Социальная природа и сущность института государственной службы, его роль и значение в демократическом государстве

Понятие «служба» имеет несколько значений. Это может быть вид общественной деятельности людей; работа, занятия служащего, место его работы; специфическое отношение к делу и т.д.

Под службой понимаются отношения долга, верности, преданности, готовности защитить чей-то интерес.

Предназначение службы связано с созданием условий для нормального функционирования общества, обеспечением других видов социальной деятельности. Служба может касаться социально-культурного обслуживания людей, осуществления управленческой деятельности, обеспечения деятельности органов государственной власти и т.д.

Особым видом службы является государственная служба. Историческое место государственной службы неразрывно связано с формированием и развитием государства и права. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. В настоящее время нет единой точки зрения на содержание понятия «государственная служба».

В постсоветской России законодательное закрепление понятия «государственная служба» впервые было дано в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который утратил силу с 1 февраля 2005 г. В нем был зафиксирован деятельностный подход, предполагающий, что государственная служба — это «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов власти». Такой подход позволяет изучить цели и функции государственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки и организации исполнения решений и т.д. Однако его недостаточно для установления сущности государственной службы, и такая формулировка подвергается справедливой критике. Служение государству при таком подходе низводится до служения государственному органу. Вследствие этого в стороне остаются проблемы использования государственными службами прерогатив государственной власти, реализации законов государства, а также социальные задачи государственной службы.

В рамках реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, был принят Федеральный закон № 58-ФЗ, который в ст. 1 закрепил более широкое определение государственной службы. Под этим понятием понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

— субъектов РФ;

— органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Многие ученые смотрят на государственную службу шире и предлагают определять ее как государственно-правовой и социальный институт. Данное понимание требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления, корпоративной культуры и др. Только на такой базе можно сосредоточить внимание на освоении практических умений и навыков, на конкретных технологиях управленческой деятельности, методах анализа и решения конкретных проблем государственных органов власти.

Государственная служба как социальный институт играет важную роль в решении задач повышения уровня жизни населения, обеспечения

прав и свобод человека и гражданина, составляющих главное содержание политики государства.

Если суммировать множество подходов к определению понятия «соци­альный институт», то можно выделить следующие. Социальный институт представляет собой:

— ролевую систему, в которую включены также нормы и статусы;

— совокупность обычаев, традиций и правил поведения;

— формальную и неформальную организацию;

— совокупность норм и учреждений, регулирующих определенную сферу общественных отношений;

— обособленный комплекс социальных действий^[1].

При указанном разнообразии в определении социального института отмечается различие и в понимании государственной службы как социаль­ного института.

Социальный институт государственной службы — исторически сложившая­ся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства, социальная практика которых нацелена в конечном итоге на обеспечение законных нрав и свобод граждан, на создание благоприятных ус­ловий для их безопасности и достойной жизни^[2].

Исследователи отмечают, что становление социального института госу­дарственной службы развивается как совокупность социальных (фор­мальных и неформальных) правил, принципов, норм, установок, регули­рующих различные стороны деятельности государственных служащих и организующих их систему ролей и статусов, образующих социальную систему. В рамках социального института государственной службы вос­производятся, повторяются, становясь устойчивыми, образцы поведения, привычки, традиции, передающиеся из поколения в поколение.

Выделяют две позиции в подходах к государственной службе:

— институциональный (государственная служба рассматривается как социально-правовой институт, целью которого является обслуживание интересов не отдельного «политического» руководителя, а всего народа);

— деятельностный (государственная служба является профессиональ­ной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и носит политический характер).

Государственная служба рассматривается также как публично-правовой институтобщественного служения профессионально подготовленных граждан российскому государству и обществу в целом.

Эти подходы не противостоят друг другу, но и не могут претендовать на абсолютную истину. Они должны соотноситься и дополнять друг друга. В концепции реформирования государственной службы проводится идея публично-правового характера государственной службы, определения ее как института, призванного обеспечить выполнение государственными служащими социальной функции государства, а не только исполнение полномочий государственных органов.

Особое внимание в исследовании становления государственной службы уделяется ее предназначению, цели и социальным функциям.

Основной целью государственной службы как социального института является служение интересам граждан, гражданского общества и государства. При этом ключевое значение государственной службы как социаль­ного института состоит в удовлетворении потребностей общества в эффективном административном государственном управлении. Однако такое видение роли государственной службы не укладывается в узкие рамки ведомственного подхода, согласно которому государственная служба воз­никла в силу объективной необходимости для политической власти иметь специальный аппарат управления, способный осуществлять государствен­ные функции. Среди них выделяются три группы функций:

— регулятивные(прежде всего управленческие); обеспечивающие; технологические.

