однако в ноябре 2003 года в закон «О гражданстве Российской Федерации» были внесены изменения и дополнения, существенно облегчающие процедуру приобретения российского гражданства соотечественниками из стран СНГ и Балтии.
Конституция РФ и федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» закрепляют следующие принципы гражданства Российской Федерации:
• единства гражданства. В соответствии с этим принципом республики-субъекты Российской Федерации не могут устанавливать собственное гражданство, предусматривающее изъятия из общего, единого статуса гражданина Российской Федерации; гражданин республики одновременно является гражданином Российской Федерации; статус гражданина России, проживающего в какой-либо республике, ничем не отличается от статуса российского гражданина, проживающего в ином субъекте Федерации; установление гражданства республикой в составе Российской Федерации не порождает двойного гражданства проживающего в этой республике человека – Российской Федерации и соответствующей республики;
• равенства гражданства независимо от оснований приобретения, рассматриваемых ниже, а также от пола, национальности, возраста, социального происхождения и положения и т. п. В частности, гражданство замужней женщины в России не зависит от гражданства мужа (равно как и наоборот) – заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства указанных лиц; изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга (ст. 8 закона);
• сохранения гражданства при проживании гражданина России за ее пределами. Не существует каких-либо пресекательных сроков, по истечении которых в случае проживания россиянина в другом государстве он утрачивал бы гражданство Российской Федерации. Право на изменение гражданства является неотъемлемым правом любого российского гражданина, отказ в выходе из гражданства Российской Федерации может быть только мотивированным и на основании отлагательных обстоятельств, предусмотренных законом;
• невозможности лишения гражданина Российской Федерации гражданства или права изменить его. Данный принцип призван обеспечить беспрепятственное осуществление гражданином своих прав без боязни утратить российское гражданство (в частности, за инакомыслие, несогласие с политикой властей и т. п.). Какую бы противоправную деятельность ни осуществлял российский гражданин, к нему могут применяться различные виды ответственности и наказания, но такой санкции, как «лишение гражданства», российское законодательство не предусматривает и предусматривать не может;
• невозможности высылки российского гражданина за пределы России или выдачи иностранному государству (экстрадиции). Гражданин России не может быть выслан из страны, равно как и иметь препятствия для возвращения на Родину (при этом данный принцип не ограничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации по выдворению за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства по предусмотренным законом основаниям). Россиянин не может быть также выдан другому государству в случае совершения правонарушения за рубежом и предъявления соответствующего требования этого государства о выдаче с целью привлечения к ответственности (экстрадиция других лиц, находящихся на территории Российской Федерации, возможна на основании межгосударственных договоров о правовой помощи для привлечения к уголовной ответственности или приведения приговора в исполнение). Однако если совершенное деяние (за которое преследуется российский гражданин) является противоправным и с точки зрения российского законодательства, то этот гражданин должен быть привлечен к ответственности по нормам законодательства Российской Федерации.
К принципам российского гражданства могут быть отнесены и иные, в частности: сокращения безгражданства, возможности гражданина России иметь двойное гражданство, сохранения российского гражданства в случае приобретения иного гражданства, предоставления защиты и покровительства государства своим гражданам, находящимся за пределами Российской Федерации (повторим, что права и обязанности гражданина и государства являются взаимными), сохранения гражданства детей при изменении гражданства родителей, применения прежнего законодательства для установления фактов наличия гражданства Российской Федерации или гражданства СССР и др.
В соответствии с главой 2 Закона о гражданстве гражданство Российской Федерации может быть приобретено по следующим основаниям:
• по рождению (филиация);
• в результате приема в гражданство (натурализация);
• в результате восстановления в гражданстве (реинтеграция);
• в результате выбора гражданства (оптация).
