Организационная культура и ее совершенствование
Таможенная служба – это объединение государственных служащих, деятельность которых упорядочена соответствующими правилами и нормами. Действия и поведение таможенных служащих во многом определяются культурой таможенной службы или организационной таможенной культурой, которая и обеспечивает определенный синергетический эффект таможенной деятельности, благодаря согласованности и целеустремленности действий государственных таможенных служащих.
Складывается новый тип государственной, в том числе и таможенной, службы как части исполнительного государственного аппарата. Об этом убедительно свидетельствуют Указ Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)», приказ ФТС России от 27.06. 2009 г. №1333, «О проекте Стратегии Федеральной таможенной службы до 2020 года» и другие государственные документы, что актуализирует проблему таможенной службы как организации.
В настоящее время наиболее признаны два подхода к пониманию культуры организации:
¾ феноменологический подход (П. Бергер, Т. Луман, Д. Сильверман, А. Петтигрю);
¾ рационально-прагматический (Ф. Харрис, Р. Морган).
При феноменологическом подходе организационная культура рассматривается как сущность организации, а человек – как активный создатель и распорядитель знаний, с помощью которых он воздействует на других людей.
При рационально-прагматическом подходе организационная культура понимается как свойство организации, культура которой характеризуется осознанием служащими своего места в организации и наличием коммуникативной системы (язык общения). Особое значение придается имиджу служащих, сложившимся традициям, нормам, мировоззрению, ценностям, мотивированию труда и организационной (служебной) этике.
Оба эти подхода взаимно дополняют друг друга и позволяют как прямо, так и опосредованно влиять на организационную культуру, а, следовательно, управлять государственной таможенной службой (таможенными служащими) через организационную таможенную культуру.
Формирование новой культуры таможенной службы как организации таможенных органов – процесс объективный. В то же время таможенные служащие, особенно руководители подразделений и служб способствуют развитию таможенных органов, включая и организационную таможенную культуру.
Как свидетельствует мировой и отечественный опыт, переход от одного типа культуры организации (преобладающей модели таможенных органов как преимущественно закрытой системы) к другому (модели таможенного дела как более открытой системы) достаточно затруднен, так как возникает противоречие внедряемой (новой или существенно обновленной) культуры со сложившимися и утвердившимися в таможенной организации представлениями, ценностями, нормами и закрепившимися образцами поведения. Таким образом, разрушение консервативных элементов таможенной культуры становится важным условием дальнейшего развития таможенной службы.
В связи с этим возникает необходимость понимания культуры таможенной службы как социального процесса, так как ей органично присущи такие качества как процессуальность, направленность и стадиальность. При этом в каждой из стадий имеются свои особенности. В условиях реформирования неизбежно происходит в определенной степени (в зависимости от глубины реформ) изменение миссии (предназначения), структур, ценностей и технологий таможенной организации.
Культура таможенной службы как организации характеризуется высокой динамичностью: постоянно внедряются более эффективные способы таможенной деятельности; формируются новые традиции; развивается среда; возрастает влияние ценностей, обеспечивающих достижение целей таможенных органов (профессиональных компетенций). Постепенно традиции, утратившие свою результативность, исчезают.
Освобождение от устаревших культурных образцов важно использовать в переходные периоды, когда одна форма (тип) таможенной культуры сменяется другой.
Ведущим фактором, определяющим особенности культуры таможенной службы как организации и возможности управлять ею, является структура таможенных органов. В период модернизации таможенной службы не все ее цели выполняются удовлетворительно, что и вызывает необходимость реформирования таможенной системы.
Особое значение приобретает совершенствование структуры таможенных органов как составной части организационной культуры. Структура организации обычно соответствует таким переменным как задачи, технологии, кадры, окружение. Важное значение имеет иерархичность построения таможенной службы.
Необходимо уделять внимания на индивидуальный уровень культуры таможенного органа, которая ассоциируется с признаками личностного и профессионального совершенства (уровнем соответствия возможному идеалу). При этом особо следует выделять профессиональные знания, умения и навыки таможенного служащего, базирующиеся на личностных способностях и активности, осознании им своего места в таможенной службе и политической компетенции государственного служащего.
