Правовое регулирование и правовое воздействие
Направление деятельности субъектов общественных отношений является одним из главных социальных назначений государственной власти. Оно осуществляется в особой нормативно-правовой форме, определяющей взаимоотношения властвующих и подвластных, обеспечивающей необходимый порядок в различных социальных связях. Одной из разновидностей государственного властного воздействия в широком смысле этого слова является правовое регулирование общественных отношений, составляющее важнейшую часть деятельности государства и, в частности, его правотворческих и правоприменительных органов.
Правовое регулирование - это регламентация общественных отношений посредством установленных общеобязательных правил поведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных государственной охраной, защитой, а в необходимых случаях государственным принуждением.
Категория "правовое регулирование" выражает "динамическую сущность всей юридической надстройки"*(41). Она характеризует активно-творческую сторону права, отражает процесс превращения его из возможности в действительность.
Правовое регулирование - это процесс последовательного использования правовых средств для достижения целей регулирования*(42).
Это регламентация общественных отношений, представляющая собой систему разнообразных юридических средств которую составляют нормы права, юридические факты, правовые отношения, установление праводееспособности и правового статуса граждан, определение компетенции органов государства, правового положения общественных организаций, юридических лиц и других субъектов права.
К правовому регулированию нельзя подходить с узких позиций. Процесс регулирования направлен на широкий круг субъектов общественных отношений (государство, нации, организации, органы государства, граждане). Его можно охарактеризовать как особый формализованный метод государственной регламентации действий субъектов права. Мерилом правомерности этих действий выступают нормы права, издаваемые в целях согласования поведения одних субъектов права с правами и интересами других граждан, общества и государства.
Правовое регулирование складывается из определенных звеньев, находящихся во взаимодействии: каждое последовательно вытекает из предшествующего, обусловливается им. Поэтому правовое регулирование предполагает системный анализ, а также создание системы юридических категорий, отражающих многообразный процесс регулирования.
Согласно диалектике, все понятия, отражающие явления материального и социального мира, должны находиться в определенной закономерной взаимосвязи. Без этого они не могут правильно отражать реальную действительность.
Вместе с тем при изучении правового регулирования далеко не всегда учитывается органическая связь между звеньями системы регулирования и отражающими ее категориями. Однако взаимосвязь категорий, отражающих процесс правового регулирования, не допускает их смешения или противопоставления. В юридической литературе, например, справедливо подчеркиваются различия таких понятий, как "правовое воздействие" и "правовое регулирование", которые совпадают в отдельных моментах, так как отражают один и тот же процесс, но, тем не менее, во многом они различны.
Правовое регулирование представляет собой сложное переплетение структурных элементов (составных звеньев), которые невозможно всесторонне познать, опираясь на изучение (пусть глубокое) только одного из них.
Необходимо иметь в виду, что связь между элементами всякой целостной системы, в том числе и правового регулирования, весьма подвижна. Изменение какого-либо элемента (звена) в ней в той или иной степени вызывает изменение других звеньев. Нередко оно может оказать влияние на всю систему. Примерами могут служить изменение правовой нормы, наступление юридического факта и т.п. Так, изменение правовой нормы может привести к возникновению, прекращению или изменению правоотношений между субъектами права; наступление правового факта означает "включение в действие" правовой нормы, появление субъективного права или юридической обязанности у лица или группы лиц.
Приведенные примеры свидетельствуют о взаимозависимости элементов правового регулирования и в то же время показывают, что правовое регулирование - это действительно целостная, единая система. Она имеет необходимую упорядоченность. Для нее характерно наличие различных функциональных связей: прямой (норма права - юридический факт - правоотношение) и обратной (правоотношение - норма права).
Изучение правового регулирования как целостной системы требует анализа методов регулирования (т.е. совокупности его юридических приемов и средств (способов), пронизывающих процесс регулирования). Метод не может являться самостоятельным звеном (элементом) регулирования, он служит сопутствующим фактором любого из звеньев. Это же можно сказать о правосознании и законности, которая должна присутствовать на всех этапах правового регулирования. Считать метод, законность, правосознание самостоятельными (отдельными) элементами механизма правового регулирования нельзя. Анализ правового регулирования как целостной системы показывает их наличие в норме права, правоотношении, акте реализации, действиях субъектов в правотворческой, правоисполнительной и правоприменительной деятельности.
