Противоречия конституционного процесса в российской федерации

Р.С-Хакимов,

государственный советник по политическим вопросам при Президенте Республики Татарстан

Конституционный процесс в России включает в себя принятие и изменение Конституции Российской Федерации, конституций республик, уставов других субъектов, а также принятие федеральных законов, касаю­щихся основ государственного устройства.

Ряд политических факторов оказывает существенное влияние на конституционный процесс. Прежде всего это продолжающаяся федерали­зация, которая фактически меняет объем полномочий центра и субъектов. На изменение функций центра влияет развитие рыночных реформ.

Действующая Конституция Российской Федерации (1993 года), те­перь уже очевидно, является документом переходного периода и несет на себе печать политической нестабильности начала 90-х годов: неясность статуса субъекта Федерации, перегрузка Центра несвойственными функ­циями, отсутствие механизма защиты этнических меньшинств и т.д.

Изменение политической ситуации со дня принятия новой Консти­туции Российской Федерации в 1993 году привело к конституционному кризису, выразившемуся в возникновении противоречий между Россий­ской Конституцией и конституциями республик, подписании двусторон­них договоров и соглашений, подчас выходящих за рамки Основного За­кона и т.д. Для преодоления этого кризиса необходимо направить консти­туционный процесс в русло взаимных уступок, осознав глубинную приро­ду обновленной России.

После провозглашения суверенитета в 1990 году в России не было принято документов, определяющих ее национально-государственное уст­ройство, иначеговоря федерацияне учреждалась, а объявлялась, что вы­зываетмногие внутренние политические и правовые противоречия.

В Российской империи все делалось от имени монарха, в СССР - от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъ­ект права не совсем ясен. Категория «народ России» не удовлетворяет не­русские народы, поскольку под ним понимают просто русских, состав­ляющих подавляющее большинство населения страны (83%). Законода"

тельство и тем более практика не предусматривают защиту прав нерусских коренных народов и национальных меньшинств. Представительные и ис­полнительные органы построены так, как если бы Россия была этнически гомогенной.

Ссылки на некое чисто гражданское общество, которое якобы не должно иметь этнических, языковых, культурных интересов отдельных групп, совершенно несостоятельны, поскольку только при наличии зако­нов, гарантирующих защиту этнических прав и возможно гражданское общество. Люди изначально равны, следовательно, каждый в праве полу­чать образование на родном языке, развивать свою культуру, соблюдать традиции и требовать удовлетворения этих потребностей от государства. Этнические права - неотъемлемая часть прав человека. Соблюдая их, госу­дарство становится благом. В ином случае люди вынуждены создавать общественные институты для защиты своих интересов в виде националь­но-культурной автономии, территориальных образований, республик. Ес­ли и это не дает результата, то на повестку дня встает вопрос сецессии. В этом процессе два контрагента, несущие равную ответственность за про­исходящие событиям - государство и этнические сообщества.

Ситуация в России такова, что коренные народы (татары, башкиры, якуты и др.) ясно провозгласили свои претензии на роль государствообра-зующих этносов, Более того, они укрепляют свои суверенные республики, иначе говоря, самоопределяются (в рамках России), исходя из собствен­ных интересов, что нередко приводит внутреннее законодательство в про­тиворечие с Конституцией Российской Федерации.

С другой стороны, за последние годы окрепли области, края, авто­номные округа, города в качестве субъектов Федерации. Появился еще один источник права - территориальные образования со своими интереса­ми и требованиями.

В условиях демократии непротиворечивая федерацияможет бытьпостроенатолько с учетом интересов двух составляющих: (1) народов России, в основном представленных республиками и отчасти националь­ными автономиями; (2) территориальных (в основном этнически русских) образований. Такова природа сегодняшней России,которой должна соот­ветствовать Конституция.

Федеративный договор в силу политических обстоятельств прини­мался под давлением Центра. Чечня и Татарстан, не подписав его, создали прецедент, с одной стороны, вооруженного конфликта и провозглашения независимости, с другой, - перехода к подписанию двусторонних догово-

ров. Если чеченский конфликт до сих пор остается сложнейшей политиче­ской проблемой, от решения которой зависит авторитет России как госу­дарства, то Татарстан предложил модель договорной федерации.

Конституционное Совещание, состоявшееся в1993 году, не учиты­вало уже принятых Конституций республик, что встретило возражения со стороны республик, причем делегация Татарстана была вынуждена поки­нуть Совещание, Недовольныбыли и представители многих областей, требовавших равноправного с республиками статуса. Неслучайно, что в ходе референдума почти 1/3 субъектов проголосовали против новой Кон­ституции. Начавшийсяв 1994 году договорный процесс был своеобразным ответом на недовольство конституционным устройством и фактическим управлением регионами.