При приобретении гражданства по рождению в государствах всего мира применяются два основных принципа – «права крови» (в соответствии с которым гражданство ребенка определяется гражданством родителей независимо от места рождения) и «права почвы» (в соответствии с этим принципом гражданство ребенка, напротив, определяется по месту рождения, территории государства, на которой родился ребенок, независимо от гражданства родителей). Применение в том или ином государстве первого или второго принципа в качестве преобладающего обуславливается рядом факторов (традицией, количеством и плотностью населения, демографической политикой и др.) и не исключает их сочетания.
В Российской Федерации при определении гражданства родившихся детей применяются оба принципа, но преобладающим является принцип «права крови». Это означает что независимо от места рождения ребенок приобретает российское гражданство, если оба его родителя или единственный родитель являются гражданами Российской Федерации, а также если один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно.
Прием в гражданство (натурализация) предполагает более сложную специальную процедуру и более жесткие условия. Прием в российское гражданство может осуществляться в общем и в упрощенном порядке. Условиями натурализации в общем порядке являются:
• достижение иностранным гражданином или лицом без гражданства возраста 18 лет и обладание дееспособностью (натурализация несовершеннолетних детей осуществляется в упрощенном порядке);
• ценз оседлости (ценз проживания) – лицо, желающее приобрести гражданство Российской Федерации, должно к моменту обращения с соответствующим заявлением непрерывно проживать на территории России в течение пяти лет, имея при этом вид на жительство (таким образом, предварительное получение вида на жительство является обязательным условием для обращения с заявлением о приеме в российское гражданство, нелегальное и полулегальное фактическое проживание в расчет не принимаются); срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы России не более чем на три месяца в течение одного года (прежний закон о гражданстве предусматривал более мягкий ценз оседлости – пять лет постоянного проживания или три года непрерывного). Для лиц, прибывших в Российскую Федерацию на постоянное жительство до 1 июля 2002 го-да (до даты вступления в силу закона «О гражданстве…»), срок проживания исчисляется со дня регистрации по месту жительства.
Срок проживания на территории Российской Федерации как обязательное условие натурализации может быть сокращен до одного года в предусмотренных законодательством случаях.
Окончательное решение о приеме в российское гражданство в общем порядке принимает Президент Российской Федерации путем издания указа индивидуального характера, при этом срок для принятия такого решения может составлять до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов.
Натурализация в России может быть осуществлена и в упрощенном порядке. Такой порядок предусмотрен как для детей и недееспособных лиц, так и для совершеннолетних и дееспособных иностранных граждан и лиц без гражданства. В первом случае волю на приобретение гражданства недееспособными (или не полностью дееспособными) лицами изъявляют их законные представители – родители, опекуны, попечители. В случаях, когда у ребенка имеется единственный родитель, а также когда над ребенком либо недееспособным лицом установлена опека или попечительство, достаточно заявления этого родителя (опекуна, попечителя) при условии, что он является гражданином России. Если же у ребенка живы оба родителя, но российское гражданство имеет только один из них, то, помимо заявления этого родителя, необходимо согласие второго родителя (однако такое согласие не требуется в случае проживания ребенка на территории Российской Федерации).
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» предусматривает правила приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке (то есть без соблюдения условий, необходимых для приобретения гражданства в общем порядке, прежде всего ценза проживания) как для иностранцев и лиц без гражданства, проживающих за границей, так и для тех иностранцев и лиц без гражданства, которые уже проживают в России. Для реализации этой процедуры необходимы, в частности, такие условия, как:
• наличие хотя бы одного родителя-гражданина Российской Федерации, проживающего в России;
• проживание в государствах СНГ и Балтии бывших граждан СССР, если они до сих пор не получили гражданства государства проживания и остаются лицами без гражданства;
• получение профессионального образования (среднего или высшего) гражданами государств СНГ или Балтии в учебных заведениях России после 1 июля 2002 года;
• рождение иностранного гражданина или лица без гражданства на территории РСФСР до распада СССР и наличие у него в прошлом гражданства СССР;
• состояние в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет (то есть сам по себе факт заключения брака с российским гражданином, равно как и краткосрочный брак, права на сокращение ценза оседлости не дает);
• наличие у нетрудоспособного заявителя совершеннолетних дееспособных детей – граждан Российской Федерации и др.