Полнота познания правового регулирования предполагает выяснение его социальной эффективности. Правовое регулирование, чтобы быть эффективным, не должно быть избыточным (слишком запретным, мелочным) или пробельным (упускающим важные вопросы), оно должно быть разумно-достаточным для всех субъектов права.
Правовое регулирование как целостная система включает в себя три взаимосвязанные части: условия эффективности регулирования; процесс правового регулирования; результат регулирования.
Условия эффективности правового регулирования разделяются на объективные и субъективные. Объективными условиями являются социально-экономическое и культурное состояние общества, формы собственности, политический режим, государственный строй и т.д.
К субъективным условиям относятся:
- познанная необходимость регулирования общественных отношений посредством права, всесторонний анализ тенденций развития общественных отношений (учет объективных законов, влияние смежных факторов, связь с другими отношениями, специфика развития в условиях правовой формы и т.п.);
- выбор оптимального варианта регулирования (правового метода, формы нормативного или индивидуального акта);
- четкое определение целей (задач) регулирования;
- своевременность правотворчества;
- совершенствование действующего законодательства (приведение нормативных требований в соответствие с требованиями практики);
- обеспечение стабильности правового регулирования (недопущение необоснованных изменений форм и методов регулирования);
- ясность, четкость правовых предписаний;
- активность правоприменительных органов в деле воплощения в жизнь правовых требований;
- сознательность, психологическая подготовленность граждан в осуществлении ими субъективных прав и юридических обязанностей.
Процесс правового регулирования (собственно правовое регулирование) состоит из следующих взаимосвязанных стадий, каждая из которых характеризуется различными особенностями. Начальная (организационная) стадия, в которую входят:
- определение праводееспособности граждан;
- установление правового статуса граждан;
- определение компетенции органов власти;
- установление правового положения различных негосударственных, общественных и т.п. организаций.
Переходная, преобразующая (трансформационная) стадия наступает после совершения субъектами права юридически значимых действий (бездействий), влекущих определенные юридические последствия. Это стадия юридического факта, после которого устанавливается конкретная правовая связь между субъектами права через их субъективные права и юридические обязанности (конкретное правоотношение). Юридический факт (событие или действие (бездействие)) и конкретное правоотношение - две взаимосвязанные, но самостоятельные части данной стадии.
Заключительная стадия (результат правового регулирования) - это последствия, достигнутые в процессе регулирования. Она, как правило, закрепляется в актах реализации и проявляется как:
- реализованные гражданами субъективные права и обязанности;
- выполненные органами государства задачи;
- достижение уставных целей негосударственными организациями;
- реализованная юридическая ответственность и т.д.
Результат является конечным моментом в правовом регулировании, но это не прекращает регулирования вообще. Оно продолжает осуществляться во времени и в пространстве в отношении субъектов, которые непрерывно включаются в сферу регулирования.
Анализируя понятие правового регулирования, важно определить его сходство и различие с весьма близким (и потому часто употребляемым в качестве синонима) понятием "правовое воздействие".
Соотношение категорий "правовое регулирование" и "правовое воздействие".
Правовое регулирование и правовое воздействие имеют между собой теснейшую связь и обусловленность, но не совпадают полностью, а соотносятся как часть и целое*(43). Самое главное их отличие - это несовпадение панорамы (объема) действия. Если правовое регулирование во всех случаях должно быть связано с процессом регламентации действий участников общественных отношений, с расстановкой их по юридическим местам, то правовое воздействие осуществляется и помимо этой регламентации. Правовое регулирование - это особый формализованный метод государственной регламентации действий субъектов права. По времени оно совпадает со сроком действия нормы права. Правовое воздействие имеет свои сроки, формы и методы действия, не совпадающие со всеми компонентами (стадиями, формами, методами) правового регулирования. Норма права может быть отмененной, т.е. уже не способной осуществлять регулирование общественных отношений, но она может оставаться в памяти людей и при этом воздействовать на их сознание.
Нормы права обладают двумя свойствами: они могут воздействовать на поведение людей (оказывают на них мотивационное влияние) и регулировать его, порождая конкретные правоотношения или вызывая необходимость издания правоприменительных актов в целях внесения четкости, формальной определенности и гарантированности в регулируемые отношения.