Их объединяет социологическое понимание функций государственной службы как совокупности ее черт: социальной роли, формы связи и социального действия. Социальная роль государственной службы состоит в удовлетворении потребностей общества в государственном управлении, достижении целей государственной службы, интеграции для их достиже­ния всех частей социального института.

В государственной службе нередко проявляются дисфункции как отдельных частей, так и социального института в целом. Об этом свиде­тельствуют конфликты, факты дестабилизации, дезорганизации, неиспол­нения поручений, бездействия, ошибочных решений, бесконтрольности, дезинформации и т.д.

Оптимизация функций государственной службы зависит от ряда внутрен­них и внешних факторов. Среди внешних факторов в условиях реформ важ­ную роль играет выбор перспективной модели государственного управления.

При экономическом подходе основу составляет концепция государствен­ного менеджмента, которая характеризуется следующими чертами: при­верженность к действию; максимальное приближение к запросам клиента; стимулирование самостоятельности, предприимчивости, новаторство; приверженность профессиональным ориентирам и ценностям. Основным путем оптимизации государственной службы при освоении данной модели становится постоянное обновление функций на основе изменяющихся социальных стандартов и повышения качества социальных услуг, иннова­ций и использования опыта частного сектора.

При политическом подходе выбирается публичная модель государствен­ного управления (модель государственной администрации), при которой выделяются сферы жизни, где необходимо государственно управление, субъект и объект управления имеют общие цели, действуют, исходя из тре­бований граждан к управлению.

При изучении государственной службы нужно учитывать и точку зре­ния, трактующую государственную службу как систему публично-право­вых отношений между государством и служащим, основанных на подчине­нии и имеющих своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направленную к осуществлению государственной задачи. Такой подход позволяет в полной мере учесть управленческие, организационные, экономические, правовые, психологические и многие другие аспекты государственной службы, понять сущность бюрократии как профессионального и социального слоя общества, государственного служа­щего как гражданина и человека и др.

Учитывая это, профессор Г. В. Атаманчук дает следующее определение государственной службы: «Государственная служба — эго практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функ­ций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»^[3]. Исполнение государственной должности представляет собой конкретное осуществление общественных отношений, которые государственная власть посредством конституций, законов, правовых статусов органов закрепила за данной должностью.

Таким образом, государственная служба может быть рассмотрена во многих аспектах, в том числе:

— Социальном— как профессиональное осуществление по поручению общества полезной деятельности лицами, занимающими должности в госу­дарственных организациях;

— политическом— как деятельность по разработке и реализации госу­дарственной политики, регулированию отношений между основными социальными группами и классами общества;

— правовом — как система правовых норм, устанавливающих госу­дарственные должности и их функции, регламентирующих процедуру поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, очерчивающих нрава, обязанности и ответственность государственных слу­жащих и т.д.;

— организационном— как совокупность организационных норм, спо­собов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регули­рования и координации совместной деятельности государственных слу­жащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей;

— социологическом— как практическая реализация функций государ­ства, компетенции государственных органов.

С развитием демократического государства значение государственной службы постоянно возрастает, поскольку государственная служба — часть механизма государственного управления, которое осуществляют государ­ственные служащие. Находясь между государством и гражданским обще­ством, государственная служба выполняет жизненно важные для страны политические, административные и социальные задачи. Государство, пред­ставляющее собой легальную и легитимную власть в обществе, реализует свои цели и задачи посредством государственного руководства и государственного управления. Основным механизмом этого управления выступает государственная служба. Такова общая логика взаимосвязи и взаимодействия политической власти, государственного управления и государствен­ном службы. И от того, какое место занимает государственная служба и системе власти и какую роль она в ней играет, зависит очень многое в стране и обществе.

Государственная служба продолжает и завершает организацию госу- дарственного механизма, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государствен­ного механизма служба вносит комплекс мер, средств, форм и методов для реальной практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своей миссии.

Институт государственной службы является юридическим исходным правовым средством в системе построения государственности, так как он включает в себя правовой материал, который используется в каждоднев­ной практике государственных органов и органов местного самоуправл­ения, т.е. он создает государственную администрацию, обеспечивая тем самым функционирование самого государства.

Опыт многих стран доказал, что государственная служба способна обе­спечивать решение целого ряда исторических, правовых, политических, социальных, экономических, информационных, праксеологических и других задач. Соединение ее как функционального явления с качественным персоналом государственного управления создает условия рациональности и гуманизации взаимоотношений между государством и обществом.