Вопросами приема в российское гражданство в упрощенном порядке (включая принятие окончательного решения) занимаются уполномоченные органы исполнительной власти – МВД и МИД России (через соответствующие структуры на территории Российской Федерации и за ее пределами). Поскольку процедура эта более простая и позволяет решать вопросы на местах, вдвое сокращен и срок для принятия решения – он не может превышать шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов.
Принципиальной новацией российского законодательства о гражданстве (после внесения в закон поправок в ноябре 2003 года) является предоставление возможности получить российское гражданство гражданам СНГ и Балтии, проходящим военную службу по контракту не менее трех лет в Вооруженных Силах Российской Федерации без соблюдения условий натурализации и получения вида на жительство.
Восстановление в гражданстве Российской Федерации на первый взгляд представляется не вполне логичным основанием исходя из принципа невозможности лишения гражданства (и в законодательстве большинства государств такое основание приобретения гражданства отсутствует). Но в законе о гражданстве 2002 года это основание сохранено, претерпев, однако, существенные изменения в правовом регулировании по сравнению с одноименным основанием, содержащимся в прежнем законе. Если ранее восстановление в российском гражданстве осуществлялось по достаточно простой процедуре (в порядке регистрации) и было актуальным, в частности, для лиц, которые в прошлом были лишены советского гражданства помимо их воли (применялась такая санкция в СССР), то сейчас эти лица могут приобрести гражданство Российской Федерации только в общем порядке (в порядке натурализации). В то же время по этому основанию могут приобрести российское гражданство иностранные граждане и лица без гражданства, которые имели гражданство Российской Федерации ранее, но затем изменили или утратили его (например, в связи с изменением гражданства родителей, усыновлением, установлением опеки или попечительства, в случае выхода из гражданства России). Однако процедура приобретения гражданства Российской Федерации в порядке восстановления сегодня такая же, как и при приеме в гражданство в общем порядке лишь при одном смягчающем условии – срок проживания на территории России для заявителей здесь сокращен до трех лет.
Выбор гражданства (оптация) как основание приобретения гражданства Российской Федерации может иметь место при изменении государственной границы в связи с присоединением к России новых заселенных территорий. В этом случае лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют возможность выбора российского гражданства (при безусловном праве сохранить прежнее гражданство). Порядок и сроки оптации должны устанавливаться соответствующим международным договором. Следует иметь в виду, что оптация может являться основанием и для прекращения гражданства Российской Федерации – в случае передачи части российской территории в соответствии с международным договором под юрисдикцию другого государства, если в этой ситуации граждане России пожелают изменить российское гражданство на гражданство государства, к которому перешла соответствующая территория.
Кроме оптации, основаниями прекращения гражданства Российской Федерации являются выход из российского гражданства и отмена решения о предоставлении российского гражданства.
Выход из гражданства Российской Федерации хотя и является актом добровольным, но должен быть осуществлен по определенной процедуре: в общем порядке (с подачей заявления на имя Президента РФ, который и принимает окончательное решение) – если гражданин проживает в России, или в упрощенном порядке (в этом случае заявление подается и рассматривается соответствующими структурами МИД Российской Федерации) – если гражданин России проживает в иностранном государстве. Прекращение гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей или единственный родитель которого является иностранным гражданином, также может быть осуществлено в упрощенном порядке (в этом случае вопрос будет рассматриваться соответствующими структурами МВД России); в случае же усыновления (удочерения) ребенка – гражданина России иностранным гражданином (или иностранными гражданами) гражданство ребенка может быть прекращено в общем порядке.
