Прогнозирование в принятии государственных решений.
Процесс разработки и реализации государственных целей технологически выстраивается на сочетании эмпирических (дескриптивных) и гипотетических форм отражения действительности. Непосредственное отображение и описание управленческого контекста или то, что условно можно обозначить как ситуативное мышление, дает управленцам возможность осознать смысл локальных взаимодействий и значение выявленных факторов, обобщить и структурировать событийные ряды явлений, реконструировать происходящие события в тех или иных теоретических и прикладных схемах. В свою очередь формы гипотетического мышления отражают данные явления и процессы во временной перспективе, пытаясь таким образом предвидеть будущие события и тенденции, уловить их вероятную повторяемость или цикличность. Это дает возможность подготовиться к неожиданностям, снизить управленческие риски, повысить уровень соответствия намеченных и полученных результатов принятия решений.
К рационально-теоретическим способам гипотетического предвидения, предвосхищающего результаты управленческих действий, относятся прогнозирование, планирование и программирование. Эти формы мышления кардинально отличаются от существующих наряду с ними эмоционального предчувствия и интуитивного предугадывания будущего, а также разнообразных утопий и художественных футурологических фантазий, которые прямо или косвенно также оказывают воздействие на умы управленцев. Тем не менее, именно рационально-научные формы предвосхищения будущего противостоят неопределенности управленческой ситуации, определяют границы и пределы возможностей ЛПР, способствуют осознанию причин, обусловливающих будущие действия, предопределяют обоснованность выбора и результативность решений.
В то же время решение всех этих задач достаточно проблематично, поскольку любые оценки и предполагаемые схемы действий остаются лишь некими формами интерпретации будущего, т.е. гипотезами, фиксирующими вероятность предстоящих событий и неспособными превратить неопределенность в определенность. Причем особую сложность перспективному видению придает понимание того, что всеми признаками неопределенности обладает не только будущее, но и настоящее, поскольку человек не способен точно оценить и измерить все его параметры (В. Гейзенберг).
Протопонятием прогнозирования можно считать греческое слово prognosis, раскрывающее предвидение как особый способ получения информации о будущем. В настоящее время наука предлагает несколько трактовок этого явления. Так, многие западные ученые, в частности У. Данн, рассматривают прогнозирование как явление, полностью тождественное предвидению. Большинство российских авторов, в том числе И. Бестужев-Лада, А. Ахременко, О. Попова и др., рассматривают его как разновидность информации о будущем, используемой для организации целенаправленной деятельности личности, государства и общества при решении конкретных вопросов. Одновременно ряд авторов подчеркивает научно-теоретический характер прогнозирования, его нацеленность на отображение перспективы развития политических процессов, наличие у него четко обозначенного периода упреждения, тесно связанного с возможностью оперативной реакции на возникающие проблемы в виде принимаемых решений (К. Симонов). В этом контексте А. Ахременко отмечает, что прогнозирование основывается на естественном продолжении принципов политического анализа, предполагая лишь более тонкое и сложное осуществление характерных для него процедур.
Прогнозирование является базовым основанием гипотетической стратегии государственных органов. Данный тип предвидения дает им возможность лучше выявить тенденции развития ситуации и потребности государства, определить связанные с этой перспективой выгоды и издержки, а в конечном счете усилить контроль над течением событий, по возможности избегая катастрофического их развития. Повышая качество прогнозов, государственные органы отсекают неблагоприятные альтернативы будущего развития, определяют оптимальный курс действий для решения стоящих перед правительством проблем.
Современный опыт дает возможность качественно специфицировать прогнозирование и характерные для него технологии (отличив их от других форм гипотетического отражения). Это позволяет констатировать, что прогнозирование осуществляется в процессе преобразования актуальной и ретроспективной информации в такую разновидность сведений о перспективном развитии управленческой ситуации, которая снижает неопределенность ее содержания. Более того, эти новые знания проясняют условия и последствия реализации возможных решений, обусловленных данной трактовкой ситуации. Другими словами, с управленческой точки зрения прогнозирование удовлетворяет вызванную открытостью и неопределенностью будущего потребность в выработке долгосрочной оценки ситуации, разворачивающейся во временной перспективе.