1.2.Цели, задачи и функции государственной службы

Вопрос о целях и задачах государственной службы, несмотря на свою важность, носит во многом постановочный характер. Дело в том, что мето­дология целеполагания в управлении вообще и в государственном управлении в частности менее всего разработана. Цели государственной службы можно рассматривать как форму осознания и закрепления государствен­ными органами в соответствующих нормативных правовых актах социально значимых актуальных проблем.

В настоящее время Россия не имеет четко выстроенного «древа целей». Теоретических наработок на этот счет немного, к тому же они нередко противоречат друг другу. Так, Ю. Н. Старилов считает, что главной целью государственной службы является практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ^[4].

В свою очередь, Л.Ф. Ноздрачев выделяет следующие целигосудар­ственной службы:

— упорядочение работы государственного аппарата;

— установление требований к функциям и правомочиям но государ­ственным должностям;

— определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных служащих;

— регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективно­сти функционирования государственного аппарата;

— формирования условий обеспечения государственных служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной службы^[5].

Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей госу­дарственной службы государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают на втором плане.

Цели государственной службы можно классифицировать:

1) по степени общественной важности:

— стратегические, связанные с качеством жизни общества, его сохране­нием или преобразованием;

— тактические, определяющие конкретные действия во времени и про­странстве по достижению стратегических целей;

2) по результатам:

— конечные;

— промежуточные;

3) по времени:

— долгосрочные;

— среднесрочные;

— краткосрочные;

4) по сферам общественной жизни:

— экономические;

— политические;

— социальные;

— духовные.

Выясняя задачи государственной службы, необходимо учитывать, что государственные служащие активно участвуют в разработке проектов зако­нов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику страны, предложений об изменениях в структуре государственных органов, теку­щих решений органов государственной власти, в предоставлении государ­ственных услуг. Поэтому среди основных задач государственной службы можно выделить следующие:

— обеспечение конституционного строя;

— выработка стратегии экономического, социального, политического развития страны;

— подборкадров, способных реализовать стратегию развития страны;

— создание организационных структур государственной власти;

— принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;

— защита прав, свобод и законных интересов граждан, создание условий для развития человеческой личности;

— создание необходимых условий для реализации функций государственных органов.

Но мнению В. Д. Граждана, в системе государственного управления госу- дарственная служба предназначена для выполнения двуединой задачи. Во- первых, это оказание административной (аппаратной) поддержки политическому руководству страны; во-вторых, изучение проблем управления и интересов всех слоев населения, в чем так нуждаются государственные органы¹.

Таким образом, каждый вид государственной службы выполняет свои установленные в нормативных правовых актах задачи.

Понятие «функции государственной службы» и их виды в норматив­ных правовых актах пока не определены, что отражает один из пробелов правового регулирования данного института. В научной и учебной литературе вопрос о функциях государственной службы носит преимущественно постановочный характер. Одни авторы под функциями государственной службы понимают самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий. Другие — рассматривают функции государственной службы как организацию практической реализации правовыхнорм.

Функции государственной службы — основные направления воздействия государственных служащих на общественные отношения для достижения целей и задач государства².

Можно также утверждать, что функции государственной службы в целом совпадают с функциями органов государственной власти и государственного управления. Последнее утверждение основано на том, что государственная служба согласно законодательству Российской Федера­ции призвана обеспечивать полномочия органов государственной власти.

Выполняемые государственными служащими функции подразделяются на социально-политические (общие)испециально-юридические.

К общим функциям государственной службы можно отнести:

¾ управление общественными делами (в этой связи государственную (службу можно рассматривать как организационный институт);

¾ целеполагание — функция, предназначение которой состоит в том, чтобы определить параметры оптимального функционирования государства и общества в целом, модель его будущего развития, алгоритм государственного управления;[6]

— прогнозирование и моделирование развития общества и государ­ственных органов (в основе данной функции лежит анализ тенденций общественного развития, она связана с предвидением изменений в обще­стве и органах государственной власти, обусловленных какими-либо собы­тиями или целенаправленными действиями);

— планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать в государственных органах (в ходе пла­нирования производится определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных про­цессов в обществе и государственных органах);

— организацию — создание и упорядочивание структуры государствен­ной службы и государственных органов, их штатов, процессов государ­ственного управления в целях устойчивого и динамичного развития обще­ства и государственных органов (предназначение государственной службы состоит в организации жизни граждан и, как известно, государственные служащие прямо или косвенно обеспечивают процесс социальной органи­зации человека);

— контроль — установление соответствия или несоответствия показате­лей развития общества и государственной службы внутренним или внеш­ним стандартам и уровню, задаваемому планами и программами;

— учет — фиксирование в количественных показателях процессов, про­текающих в обществе и на государственной службе;

— координация — согласование деятельности различных государствен­ных органов для достижения общих целей и задач государства;

— информационное обеспечение деятельности государственных орга­нов и жизни общества, т.е. сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для осуществления государственной деятельности.

