Исторический опыт реформирования системы государственной социальной помощи

Начало социальной работы можно сравнить с благотворительностью, которая существует уже на протяжении нескольких веков, с началом становления общества. Для достижения общих целей, например, таких как сооружение жилища, поиск пищи, еще на первых парах становления общества приводило людей к объединению усилий и желанию помочь ближнему, вызывая сочувствие друг к другу. Поэтому можно считать, что благотворительность неотделима от истории возникновения человечества.

За время своего существования благотворительность принимала разные формы, от от милостыни и общественного призрения до организованной государственной системы социальной защиты, сочетающейся с различными видами общественной и частной благотворительной деятельности^[1].

Милостыня как норма отношения к бедствующему человеку, отражающая устои средневековой морали, прошедшая длительную проработку временем, стала выражением индивидуального воплощения исторически сложившегося ритуала. Индивидуальное отношение «человека дающего» к «человеку нуждающемуся», осуществляемое с позиции «благотворящего сердца», отражало духовное устройство внутреннего мира средневековой личности, порождающее религиозные модели поведения. Мера выраженности в поведении главных заповедей: просящему у тебя дай, не расспрашивай, почему человек протянул руку за помощью, твори милостыню тайно, – становилась важной характеристикой человека и закрепляло эту форму поддержки в виде определенных правил поведения.

Преодоление личной зависимости в отношении социальной помощи тесно связано с эпохой Просвещения, пытающейся «пересоздать все существующее, переделать учреждения, обычаи, весь порядок жизни», заложившей основы государственного подхода к этому процессу. Новое видение проблемы отражено в понятии «разбор нищих», которое нарушило исторически сложившуюся схему помогающего поведения благодаря законоположениям Петра I, запрещающим подавать и просить милостыню и вводящим в процесс оказания помощи так называемые «расспросные речи», на основании которых устанавливались причины нищенства и формировались государственные структуры поддержки, соответствующие нужде человека. В разборе нищих фиксируется историческая потребность в выстраивании принципиально новой схемы поведения в отношении бедствующих, болеющих, профессиональных и преступных нищих.

В документах эпохи «О непрошении по улицам и при церквах милостыни» отчетливо выражена потребность в переломе ситуации, поскольку прошение милостыни «есть богопротивное и всему отечеству вредное» дело, а «ленивии прошаки Богу противни суть». Разрушение привычных правил в отношении нуждающегося человека воспринималось на этапе вхождения России в просветительскую эпоху болезненно^[2].

В указах Петра I начинают прорисовываться системные связи, основанные на разборе нищих, выступающие как историческая праоснова будущих стандартов. В них представлена умозрительная оценка положения бедствующего человека, дифференциация людей на группы в зависимости от причин нищенства и дифференциация учреждений призрения, ориентированных на помощь в соответствии с выявленной нуждой. Документы, ориентированные на организацию учреждений призрения в соответствии с нуждой человека, намечающие процесс стандартизации поддерживающей практики, представляют собой инновационные продукты, нацеленные на ломку средневековых характеристик помогающей деятельности, предлагающие строить процесс с позиции «благотворящего разума» в духе просветительских идей. Отметим, что на этапе петровских преобразований благотворительная практика была разделена на две ветви: детскую и взрослую. При этом указы подчеркивали необходимость организации первых в России воспитательных домов для наиболее уязвимой в социальном отношении группы детей, рожденных вне брака, что ставило их жизнь, с позиции существующих взглядов, на грань катастрофы.

Анализ исторических документов показывает, что в последней трети XVIII века процесс разбора нищих усложнился по сравнению с предшествующим периодом. Категории или разряды нищенствующих людей формировались по совокупности нескольких признаков: по сословной принадлежности, характеру нужды, в зависимости от нравственных качеств человека. Количество групп нуждающихся, выделяемых посредством разбора нищих, росло. Системная связь, заложенная в основу «разбора нищих» указами начала XVIII века, получила свое более четкое обоснование в законопроекте 1775 года «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», в одном из разделов которого были представлены материалы, связанные с формированием приказов общественного призрения^[3]. В документе право на призрение отражало сословный характер общественного устройства, строго регламентировало (стандартизировало) виды оказываемой помощи в зависимости от принадлежности к сословной группе. Здесь более определенно был обозначен стандартный подход к обоснованию проблемы и способа ее решения, а именно: выделены группы нуждающихся людей, определены виды учреждений, их обязанности по отношению к каждой группе, разработаны вопросы финансирования, управления, территориальной привязанности учреждений призрения.