В ряде случаев результаты прогнозирования, относительно точно предсказывающие будущее, могут не только снижать управленческие риски, но и профилировать перспективные решения. К примеру, прогнозные презумпции (способные, по мысли Н. Кондратьева, предвидеть не только события, но и циклические колебания и тенденции) могут стать органическим элементом и фактором разработки решений, оказывающих целенаправленное воздействие на объект управления. Причем, когда в текущей социально-политической ситуации отчетливо видны негативные тенденции, положительным результатом использования прогноза (при наличии опережающих действий политиков) фактически является неудачный (несбывшийся) его вариант (И. Г. Яковлев).
Порой, даже публично озвученный прогноз становится значимым фактором трансформации политической и управленческой ситуации. А в ряде случаев оглашение прогноза может побуждать действия, воплощающие предсказанные события, и служить толчком для такого развития ситуации, которого не было бы, не случись обнародования этого предвидения. Такое искусственное профилирование социальных процессов получило название «самооправдывающихся пророчеств», которые становятся непосредственным основанием разработки целей, определяя действия управляющих (нередко даже вопреки препятствующим этому условиям и обстоятельствам).
Прогнозирование, как правило, связано с выявлением узловых для государства проблемных ситуаций. Иными словами, систематизированные технологии прогнозирования применяются в отношении тех управленческих задач, последствия реализации которых соответствуют государственным масштабам урегулирования комплексных проблем.
В этом смысле прогнозирование выступает результатом предварительной оценки, а точнее - отбора тех проблем общественного развития, которые несут в себе возможность превращения в узлы социального напряжения, возникновения кризисов и конфликтов. Такой предварительный отбор предполагает многократное взвешивание плюсов и минусов развития ситуации, просчет возможных последствий вмешательства/невмешательства государственных органов в ситуацию.
Чаще всего прогнозы связаны с предварительными стадиями решения вполне конкретных проблем, решаемых государством. А вот применительно к гипотетической оценке перспектив развития национальной политической системы или всей системы государственного управления как таковой они используются довольно редко. Столь обобщенные прогнозы, затрагивающие перспективу развития государства в мировом (региональном) контексте, системе международных отношений или связей, как правило, носят общеориентационный характер и если могут оказывать влияние на управленческую деятельность государства, то только при разработке крупных стратегий и проектов.
Например, управленческие структуры очень редко решают задачу предсказания геополитических сдвигов в том или ином районе мира или пытаются дать ответы на вопросы о судьбах государства в результате глобальных техногенных или природных катастроф. Коротко говоря, в силу слишком высокого уровня обобщенности и отвлеченности от решения насущных вопросов такие прогнозы не включаются в повестку дня и выполняют функцию самой общей ориентации управляющих структур.
Весьма примечательно, что на столь обобщенные прогнозы существенное воздействие оказывают идеи, оценки и предположения представителей мира художественной культуры. Художники, которые создают футурологические картины, фильмы или романы (а мы знаем, что некоторые их сюжеты так или иначе сбываются), влияют на духовную атмосферу государственного прогнозирования, активизируя творческое воображение аналитиков и даже чиновников. Классическими примерами такого рода являются романы-антиутопии Замятина, Хаксли, Оруэлла или же голливудские триллеры, за десятилетия до наступивших событий предупреждавшие людей об угрозе планетарного терроризма, о проблемах, связанных с НЛО, глобальными техногенными катастрофами, и т. д.
В основном же производством такого рода прогнозов занято академическое сообщество, изучающее макросоциальные и политические процессы, например, перспективы развития мирового сообщества под влиянием глобализации, культурные последствия цивилизационных контактов (А. С. Панарин). Впрочем, как показывает опыт, аналитические отделы ряда ведомств (прежде всего военных, а также секретных служб) периодически создают подобного рода документы для высшего политического руководства.
Чаще всего прогнозные рекомендации рассматриваются в органах государственного управления как вспомогательные знания, непосредственно не влияющие на постановку конкретной задачи. Особенно часто выпадают из оперативной разработки решений широкие перспективные оценки. И это несмотря на то, что рациональность применяемых процедур, их научно-теоретическая обоснованность дают основания рассматривать прогнозирование как технологическое звено, связующее актуальную деятельность государственных органов по разработке целей с итогами (а также последствиями) их реализации или, другими словами, как научно-аналитическую предпосылку планирования.