В последние годы государственная служба все чаще рассматривается как производитель государственных социальных услуг. Речь идет об образовании, здравоохранении, безопасности и т.д. Поэтому можно говорить о такой функ­ции государственной службы, как производство государственных услуг.

Государственная служба выполняет воспитательную функцию. Она играет важную роль в формировании в общественном сознании уважитель­ного отношения к человеческой личности, институтам государства и права.

Для динамичного развития общества большое значение имеет регуля­тивная функция государственной службы. Государственные служащие играют активную роль в регулировании отношений между социальными группами в экономической, политической, социальной и идеологической сферах жизни общества. В этих целях устанавливаются правила, норма­тивы, задается направленность действий граждан и государственных слу­жащих. Это проявляется при разработке различных программ, законопро­ектов, принятии политических решений.

К специально-юридическим функциям государственной службы отно­сятся:

— Правотворческая(государственные служащие принимают активное участие в разработке проектов нормативных правовых актов, их экспер­тизе, аналитической и справочной работе правотворческого процесса);

— Правоприменительная(государственные служащие претворяют нормы конституции, законов и иных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ).

— Правоохранительная(государственные служащие защищают установленные нормы права от нарушений субъектами правоотношений, в этих целях используются органы контроля и надзора, методы принуждения).

Конкретные функции структур государственной службы и государственных служащих устанавливаются положениями о структурных подразделениях аппарата органов государственной власти идолжностными функциями.

Функции государственной службы осуществляются с помощью правовых, экономических, организационно-распорядительных, социально-психологических методов.

1.3. Принципы государственной службы

К принципам государственной службы закрепляются требования общества, других субъектов управления государственной службой к государственной службе и государственным служащим. В них реализуются представления законодателя о правовом, социальном, федеративном, демократическом характере Российского государства. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ призваны проводить в жизнь эти принципы. Государственные служащие должны руководство­ватьсяими в своей работе.

Принципы государственной службы регулируют следующий круг правоотношений: между государственным служащим и государством, между государственным служащим и гражданами, между лицами, органами организациями государственной службы разных уровней и видов.

Основные принципы построения и функционирования системы госу-дарственной службы закреплены в Конституции РФ и ст. 3 Федерального закона № 58-ФЗ. Таким образом, принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственнов Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные законодательстве Российской Федерации о государственной службе.

1. К конституционным принципам государственной службы относятся:

¾ принцип федерализма; принцип законности;

¾ принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина;

¾ принцип равного доступа к государственной службе.

Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализмаозначает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов.

Федерализм применительно к государственной службе имеет несколько аспектов: нормативный, организационный, функциональный, финансовый.

Нормативный аспект— конституционное и законодательное разграни­чение компетенции в области государственной службы между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Организационный— соблюдение принципа федерализма при построении государственной службы, разделение государственной службы на федераль­ную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.

Функциональный— самостоятельность каждого уровня федеративной системы при решении кадровых вопросов и других вопросов функциони­рования государственной службы.

Финансовый аспект — соблюдение принципа федерализма при ресурс­ном обеспечении государственной службы за счет бюджета соответствую­щего уровня (федерального или регионального).

Принцип законности означает необходимость соответствия Кон­ституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы. Все коллизии и противоречия разрешаются в пользу Конституции РФ и феде­рального закона.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина пред­усматривает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. При функционировании института государствен­ной службы права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Недопустима дискриминация граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служа­щих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе пред­полагает, что каждый гражданин Российской Федерации должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допу­скаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.

2. Организационно-функциональные принципы государственной службы включают следующие принципы:

— единства правовых и организационных основ государственной службы;

— взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы;

— открытости государственной службы и ее доступности обществен­ному контролю;

— профессионализма и компетентности государственных служащих;

— защиты государственных служащих от неправомерного вмешатель­ства в их профессиональную служебную деятельность.