В выходе из российского гражданства может быть отказано по следующим основаниям, если заявитель:
• имеет невыполненное перед Российской Федерацией обязательство, предусмотренное федеральным законом (например, не истек срок военной службы, имеются недоимки по налогам и сборам, не истек установленный срок после последнего доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, и др.);
• привлечен к уголовной ответственности в установленном порядке (вступил в силу обвинительный приговор суда, выдвинуто обвинение по возбужденному уголовному делу);
• не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (данное ограничение может показаться не вполне демократичным, хотя цель его очевидна – исключение ситуации безгражданства).
В отличие от выхода из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации осуществляется государственными органами независимо от воли гражданина. Основанием для отмены решения о приеме в гражданство является установление фактов представления заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений (при этом такие факты должны быть установлены только в судебном порядке). Отмену решения о приеме в российское гражданство принимает тот орган, который принимал и решение о приеме в гражданство, – Президент РФ, соответствующие структуры МВД или МИД России. Новый Закон о гражданстве не содержит положения о сроках давности для принятия рассматриваемого решения – сегодня отмена решения о приеме в гражданство может иметь место в любое время (прежнее законодательство содержало срок давности в пять лет, по истечении которого отмена решения о приеме в гражданство была невозможна). Важно отметить, что отмена решения о приеме в гражданство гражданина не влечет автоматического прекращения гражданства его супруга, детей и других родственников (гражданство ребенка в этом случае может быть прекращено только при наличии письменного согласия другого родителя – гражданина Российской Федерации и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства).
Российская Федерация, как и большинство государств мира, следуя принципу исключительности гражданства, в целом отрицательно относится к институту двойного гражданства (по общему правилу человек должен иметь устойчивую правовую связь только с одним государством). Вместе с тем и Конституция РФ, и Закон о гражданстве допускают возможность для гражданина России иметь одновременно и гражданство другого государства (надо признать, что в отдельных случаях наличие одновременно гражданства России наряду с гражданством другого государства может рассматриваться как благо, например, для соотечественников, являющихся гражданами государств СНГ и Балтии). Получение российским гражданином одновременно гражданства другого государства возможно в силу международного договора (причем договор этот должен быть, как правило, двусторонним, с конкретным государством) или прямого указания закона (договоры о двойном гражданстве Российской Федерацией были заключены лишь с Таджикистаном и Туркменистаном, однако последний весной 2003 года в одностороннем порядке вышел из данного договора). Кроме того, гражданин Российской Федерации может получить гражданство иностранного государства, если национальное законодательство этого государства предусматривает предоставление своего гражданства без обязательной утраты гражданства другого государства (в частности, России).
При этом лица с двойным гражданством (бипатриды) рассматриваются Российским государством только как граждане России с соответствующим набором прав и обязанностей, изъятия из этого правила возможны лишь на основании закона (в частности, в соответствии с федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» граждане Российской Федерации, прошедшие военную службу в иностранном государстве, освобождаются от нее в России) или международного договора (например, в силу межгосударственных соглашений об освобождении от двойного налогообложения).
Специальному регулированию в Российской Федерации подвержен статус беженцев – лиц, не имеющих российского гражданства, прибывших или имеющих намерение прибыть на территорию Российского государства в силу вынужденных обстоятельств, вследствие насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года «О беженцах»). Беженцев следует отличать от вынужденных переселенцев, которые, хотя и вынуждены покинуть место своего постоянного жительства по аналогичным причинам, что и беженцы, но являются гражданами России; кроме того, они могут вынужденно перемещаться не только из-за границы, но и внутри Российской Федерации – из одного региона в другой. Статус вынужденных переселенцев во многом схож со статусом беженцев и регулируется законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года «О вынужденных переселенцах» (в ред. федерального закона от 20 декабря 1995 года).
Если иностранные граждане и лица без гражданства вынуждены покинуть территорию другого государства в силу преследования за убеждения (по идеологическим мотивам), в соответствии с признанными международными нормами им может быть предоставлено политическое убежище. Предоставление убежища в России отнесено к компетенции Президента РФ и осуществляется в соответствии с утвержденным его указом Положением.