Многие результаты прогнозирования (в силу того, что их содержание связано с привлечением отсутствующих в распоряжении государства ресурсов или иных причин) могут не иметь прямого отношения к практической деятельности органов управления. И в этом случае прогнозирование может быть полностью выключено из процесса принятия государственных решений. По этой причине данная форма предвидения будущего не всегда выступает в форме идеально-преобразующей управленческой деятельности, а замыкается исключительно на интеллектуальных процессах, решении сугубо познавательных задач, не предусматривая [конкретного] решения проблем будущего (И. В. Бестужев-Лада).
Сказанное позволяет констатировать, что в конечном счете можно говорить о неустойчивом статусе прогнозирования в процессе принятия решений и, следовательно, о его не всегда очевидной способности оказывать влияние на государственные стратегии и действия. Не случайно поэтому с точки зрения непосредственного включения прогнозов в процесс разработки конкретныхуправленческих целей в науке выделяют их активные и пассивные формы. А ряд теоретиков, в частности Б. Хогвуд и Л. Ганн, выделяет прогнозы (в частности, академические), которые вообще крайне редко могут быть использованы в управлении. Одним словом, можно утверждать, что далеко не все прогностические оценки могут быть реально воплощены в деятельности органов государственного управления, что эти гипотетические знания могут только частично использоваться в планировании и программировании, а также в реальном управлении.
Однако для любого перспективно и даже просто трезво мыслящего политика понимание пусть даже самых общих и фантастических, но так или иначе фиксируемых возможностей будущего развития не должно и не может оставаться разновидностью только книжного знания. Современный мир меняется чрезвычайно интенсивно, демонстрируя значение таких факторов, которые ранее казались нереалистичными. С учетом того, что даже качественные трансформации в государстве и обществе могут начинаться внезапно, с потрясения ранее незыблемых основ социального и политического порядка, предсказания возможных кризисных событий (даже в существенном отдалении) все равно должны заставлять политика чутко прислушиваться к предостережениям.
Известная противоречивость аттестует прогнозирование и с точки зрения его внутреннего содержания. В частности, это связано с тем, что прогнозирование одновременно предполагает осуществление двух тесно взаимосвязанных функций. В частности, пытаясь определить направления будущей эволюции проблемной ситуации, прогнозирование направлено на активный поиск вариантов и альтернатив ее будущей эволюции. Иначе говоря, исследователей интересует, что произойдет с данной ситуацией или проблемой в будущем. Одновременно они - ориентируясь на возможные практические формы реализации своих рекомендаций - рассматривают и вопрос о том, как могут быть осуществлены наиболее перспективные варианты развития, какими средствами могут быть достигнуты необходимые цели, каковы факторы, обусловливающие именно этот путь эволюции, и т. д.
Таким образом, можно видеть, что в основании прогнозирования переплетаются поисковые и нормативные цели и соответствующие им мыслительные конструкции. Органическое сочетание таких функций возможно только в рамках отдельных видов прогнозного предвидения. Однако на практике эти различные ориентиры гипотетического мышления чаще всего соединяются в единое целое. Это во многом подтверждается и тем, что в своем практическом формате прогнозирование ориентировано не на точное выявление всех возможных вариантов развития событий (и связанных с ними фактических ресурсов, которыми обладает государство), а лишь наиболее вероятных и значимых. То есть в прогнозировании принципиально отсутствует установка на выявление всех возможных вариантов развития, причем даже в краткосрочной перспективе (периоде упреждения). Это отражает разумный и трезвый подход управленцев к решаемым ими задачам, подход, демонстрирующий, что жизнь сложнее расчетов и прогнозы не могут исчерпать всего богатства жизни.
Обобщая сказанное, прогнозированиеможно определить как форму гипотетического предвидения будущего в развитии проблемной ситуации, снижающего неопределенность ее перспективных состояний и создающего возможность принятия результативных решений, направленных на ее урегулирование.
Период упреждения прогноза- время, на которое распространяются гипотетические оценки.
В силу этого к основным функциям прогнозирования можно отнести:
— предсказательную или поисковую, связанную с попыткой определения наиболее вероятных будущих изменений событий;
— предуказательную, связывающую оценку событий с практическими рекомендациями по преобразованию ситуации.