Принцип единства правовых и организационных основ государ­ственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы предусматривает, что взаимосвязь этих двух видов публичной службы обеспечивается посредством единства основных квалификаци­онных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, единства ограничений и обязательств при про­хождении гражданской службы и муниципальной службы, единства тре­бований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципаль­ном службы, соответствия основных условий оплаты груда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципаль­ную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Принцип открытости государственной службы и ее доступно­сти общественному контролю означает объективное информирова­ние общества о деятельности государственных служащих. По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обе­спечение участия граждан в государственном управлении через созда­ние возможностей для получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функцио­нированием государственной службы. Данный принцип немыслим без гарантий защиты граждан, критикующих деятельность государствен­ных служащих, и обеспечения средствам массовой информации воз­можностей для освещения вопросов организации и функционирования государственной службы.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предполагает:

¾ профессионализм государственных служащих, т.е. исполнение ими своей должности в качестве основного занятия;

¾ компетентность, т.е. знание порученной службы, опыт работы; квалифицированность, т.е. соответствие государственного служа­щего замещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям п навыкам работы;

— ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения н надлежащее исполнение служебных обязанностей.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность свидетельствует о том, что государственные служащие находятся под защитой государства. Защита государственных служащих гарантируется от непра­вомерного вмешательства как со стороны государственных органов и долж­ностных лиц, так и со стороны физических и юридических лиц. В развитие н ого принципа законодательство предусматривает право обжалования неправомерных действий, механизм разрешения индивидуальных служеб­ных споров, право государственных служащих на создание профсоюзов, а также внепартийность государственной службы и отделение религиозных объединений от государства.

В научных источниках называются и другие принципы: служения госу­дарству и обществу, субординации и единоначалия, стабильности и обнов­ления кадров государственной службы, эффективности государственной службы и др. Однако, не будучи зафиксированными в тексте законов, они не имеют статуса принципов правового регулирования отношений государ­ственной службы, а являются элементами научного правосознания либо принципами морали.

1.4. Особенности государственной службы как профессиональной деятельности

1.5.

Среди принципов, на которых основывается государственная служба и который приобрел особую актуальность, — принцип профессионализма. Требование относительно последнего отражает сущность государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Профессиональная деятельность — деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образо­вания^[7].

Профессиональная публичная служебная деятельность связана с выпол­нением, как правило, в качестве основного вида деятельности специаль­ных должностных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета.

Особенность государственной службы как профессиональной дея­тельности состоит в том, что она призвана гарантировать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей и государства, выступать гарантом поддержания порядка, выполняя в той или иной мере властные функции^[8].Государственная служба носит публичный характер, она соеди­няет государство и человека, являясь выразителем интересов определен­ных групп людей, с одной стороны, и государственных структур — с другой.

Однако анализ нормативных документов, статистических данных, результатов опроса государственных служащих и эмпирических наблю­дений раскрывает неоднозначность и противоречивость государственной службы как профессиональной деятельности.

Отчетливо просматривается двойственность положения, которое граж­данские служащие занимают в социальной структуре общества: с одной стороны, они выполняют посреднические функции между государством и обществом, обслуживают интересы как первого, так и второго, с дру­гой — в руках государственных служащих находятся реальные властные полномочия, влияющие на качество жизни общества в целом и каждого отдельного его члена.

Служащий государственного органа выступает как бы в двух ипоста­сях: он является своего рода посредником между государством и обще­ством, точнее — между теми, кто возглавляет государство (определяет его политику в различных сферах жизнедеятельности членов обще­ства), и непосредственными исполнителями, а также связующим зве­ном управленческой цепочки внутри самой системы. При этом система государственной службы все еще несвободна от противоречий между устаревшими средствами управленческой деятельности и объектив­ными требованиями современного этапа развития российского общества. Декларируя свою приверженность общедемократическим ценностям п провозглашая их в качестве базовых ориентиров развития общества, она нередко проявляет информационную закрытость, «непрозрачность», бюрократизм при решении многих вопросов, что противоречит интере­сам населения и отражается на имидже государственной службы и госу­дарственного служащего. Наряду с высокой оценкой престижности дан­ного вида профессиональной деятельности у населения формируется негативный образ чиновника^[9].

Объективный, внешний по отношению к личностным особенностям характер указанного противоречия подтверждает и М. М. Долгиев, ука­зывая на то, что наряду с задачами обеспечения правовой и социальной защищенности населения перед государственными служащими отчетливо сюит задача экономии материальных ресурсов, что препятствует реализа­ции отдельных решений и действий^[10].

Обязательная нормативная регламентация труда государственных граж­данских служащих, с одной стороны, и необходимость присутствия в нем творческого начала — с другой, порождает одно из противоречий, возни­кающих между содержанием и формой труда рассматриваемой категории служащих. Противоречие это заключается в постоянном конфликте между необходимостью и потребностью принимать самостоятельные, иногда рискованные решения в области государственного управления и обязан­ностью соблюдать формально установленные нормы должностного регла­мента и служебного контракта.

Диспропорция возрастного и полового состава государственных служа­щих, частые реорганизации и неоправданные их увольнения, служебный рост государственных служащих в большей степени зависят от личных о<