Приведем суждение, высказанное в начале XIX века, по поводу этого вида человеческой деятельности нашего соотечественника А. Измайлова: «Вспоможение, оказываемое добровольно несчастному и делающее его состояние лучшим, обыкновенно называется благодеянием, или благотворением. И благотворительность, когда она бывает самопроизвольной, когда не имеет другого источника, другой причины, кроме облегчения судьбы страждущего, почитается в числе первых добродетелей». Вместе с тем центральное место в поддержке стал занимать государственный подход, базирующийся на идеях просветительской идеологии о необходимости «учрежденческого призрения» нищенствующих людей^[4].

Система государственного призрения, с одной стороны, стала характеризоваться структурной упорядоченностью в плане управления, финансирования, приближенности к населению губернии. С другой стороны, она приобрела более гибкий характер, что связано со смягчением полицейского подхода, характерного для эпохи Петра I, с частичным отказом от управления системой «сверху» и передачей функций управления местным губернским органам. В таком виде она просуществовала до 60-х годов XIX века.

Отметим важную особенность, характеризующую положение нуждающегося человека в государственной системе призрения. В основе деления нуждающихся людей на группы лежало представление, главным образом, о статичных, «неизменных» характеристиках человека, к числу были которых отнесены его сословная принадлежность, характер бедственного положения и нравственный облик. Вопрос о непосредственном приобщении человека к поиску и выработке способов преодоления материальной нужды только намечался в законоположении Екатерины II, один из указов которой подчеркивает необходимость организации особых домов, приобщающих человека, просящего милостыню, к трудовой подготовке.

Системная связь социальной помощи подверглась глубокому переосмыслению в пореформенный период в середине XIX века, чему способствовало разрастание «социальных язв», бороться с которыми средствами, выработанными в сословной России, стало невозможно. Сословная дифференциация нуждающихся в поддержке людей и призревающая деятельность, строящаяся на сословных началах, утрачивали свою почву. Накопление материала, который невозможно было объяснить в рамках схем, выработанных предшествующим поколением благотворителей, побуждало искать новые основания для объяснения явлений нищенства, бедности, преступности, болезненных состояний человека.

На протяжении второй половины XIX века в работах благотворителей широко представлен теоретический поиск преодоления хаоса и разработки системного варианта соотношения государственного, общественного и частного подхода к процессу поддержки нуждающегося человека. Критические суждения, содержащиеся в источниках XIX века, позволяют понять противоречивый путь, пройденный этим видом практики, особенности ее становления, все то, что в конечном итоге привело к формированию на всей территории страны на стыке XIX и XX в. еще несовершенной, но живой, подвижной сети учреждений поддержки, чутко реагирующих на нужды людей^[5].

На становление стандартного видения проблемы поддерживающей практики оказало существенное влияние активное включение в этот процесс представителей разных профессий, главным образом, врачей, юристов, педагогов. Содержание базового отношения «человек нуждающийся – человек поддерживающий» стало обогащаться на основе осмысления его с профессиональных позиций. К концу XIX века в работах можно найти россыпь определений, совмещающих в себе социальное и профессиональное (медицинское, юридическое, педагогическое) видение проблем и способов их преодоления. Они характеризуют: проблемы человека (социальная язва, социальная болезнь, социальная неустроенность); проблемное состояние личности (социальный хроник, социальный бедняк); процесс преодоления проблемы (социальная помощь, социальное лечение); личность благотворителя (социальный врачеватель, социальный посредник). Эти определения, вкрапленные в работы врачей, юристов и педагогов, усиливали мысль о социальных и профессиональных основаниях благотворительного процесса, останавливали внимание на медицинском, правовом и педагогическом аспектах деятельности по преодолению социальной проблемы. Поддерживающая практика, таким образом, рассматривалась как социально-медицинская, социально-правовая, социально-педагогическая, что значительно обогащало базовое отношение «нужда – помощь».

Свое качественно новое содержательное наполнение формирующаяся системная связь получила благодаря активно развивающейся статистике, которая захватывала своим анализом области жизни, волнующие благотворителей. В научных трудах этого времени представлены различные варианты количественного и качественного анализа и оценки социальных проблем человека с целью выявления причин формирования негативных явлений и поиска путей их предотвращения. Благодаря статистике умозрительные объяснения «существующего зла» сменились обширными математическими выкладками, проясняющими масштаб социальных проблем разных категорий нуждающихся людей. Под влиянием статистических данных нищета стала рассматриваться как минимальный уровень обеспеченности, представляющий собой угрозу жизни, нищенство – как социально обусловленный процесс «перетворения неимущего человека, чаще всего повинного только в крайней бедности и бессилии, ... в опасного врага общества» ^[6].