Наличие политических ограничений, заданных прогнозированию в рамках системы государственного управления (и потому представляющих пусть и самый общий, но все же целевой ориентир оценки будущего) отделяет прогнозирование как от научно-академических исследований, так и от производства абстрактно-эмоциональных представлений относительно желательного развития ситуации. Иными словами, прогностические знания ориентируют государственные органы на понимание предметного характера внешних и внутренних условий, способных содействовать решению конкретного вопроса. Более того, прогнозы неизбежно подвергаются разнообразному давлению со стороны групп интересов и иных контрагентов государства, способных оказывать воздействие на государственные органы. На содержание гипотетических представлений влияют и различные прорицания, присутствующие в художественной литературе, высказываемые свободными экспертами и даже ясновидцами. Все они влияют на прогнозы в той мере, в какой способны воздействовать на умонастроения (и представления о желательных результатах государственного развития) важнейших акторов в процессе принятия решений, и особенно в тех случаях, когда политические лидеры оказываются под влиянием такого типа представлений и текстов. Так что аналитика при прогнозировании ситуации в системе государственного управления не сводится к сугубо академическим методам опережающего отражения.
Тем не менее, сказанное не отрицает того, что прогнозирование изначально формируется на основании рациональных подходов и аналитических методов предвидения будущего, которые корректируют субъективно-произвольные способы диагностики и решения управленческой задачи. Таким образом, прогноз может рассматриваться как логико-рациональная модель развития той или иной проблемной ситуации, которую пытается разрешить государство. Учитывая несовершенство ряда рациональных методов, применяемых при вероятностном предвосхищении событий, а также сложность наполненной рисками динамики ситуации, прогнозирование может сохранять в себе известную долю утопичности (особенно при анализе долговременной перспективы развития сложных социальных отношений), а временамии полностью трансформироваться в эту разновидность предвидения. Однако такая утопичность определяется не столько произволом ЛПР, сколько сложностью анализа перспективной ситуации.
С содержательной точки зрения прогнозирование представляет собой интегральное знание, включающее в себя научно-теоретические воззрения, обобщения прикладного опыта или знание прецедентов и опыта конкретных исследователей, а также интуитивные прозрения последних. Синтез этим компонентам задает творчество исследователей, их креативное отношение к поставленным задачам.
В процессе прогнозирования исследователи, как правило, формулируют перспективные представления относительно определенного круга явлений. К таким основным компонентам прогнозирования чаше всего относят следующие:
— разработку показателей прогноза;
— определение границ эволюции объекта исследования (социальных ограничений);
— выявление типов и факторов детерминации проблемной ситуации (ее основные зависимости, обусловленности);
— характеристику фоновых показателей (внешних обстоятельств эволюции ситуации);
— поиск критических развилок, внутренних узлов напряжения (точек бифуркации, точек ветвления), демонстрирующих резкое нарастание альтернатив дальнейшей эволюции ситуации;
— выявление характера взаимодействия (взаимообращения) объективных и субъективных факторов развития ситуации;
— определение наметившихся тенденций и предположения относительно предотвращения складывающихся негативных тенденций в развитии управленческой ситуации;
— обоснование перспективных ориентиров развития ситуации;
— выяснение результатов предварительной диагностики локально-территориальных последствий, способных возникнуть при реализации прогнозных рекомендаций (поскольку все, даже самые глобальные, цели и тенденции так или иначе конкретно проявляются в том или ином территориально ограниченном пространстве);
— определение критериев эффективных или неэффективных, результативных или нерезультативных действий при возможной реализации принятых на основании прогноза решений;
— предварительный учет обратного влияния реализуемых (под влиянием прогноза) целей на управляющую систему.
К разработке лежащих в основании прогнозов их основных показателей всегда предъявляются требования, предполагающие: выделение небольшого числа параметров, исключающих сверхсложные расчеты; необходимость охвата этими показателями всех наиболее существенных (а не второстепенных) аспектов рассматриваемого объекта; наличие способности данных параметров к предвосхищению динамики ситуации, вызванной разнообразными траекториями ее эволюции; обеспечение возможности проверки параметров на их достоверность.