Воздействовать на сознание людей могут мотивы закона и намерения законодателя, но само по себе это не регулирует общественных отношений, не порождает конкретных правоотношений.
Всякое регулирование предполагает, разумеется, определенное воздействие, но не всякое воздействие есть регулирование, то есть нормирование общественной жизни (Н.И. Матузов).
Субъективное право участвует как в механизме правового регулирования, так и в общем механизме воздействия, но его роль при этом неодинакова. В первом случае оно определяет меру конкретного поведения субъектов, а во втором - может оказывать лишь общее стимулирующее и мотивационное влияние. Н.И. Матузов правильно отметил, что такие правовые явления, как правосознание, правотворчество, законность, правовая культура, правопорядок и др. не регулируют непосредственно общественных отношений, а являются предпосылкой, результатом, отражением либо просто сопутствующими моментами регулирования*(44).
Необходимым свойством правового регулирования должна являться способность регламентировать отношение на основе юридических норм. Правовое регулирование, указывая субъектам права (а не вообще любым субъектам) вид и меру действия, предусматривает правовые последствия (положительные и отрицательные), в необходимых случаях оно властно обеспечено государственной силой принуждения.
"Для правового регулирования, - пишет Ю.К. Толстой, - по сравнению с воздействием характерна большая конкретность в определении юридически возможного и должного поведения участников общественных отношений". По его мнению, норма права начинает регулировать поведение людей лишь на стадии юридического факта и заканчивает его в момент прекращения действия правоотношения, когда будет достигнут определенный правовой эффект.
Рациональное зерно рассматриваемой позиции состоит в том, что Ю.К. Толстой различает стадии правового воздействия и правового регулирования.
В то же время многие авторы (Б.В. Шейндлин, Л.С. Явич и др.) относят к правовому регулированию все формы юридического воздействия государства на поведение людей.
Очень широкое понимание правового регулирования предлагает А.С. Пиголкин, считая, что оно охватывает собой все формы воздействия права на общественную жизнь: правотворчество, общевоспитательную роль права, осуществление правовых предписаний в конкретных действиях субъектов права, обеспечение исполнения этих предписаний, т.е. само правомерное поведение, а также все то, что создает основу и предпосылку для такого поведения, обеспечивает его*(45).
Еще более широко понимает правовое регулирование Д.А. Керимов. Он включает сюда даже пропаганду права и проверку целесообразности и эффективности действия правовых норм*(46). При этом фактические действия могут совершаться помимо действия права и его предписаний.
Несколько отличается от приведенных выше позиция В.В. Лазарева, считающего, что "понимание правового воздействия как нормативного правового регулирования более соответствует реальности, ибо право представляет собою совокупность норм"*(47). Несмотря на стремление различить правовое регулирование и правовое воздействие, он, по существу, их отождествил, а взятый им для противопоставления правовому воздействию термин "нормативное" не является в данном случае достаточно четким. Дело в том, что норма права одинаково успешно может воздействовать на волю, мысли и чувства человека, предписывать ему строго определенный вариант действия, устанавливать права и обязанности (являться одной из предпосылок правоотношения), т.е. выступать в качестве как воздействующего, так и регулирующего фактора.
В.М. Горшенев к правовому регулированию относит правотворческий процесс, называя его начальным звеном регулирования*(48).
Такое противоречивое понимание правового регулирования объясняется тем, что многие авторы связывают с регулированием любое влияние права на его субъектов. Но важно найти специфику именно регулирования, а не любого влияния права на поведение людей. Нужно различать в сложном механизме социального регулирования особый вид регулирования, подчеркивающий его индивидуальную характеристику, специфику права как регулятора общественных отношений. Правовому регулированию присуще и воспитательное воздействие, но воздействовать на сознание людей право может и вне процесса регулирования их действий.
Правовое регулирование - это только один из многих аспектов действия права в обществе.
А.М. Витченко считает, что под правовым регулированием следует понимать упорядочение общественных отношений путем подчинения участников этих отношений воле государства при помощи норм права с момента наступления юридического факта*(49). Этот взгляд имеет преимущество перед другими, поскольку в данном случае подчеркиваются важнейшие звенья в цепи правового регулирования - юридические факты и конкретные правоотношения, наступление которых довольно четко расставляет по местам участников регулируемых общественных отношений.
