Глава 1. Научные основы изучения истории государственного управления в России

Предисловие

В процессе современного развития российского государства важен отечественный исторический опыт.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича.

Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимались меры, направленные на переход к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразованию и созданию государственной и муниципальной службы.

Центральное звено этой проблемы - кадры. Они - лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ее основу составляют специализированные учебные заведения: Российская академия государственной службы при Президенте РФ; Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации; региональные академии и институты государственной службы РАГС при Президенте РФ.

В систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консультационные пункты) региональных академий государственной службы, около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.

Начиная с 2000 г. в образовательных стандартах предусмотрено изучение «Истории государственного управления в России» как общепрофессиональной дисциплины.

Вопросы для самопроверки

1. В чем состоит политическое, профессиональное и научное значение изучения истории госуправления России IX — XX вв.?

2. Назовите важнейшие компоненты методологии учебной дисциплины.

3. Сформулируйте предмет и задачи учебного курса.

4. Назовите выдающихся дворянских и буржуазных ученых, которые занимались историей российской государственности.

5. В чем сущность подхода к истории российского государства ученых-марксистов?

Рекомендуемая литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2000.

2. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

3. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2000.

4. История государственной службы в России XVIII — XX вв. М., 1999.

5. Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A . M ., Черноус В.В. Теория и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996.

Предисловие

В процессе современного развития российского государства важен отечественный исторический опыт.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича.

Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимались меры, направленные на переход к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразованию и созданию государственной и муниципальной службы.

Центральное звено этой проблемы - кадры. Они - лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ее основу составляют специализированные учебные заведения: Российская академия государственной службы при Президенте РФ; Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации; региональные академии и институты государственной службы РАГС при Президенте РФ.

В систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консультационные пункты) региональных академий государственной службы, около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.

Начиная с 2000 г. в образовательных стандартах предусмотрено изучение «Истории государственного управления в России» как общепрофессиональной дисциплины.

Глава 1. Научные основы изучения истории государственного управления в России

Актуальность изучения истории государственного управления. Теоретико-методологические аспекты. Предмет и задачи учебного курса

История России, ее государства - это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содержится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Как «обустроить» Россию? Этот вопрос актуален и сегодня. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления является важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское - это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало народы вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Особенности истории государственности России - в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой последовательной смены в том, что с восшествием на престол каждого нового самодержца, а в советское время - нового генерального секретаря ЦК компартии нарушалась «цепь преемственности» общественной жизни страны [1].

Высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лихачеву, это и столица на самой границе огромной империи (уникальный случай в мировой истории); и движение многочисленных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к студеному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии [2]. Изучение особенностей истории российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.

История государственного управления - молодая, актуальная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дисциплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специальности «Государственное и муниципальное управление». Научный интерес к проблеме огромен.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в России [4], рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории [5]. Сделан важный шаг в преодолении вульгарно-классовой оценки реформаторов [6]. Появилась исторически достоверная характеристика самодержцев [7]. Реализованы новые подходы к оценке российских консерваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве [8], К.П. Победоносцева и других. Те, кто пришел к управлению Россией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изображали консерваторов-охранителей политическими ничтожествами, жалкими и ущербными людьми. В новейшей историографии отмечается, что каждый из названных государственных мужей верно служил Отечеству.

В конце XX в. появились работы, посвященные теории российской государственности, рассматривающие ее как часть общей теории государства. Российская история становится, таким образом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества [9].

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, - это инструмент политического господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Государство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более широкий спектр функций: государство как олицетворение народности, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель информационных служб, арбитр в споре между публичными и частными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и распределения его результатов, наконец, цивилизующая функция государства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически однолинейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

Ученые рассматривают влияние на государственную организацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация:

1) первичная хозяйственно-социальная ячейка - корпорация, претендующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе;

2) государство - не надстройка над гражданским обществом, как в западных странах, а становой хребет (творец) гражданского общества;

3) государственность либо обладает сакральным характером, либо неэффективна («смута»);

4) государственность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства - аргумент в формировании новой модели российского исторического процесса. Центральная проблема исследований по истории государственного управления России - это модернизация. Ученые рассматривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (крестьянского, геополитического, национального и др.), но и новых отдельных проблем современного реформаторства.

Таким образом, овладение историческим опытом государственного управления России, изучение места и роли самих управленцев на разных этапах развития отечественной государственности, освоение методов и способов, с помощью которых государство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся российской государственности.

Актуальность рассматриваемой учебной дисциплины не ограничивается ее политическим, научным значением, но представляет профессиональный интерес для студентов, будущих менеджеров государственной службы.