Содержание всех этих представлений выстраивается на основе сочетания трех логик оценки управленческой ситуации:
— научной, транслирующей интерперсональный опыт решения схожих по характеру задач;
— заданной профессиональными компетенциями, особыми качествами и интересами непосредственных исполнителей (т.е. качествами человеческого материала, задействованного в решении данной задачи);
— обусловленной практическим опытом занятых в прогнозировании конкретных специалистов.
При этом сказать, какая из составляющих в каждом конкретном случае будет обладать приоритетом, форматировать процесс прогнозирования или же препятствовать решению задачи, априори невозможно. Прогнозный образ будущего может задаваться как научными соображениями и оценками экспертов, так и практическим опытом управляющих, их намерениями и целевым отношением к проблеме.
Все названные составляющие гипотетического отражения действительности могут обеспечить нужный результат только в том случае, если:
определены стимулы и мотивы, которые опосредуют деятельность государственных органов, решающих управленческую задачу (т.е. источники действий государственных служащих, реализующих целевую программу, призванную создавать и конструировать нечто в будущем, перемещать ресурсы, готовить кадры и т. д.);
выявлены факторы, которые задают формат решаемой задачи, в том числе и базовые (качественные) параметры ситуации, ограничивающие возможность сознательного вмешательства в ее регулирование;
учтены соображения и выводы, которые отражают коллективный опыт, выраженный в научном знании, интерперсональном содержании выводов и оценок развития аналогичных ситуаций.
В то же время наиболее сложной задачей прогнозирования является анализ динамики управленческой ситуации с изменениями внешних обстоятельств, которые могут либо способствовать, либо, напротив, препятствовать снижению неопределенности ситуации или решению проблемы, в котором заинтересовано государство. Иначе говоря, прогнозирование принципиально направлено не столько на изучение предметных параметров ситуации, сколько на отражение их зависимости от динамики внешних обстоятельств, колебания которых способны в корне изменить наметившиеся тренды.
К примеру, прогнозируя уровень добычи нефти, государство не может поставить эту проблему в управленческую плоскость, если не будет рассматривать связанную с этой задачей динамику таких факторов, как перемещение трудовых резервов, подготовка кадров, экологические последствия нефтедобычи или изменение экологических и демографических показателей в нефтеносных районах. Таким образом, прогноз должен демонстрировать возможную динамику управленчески значимой ситуации в полном соответствии с комплексным характером решаемой государством задачи.
Как можно видеть, решаемые при прогнозировании задачи демонстрируют комплексный, межотраслевой и междисциплинарный характер этого типа аналитики. Описывая дискретные или целостные, внутренне взаимосвязанные цепочки событий, прогнозы могут содержать количественные и качественные, желательные или маловероятные показатели этой эволюции. В зависимости от преобладания тех или иных показателей (например, степени систематизированности, масштаба описываемых социальных процессов, используемых технологий гипотетического предвосхищения событий) прогнозы могут весьма существенно отличаться друг от друга.
Однако степень эффективности такого междисциплинарного анализа предопределяет и вероятность того или иного уровня утопизации прогнозирования. Такая возможная перспектива во многом задана тем, что предвосхищение будущего в какой-то степени не может не ломать устоявшиеся подходы к оценке ситуации, переосмысливать стереотипы взаимоотношений государства с внешней средой, не выдвигать новые, нестандартные решения.
Многообразные сочетания решаемых управленческих задач, применяемых для этого методов гипотетического предвидения, а равно условий разработки или применения прогнозов предопределяют множество типов этого вида деятельности.
Так, в науке выделяют потенциальные, вероятностные и нормативные прогнозы.
Потенциальные прогнозы отражают то состояние реальности, которое обладает той или иной возможностью самоосуществления наряду с другими альтернативами эволюции проблемной ситуации. В этом смысле все будущее признается неопределенным, существующим в качестве неких потенциальных состояний. Вероятностные прогнозы являются формой описания будущего состояния ситуации на основе предположений об объективно детерминированном характере ее эволюции, что позволяет рассматривать прогноз как более вероятную из всех возможных альтернатив (но в том случае, если в естественный ход событий не будут вмешиваться люди со своими инициативами).