Важное значение для развития уровня индивидуальной культуры имеют профессионально-деловые и личные качества таможенного служащего: его ценностные ориентации, мораль и нравственность, имидж и репутация. В таможенных органах как административной организации весомое значение приобретает личный пример лиц, занимающих должности руководителей, в преодолении коррупционных правонарушений, бюрократизма и карьеризма.
В воспитании и утверждении индивидуальной культуры должностных лиц таможенных органов приоритетное значение имеет усвоение и соблюдение ими требований «Кодекса этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации», утвержденного приказом ФТС России от 14.08.2007 г. № 977, а также «Памятки об ограничениях, запретах, требованиях к служебному поведению и предупреждению коррупционных правонарушений, связанных с прохождением государственной службы должностных лиц таможенных органов» (Приложение к письму ФТС России от 22.07.2009 г. № 10-90/33874).
В организационной культуре принято выделять три уровня:
¾ поведение и артефакты (то есть – «видимые»), но прямо и непосредственно не поддающиеся оценке проявления культуры организации (формальная структура организации, проектируемая среда, образцы поведения и деятельности, технологии деятельности и управления и т.д.);
¾ ценности и нормы – материальные, экономические, институциональные, поведенческие, деятельностные, духовные, идеология, символы и т.д., которые определяют содержание культуры организации и позволяют давать оценку видимым ее проявлениям;
¾ базовые представления как компонент культуры организации, которые проявляются в процессе адаптации организации к изменяющейся внешней среде или внутренней интеграции самой организации.
Эти представления – способы взаимоотношений, которые в совокупности характеризуют тип культуры организации (с окружающей средой, в повседневной жизни, природой человека и человеческими взаимоотношениями, включая и процесс производственно-служебной деятельности). Именно базовые представления выступают в качестве культурной составляющей, определяющей трактовку поведения и деятельности работников в организации.
Организационная культура выполняет и социальные функции, важнейшие среди которых: интеграция и организация служащих на достижение определенных целей, развитие исторически унаследованных ценностей, идей, норм, традиций, стилей поведения, т.е. то, что входит в функции управления. Организационная культура отражает важнейшие отношения между организацией и государством, обществом и отдельными служащими. Поэтому в ней сочетаются четыре вида культурных образцов – общечеловеческие, национальные, корпоративные (групповые, организационные) и индивидуальные.
Общечеловеческая культура – это, прежде всего, использование в организации достижений науки и инноваций любых видов, а также универсальной общечеловеческой нравственности. Национальная деловая культура во многом формирует деятельность и поведение государственных служащих, базовые представления, ценности и нормы, менталитет членов организации, что сказывается на уровне концентрации власти, методах управления и принятия решений, контроле исполнения, структуре деятельности, технологиях деятельности и т.д.
Культура организации – это субкультура. Для нее характерны уникальный набор смыслов, «репертуар» и «культурный код» (свои культурные образцы). Являясь социальной системой, таможенная служба характеризуется миссией, целями, функцией, жесткой структурой, набором ролей и статусов, неполной степенью открытости внешней среде, которые явно проявляются в административной служебной организации.
Выделяются следующие типы культуры, исходя из отношений власти и подчинения:
1. Культура власти, которая акцентирует внимание на особой роли иерархии вышестоящих руководителей; источником их власти являются ресурсы, включая и кадровые. Подобная структура характерна для современной российской государственной службы и представляет определенные возможности управления ею.
2. Ролевая культура, обуславливающая строгое функциональное распределение ролей, специализацию функций, придание особой значимости правилам, процедурам, стандартам и регламентам. Источников власти работников здесь выступает иерархическая структура, а условием – высокая степень стабильности положения. Данная структура соответствует организации современной государственной службы России, которая развивается в ракурсе рациональной бюрократии (доктрины «рациональной государственной службы»).
3. Культура задачи и культура личности, где акцент сфокусирован на реализации творческих проектов и поддержке творческих личностей. Этот тип организационной культуры недостаточно характерен для российской государственной службы, но актуализирована задача его развития.