Но требует уточнения предложение А.М. Витченко, рассматривающего правовое регулирование в двойном аспекте: как собственно регулирование и как воздействие в процессе регулирования. В действительности просматриваются три аспекта в процессе социального действия права. Следовало бы различать собственно регулирование (регламентацию), воздействие в процессе регулирования и воздействие вне регулирования, т.е. интеллектуально-волевую и воспитательную стороны действия права вне правоотношений.
И воздействие права, и регулирование - процессы, способные протекать одновременно. Кроме того, возможно только воздействие права на сознание людей, без регулирования им общественных отношений, например эмоциональное воздействие.
Правовое воздействие осуществляется в рамках постоянных, длящихся общих правоотношений, ибо связь субъектов права с государством и между собой постоянна, участникам общественных отношений приходится опираться на Конституцию и другие правовые нормы, соблюдать их и т.д.
Правовое воздействие может быть охарактеризовано как многостороннее и разнообразное (психологическое, государственно-волевое, формальное, нормативное и т.п.) действие права в системе общественных отношений.
Правовое регулирование - это специфическое, отличающееся и по форме, и по содержанию действие права, осуществляемое через юридические права и обязанности субъектов права, выступающих в качестве субъектов конкретных правоотношений. В этом случае имеет место не просто влияние права (только как воздействие на чувства, мысли, волю участников общественных отношений), а строго определенное предписание возможного и должного поведения.
В качестве основания разграничения этих правовых явлений целесообразно брать формы их реализации. Такими формами являются общие правоотношения для правового воздействия и конкретные - для правового регулирования. Реализация правового воздействия в форме общих правоотношений более проста и может состоять в соблюдении субъектами права правовой нормы.
Отличие правового регулирования от правового воздействия состоит также в том, что при воздействии отсутствует государственное принуждение как одно из составляющих правового регулирования. Вместе с тем было бы неверно брать в качестве основного критерия разграничения правового воздействия и правового регулирования только наличие в последнем принуждения. Отсутствие принуждения в процессе правового регулирования является одной из отличительных черт действия права в демократическом правовом обществе.
Главенствуют в нем правомерные действия субъектов, причем не только отношение к нормам права и их положительная оценка, но и юридически значимые поступки, совершенные в соответствии с правовыми требованиями.
Механизм правового регулирования здесь сохраняет принуждение лишь как возможность.
При правовом воздействии субъекты права не вступают в конкретные правоотношения, испытывают на себе влияние права, одобряют или осуждают те положения, которые выдвигает законодатель и которые вытекают из правовых установлений (предписаний, норм, запретов и т.п.).
При правовом регулировании подобное восприятие у какого-либо из субъектов может и отсутствовать, но механизм регулирования должен сработать, как только наступят условия, необходимые для действия правовой нормы (наступает юридический факт). Поэтому и существует правило, согласно которому незнание закона не освобождает правонарушителя от ответственности. Этим самым обеспечивается более высокая эффективность именно правового регулирования, а не правового воздействия.
Вариативность поведения субъектов права при воздействии права значительно шире, чем в процессе правового регулирования, где конкретные правоотношения создают определенные рамки, в пределах которых обязаны действовать субъекты права.
Правовое воздействие отличается от правового регулирования и по объекту, на который они направлены. Объектом правового воздействия является сознание и поведение человека, а объектом правового регулирования - общественные отношения: экономические, политические, социальные, национальные, имущественные, личные и т.д.*(50)
Различие воздействия и регулирования состоит и в том, что право может воздействовать на правосознание, формируя у людей определенные взгляды, оценку норм права, законности, отношение к ним и т.д., а регулировать правосознание оно не в состоянии. Право по отношению к правосознанию выступает лишь как воздействующий фактор, а не как регулятор, способный расставить по местам мысли и чувства участников регулируемых отношений.
Таким образом, пределы правового воздействия и регулирования не одинаковы. Воздействие имеет более широкий диапазон, более разносторонние социальные проявления.
Итак, "правовое регулирование" и "правовое воздействие" - категории, находящиеся в одной плоскости, но не совпадающие, не идентичные. Правовое воздействие более широкое, объемное явление, чем правовое регулирование*(51). Критерием разграничения правового регулирования и правового воздействия могут быть виды (общие и конкретные) правоотношений, различающиеся по уровню их урегулированности и по степени юридической связи их субъектов.