В Конституции Российской Федерации весьма неопределенно вы­ражена природа России. Хотя в преамбуле речь идет о «многонациональ­ном народе России», в содержательном плане это никак не раскрывается. А что касается субъектов Федерации, то их статус, права и полномочия из­ложены противоречиво. В статье 5 (п.1) провозглашается равенство субъ­ектов, но в той же статье закреплены различия между республиками (госу­дарствами), имеющими собственные Конституции, гражданство и иные атрибуты государственности, и другими субъектами, имеющими лишь ус­тав.

Проблема учреждения федеративной России не снята сповестки дня. Сегодня двусторонние договоры регионов с федеральным центром фактически выполняют функцию своеобразного «учредительного доку­мента». Благодаря им сохраняется в стране политическая стабильность и относительный порядок.

В прессе и научных статьях муссируется тема распада России, при этом ссылаются на угрозу, исходящую не только от Чечни, но якобы и от Татарстана. В связи с этим возникает вопрос источника угрозы целостно­сти страны. Действительно ли суверенные республики так уж опасны?

О независимости определенно высказалась только Чеченская Рес­публика Ичкерия. Ни одна другая республика подобных решений не при­нимала. Вот почему предположения, что республики мечтают выйти из России - чисто умозрительные. Сегодня, действительно, идет децентрали­зация структур и нет привычной вертикали в отношениях Центра с регио­нами, но это никак не связано с целостностью страны. Полагать, что, ска­жем, Татарстан проводит политику «с двойным дном» несерьезно, респуб­лика не заинтересована в сецессии. Для этого есть веские причины. Татар-

Стану выгодно находиться вроссийском пространстве изэтнических (та­тарских, русских и др.) и экономических соображений. Достаточно ска­зать, что 75% татар проживает вне Татарстана, Интересам Татарстана со­ответствует политика усиления влиянияна российские дела с цельюсо­хранения договорного статуса республики иразвития культурытатар Рос­сии.

Сегодня благодаря Договору «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Рес­публики Татарстан» республика выступает фактором стабилизации поли­тической ситуации в России.

Распаду России не угрожает даже выход Чечни из состава государ­ства - некому следовать чеченскому опыту. Неопределенный статус Чечни является сложнейшим испытанием для российского права, но сознание на­селения давно смирилось с фактической независимостью этой территории.

Реальная угроза целостности России может исходить от самого Центра. Во-первых, у него уже есть опыт развала СССР и разгона собст­венного парламента. Во-вторых,старая политическая культура, связанная со сверхцентрализованностью страны, пришла в противоречие с рыноч­ными отношениями и фактической децентрализацией.

Центр должен сохранить за собой не максимальное, а оптимальное количество функций, прежде всего, оборону, охрану границ, таможню, финансовую систему и внешнюю политику. Остальные функции посте­пенно должны передаваться на места. Обще федеральные интересы могут регулироваться через принятие федеральных программ, в которых будут участвовать только заинтересованные субъекты с соответствующим фи­нансовым обеспечением.

Политика давления на республики с целью приведения их Консти­туций в соответствие с Конституцией Российской Федерации неэффек­тивна и не имеет смысла с точки зрения будущности государства. Эта по­литика носит временный и конъюнктурный характер, отвечает настроени­ям унитаристов. К примеру, Татарстан не может в одностороннем порядке изменить свою Конституцию, поскольку население республики поддержи­вает нынешний статус Татарстана и договорные отношения с Россией. По­пытки силового решения этого вопроса в Чечне не дали положительного результата. Более того они отрицательно сказались на авторитете россий­ской власти. Конституционный процесс может проходить в виде встречно-

то движениядруг к другуЦентра и субъектов Федерации, в ходе которого создается единое правовое пространство.

Можно пытаться «убедить» некоторые республики-реципиенты привести свои Конституции в соответствие с российской Конституцией с помощью такого рычага, как финансирование из бюджета. Это сильный аргумент в пользу Центра. Он даст свои плоды, но он не может решить главной цели - соответствия Основного Закона государства самой природе России. Проблема состоит не в том, чтобы «уломать» республики, а в том, чтобы Конституция соответствовала политическим реалиям, следователь­но, была легитимной. С тем, чтобы преодолеть конституционный кризис в России, необходимо начать корректировку самой Конституции Россий­ской Федерации прежде всего через снятие внутренних противоречий, из­бавления от лишних функций федерального центра, максимальный учет интересов как народов, так и регионов. Это послужит толчком для коррек­тировки законодательства республик.

Для сохранения целостности государства и создания политической стабильности необходим учет всего многообразия интересов России, как в этническом, так и региональном аспекте. Только этот принцип может объ­единить Россию,