Нормативные прогнозы представляют собой умозрительные модели состояния будущего, заданного определенными ценностями, целями и критериями решения конкретной управленческой задачи. Таким образом, эта форма прогноза качественно сужает все возможные варианты развития событий, детализируя его отдельные показатели. А игнорирование признака вероятности и альтернативности нередко придает будущему обязательный характер.
Потенциальные и вероятностные прогнозы дают основание говорить и о поисковых прогнозах, которые отражают приоритет изыскательских методов, выработки критериев построения предположительной картины будущего. Именно они призваны отобразить решение наиболее характерных для гипотетического отражения задач: определение рисков и расчет шансов на благополучное течение событий и т. д.
Характеризуя различные методы поискового определения параметров будущего, У. Данн выделяет три формы прогнозирования:
— проецирование, основанное на экстраполяции сложившихся тенденций в будущее и связанном с ней теоретическом предположении о характере будущих состояний. В этом случае нередко выдвигаются прогнозы, содержащие разнообразные теоретические и систематизированные представления о различных моделях развития мира, континентов, эпох;
— предсказание, основанное на информации или экспертном суждении о будущем состоянии общества. Эти суждения возникают на основе применения интуиции, воображения, ценностей, интеллектуального творчества или других представлений, используемых в поддержку правдоподобных утверждений о будущем;
— предположение, характеризующее аргументы, выдвигаемые авторитетным актором или производные от случайного соотношения факторов.
В зависимости от масштабов предвидения также различают макроэкономические, отраслевые, региональные, корпоративные прогнозы, а также прогнозы, касающиеся производства отдельных общественных услуг или развития конкретных институтов и структур. В зависимостиот характера отражаемых свойств выделяют количественный, качественный и системныйпрогнозы. Выделяют также интервальный и точечный, одномерный и многомерный, а с точки зрения территориального охвата локальный, региональный (межрегиональный) общегосударственный (межгосударственный) и трансграничный типы прогнозов.
Многие ученые кладут в основу типологии прогнозов временной критерий.В этом случае принято говорить о дальнесрочных (предвидение развития ситуации не менее чем на 15 лет), долгосрочных (от 5 до 15 лет), среднесрочных (от 1 года до 5 лет), краткосрочных (до 1 года), оперативных (от 1 месяца до 1 года) прогнозах.
Как полагает И. Бестужев-Лада, при формировании оперативных прогнозов управляющие могут не ожидать существенных изменений ситуации; при разработке дальнесрочных, напротив, они должны исходить из высокой вероятности и даже неизбежности качественных трансформаций; составление краткосрочных рассчитано на учет количественных изменений, а разработка среднесрочных прогнозов должна ориентировать управляющих на то, что количественные изменения не будут доминировать над качественными.
В сфере управления весьма популярно выделение целевого (связанного с определением предпочтений относительно решения конкретного вопроса), планового (включенного в разработку нормативного задания), программного (связанного с реализацией отдельной программы), проектного (предполагающего описание конкретных показателей явления при допущении пока отсутствующих обстоятельств), организационного (делающего акцент на предвидении структурных изменений), а также ретропрогноза (предполагающего анализ будущего относительно выбранной точки в прошлом).
Исходя из применения доминирующих методов перспективного отображения и используемых при прогнозировании когнитивных схем выделяютинтутивные и научно-формализованные прогнозы. При этом и те и другие могут иметь как индивидуальную, так и коллективную форму. В свою очередь научно-формализованные прогнозы распадаются на те способы получения гипотетического знания, которые основаны на моделировании или экстраполяции (т.е. вычислении представлений о будущем состоянии ситуации на основе распространения на перспективу наблюдаемых сегодня тенденций), а в зависимости от рассчитываемого количества и характера параметров -наодномерные, многомерные и комплексные.
Масштаб управленческих ситуаций обусловливает выделение и других типов прогнозов: локальных, общегосударственных, макрорегиональных, межрегиональных и глобальных; текущих и исторических; внутри- и внешнеполитических. Выделяют и так называемые производные прогнозы (когда информация о ряде переменных участвует в следующих прогнозах). Все указанные типы и разновидности прогнозы выполняют различные задачи в процессе принятия государственных решений, предполагая использование соответствующих приемов и технологий предвидения будущего.