Социологический этап становления стандартного мышления благотворителей можно охарактеризовать понятием веерной дифференциации. Статистические данные позволили, с одной стороны, увидеть проблему со стороны количественных показателей, оценить ее масштаб, выстраивать бесконечные ряды и группы нуждающихся людей по главному признаку, с другой стороны, вплотную подойти к качественным характеристикам социальных проблем человека.

Во второй половине XIX века «доставление» помощи рассматривалось как совокупность оперативных и превентивных мер, направленных на преодоление нужды, во-первых, посредством оказания материальной поддержки в виде предоставления пищи, жилища, одежды, жилья, во-вторых, посредством предоставления труда, в-третьих, посредством обучения труду.

Благотворители раньше других столкнулись с проблемой внутреннего психологического противодействия нуждающегося человека включению в труд и обучению труду. Отказ от труда, нежелание учиться труду, имеющие в нищенской среде, как показала статистика, не индивидуальный, а массовый характер, создало особую познавательную проблему^[7].

Более чем столетний процесс дифференциации социальных проблем, обременяющих жизнь человека, и поиска средств оказания помощи на рубеже XIX и XX века вплотную подвел к необходимости разработки стандарта.

Во-первых, учеными перепутья XIX-XX века было четко сформулировано положение о том, что нужда человека и помощь ему – два взаимосвязанных явления, что на всех этапах развития общества они существовали нераздельно, что предметом исследования должны стать те признаки бедности, наличие которых делает помощь человеку обязательной. Ученые полагали, что «недостаток в удовлетворении насущных потребностей имеет свой предел» . Неимение возможности удовлетворить этим первейшим потребностям обозначается авторами как крайняя ступень бедности или нищета. Человек, впавший в нищету, требует помощи извне.

Во-вторых, был проанализирован вопрос об обогащении процесса поддержки разными видами социальных практик, поскольку помощь «не должна ограничиваться чисто механическим материальным удовлетворением потребностей нуждающегося, но должна всегда иметь в виду также и духовные потребности бедняка». Ближе всего к научному пониманию социальной поддержки как интегрированной области научного знания подошел Е.Д. Максимов. Он полагал, что объем понятия призрение «далеко вышел за пределы, обычно отводимые собственно призрению бедных». По его мнению, уже законодательство Екатерины «в корне отступило от этих ограничений и наряду с призрением внесло в него и воспитание, и лечение, и предупредительную помощь...». Анализируя призрение как особую социальную практику, автор писал, что в настоящее время возникли и другие виды попечения о нуждающихся, связанные с образованием, воспитанием, патронатом, проведением разумных развлечений и др.^[8]

В-третьих, в рамках исторического времени, охватывающего XVIII - XIX века, происходило переосмысление задач управляющих структур, связанных с мерой активности «субъекта нуждающегося» в предлагаемых системах поддержки. В этом смысле российский человек, живущий вплоть до 1861 г. в условиях феодального общества, попадал в рамки достаточно жестких социальных технологий, обеспечивающих вхождение в мир социальных отношений в строго заданном государственной институционализацией направлении. Ему предлагалось ожидать решения своей судьбы от людей, считающих себя более просвещенными в тех проблемах, которые он испытывал.

Вместе с тем представление о социальной помощи менялось в переходные периоды, стимулирующие кризис общественных взглядов, возникающий там и тогда, когда актуализировались понятия «свобода», «выбор», «справедливость». Кризисные времена изменяли процессы жесткой институционализации, форсировали создание технологий, которые актуализировали личностный потенциал человека, побуждали его быть более мобильным, изменять свою судьбу.

Сегодня право социального обеспечения является самостоятельной отраслью в системе российского права, которая сформировалась во второй половине ХХ века.

Переход Российской Федерации к рыночной экономике отразился на системе социального обеспечения. Процесс обновления законодательства о социальном обеспечении напрямую отражает происходящие в стране коренные преобразования. К ним относятся: становление и функционирование экономики с многообразием форм собственности; изменение взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации; зарождение основ негосударственного социального обеспечения.

Согласно Конституции Российской Федерации[9] Россия является социальным государством. Социальное государство призвано помогать социально слабым слоям населения, а также оказывать существенное влияние на распределение экономических благ по принципу справедливости, для обеспечения человеку достойной жизни.

Таким образом, воздействие государства на социальную защиту граждан осуществляется через институты социальной политики. Социальная политика по отношению к социальной защите рассматривается в как системный процесс в области управления социальной защитой граждан – совокупность общечеловеческих ценностей, теоретических постулатов и практических действий, создающих благоприятные условия жизни, удовлетворяющих социальные потребности граждан, формирующих благоприятную социальную обстановку и снижающих социальную напряженность в обществе.