Ядром организационной культуры выступает культура государственного управления как сущность и важнейшее качество государственной службы. Управление культурой организации основывается на знании тенденций развития культуры, профессиональной деятельности государственных служащих как важнейшего компонента этой культуры.
Особенностью организационной культуры государственной службы является ведущая роль формальной структуры над неформальной, правовых норм над неправовыми. Правовые нормы являются ориентирами должного поведения с точки зрения общества и государства, средством социальной регуляции и контроля. Нормы деятельности и поведения государственных служащих делают государственную службу общезначимой и предсказуемой.
Под влиянием внутренних и внешних факторов культура государственного служащего претерпевает изменения. Это социальный процесс, который складывается, не только спонтанно, но и может направляться государством и иными субъектами социального управления сознательно.
Управление организационной культурой государственной таможенной службы осуществляется тремя основными механизмами:
¾ принудительные механизмы – это установленные законом ограничения, запросы и соответствующие им санкции за уклонение от установленных норм поведения и деятельности;
¾ стихийный механизм – это процесс самоорганизации; особое значение имеет отбор на государственную службу, так как вновь принятые привносят в нее некоторые новые нюансы в традиции, ценности культуры и нормы общественной жизни;
¾ механизм регулирования, проводимый сознательно и целенаправленно, характерен для современной реформы государственной службы, осуществляемой в Российской Федерации. Эти изменения проявляются в форме инноваций (внесение новых знаний, способов действий, ценностей, норм и т.д.) или диффузии (спланированного изменения, компоненты которого привнесены извне).
Развитие организационной культуры может иметь разную направленность (прогрессивное или регрессивное развитие), скорость изменения культуры государственной службы как организации (эволюционное и революционное). Под стадией процесса развития организационной культуры понимается переход, уровень и степень в процессе развития, роста или изменения. Так, в развитии государственной службы Российской Федерации правомерно выделить следующие стадии:
1) 1991 – 1993 гг. – разрушение организационной культуры советской партийно-государственной службы;
2) 1993 – 1995 гг. – становление организационной культуры государственной службы нового типа;
3) 1995 – 2002 гг. – развитие государственной службы на новой законодательной основе, основе ее новых ценностей;
4) с 2003 г. – по настоящее время – изменение организационной культуры на принципах административной реформы.
В развитии культуры организации государственной службы наблюдаются различные типы социальных процессов (кооперация, конкуренция, приспособление, ассимиляция).
Управление через культуру является ведущим принципом организационной культуры государственной службы и предполагает сознательное изменение целей, структуры и функций государственной службы, статуса и ролей ее кадров, принципов и норм служебного поведения и деятельности, внедрение новых кадровых технологий, систем мотивации труда, нравственного регулирования и т.д.
В настоящее время назрела необходимость интенсивного формирования и реализации творческих проектов по важнейшим задачам государственного управления, повышения роли личности, особенно в тех таможенных подразделениях и службах, где особое значение играют креативные личности (советники, эксперты и др.)
Развитие организационной культуры способствуют методы ее регулирования: реорганизация культуры, введение новых форм коммуникации, систем оценки, методов управления, совершенствование стиля управления конфликтами, внедрение эффективных организационных технологий, отбор и продвижение кадров в соответствии с ценностями государственной службы и др.
Эффективность государственного органа прямо пропорциональна уровню достижения цели (результата) и обратно пропорциональна количеству средств, использованных для этого. Современные информационные технологии способны поднять не только организационную культуру, но и государственное управление в целом на новый уровень, отвечающий перспективным тенденциям социально-экономического развития. Внедрение этих технологий в работу государственного аппарата значительно повышает эффективность его внутренних (делопроизводство) и внешних (взаимодействие с гражданами и бизнесом) отношений.
Таким образом, организационная культура государственной таможенной службы представляет собой совокупность социальных процессов. Управление таможенной службой Российской Федерации через организационную культуру является одним из наиболее эффективных способов повышения ее результативности. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует о высокой эффективности управления через сосредоточение внимания персонала государственной службы на миссии, ценностях, прогрессивных традициях государственной службы, таможенного менеджмента, этике государственных служебных отношений.