Правовые основы становления союза Беларуси и России.
1. Белорусско-российские отношения в первой половине 90-х гг. ХХ в. Образование Таможенного союза
8 декабря 1991 г. руководители Республики Беларусь, РСФСР и Украины как представители государств-учредителей СССР заключили соглашение, которое предусматривало, что "СССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование". Одновременно предусматривалось создание Содружества Независимых Государств. 10 декабря 1991 г. Верховный Совет Республики Беларусь ратифицировал данное соглашение и денонсировал Договор 1922 г. об образовании СССР.
Позже, 21 декабря 1991 г., принимается Алма-атинская декларация, которая обусловила присоединение к СНГ других государств, входивших ранее в СССР. В настоящее время в состав Содружества входят 12 из 15 республик бывшего СССР, а именно: Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина.
Обретение независимости бывшими союзными республиками, образование СНГ, процессы реформирования и кризисные явления, которые охватили практически все основные сферы жизнедеятельности стран Содружества, создавали новые условия для взаимодействия и сотрудничества новых суверенных государств.
Став независимой, Беларусь подтвердила свою приверженность положениям Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека, общепризнанным принципам международного права. В качестве основных ориентиров проведения внешней политики были избраны страны постсоветского пространства, в первую очередь Российская Федерация. При этом следует отметить, что первая половина 90-х гг. являлась временем поиска внешнеполитических приоритетов. Республика Беларусь стремилась развивать активные политические, социально-экономические и культурные связи с США и европейскими государствами.
История белорусско-российского сотрудничества в это время начинает свой отсчет с установления дипломатических отношений между Республикой Беларусь и Российской Федерацией 26 июня 1992 г. В условиях нарастания экономического кризиса в Беларуси предпринимаются попытки активизировать интеграционные процессы между двумя государствами. Это было связано и с внутриполитической ситуацией. Премьер-министр Беларуси В. Ф. Кебич избрал интеграцию с Россией в качестве важнейшего направления своей деятельности. Предпринимаются попытки заключения с Россией денежного союза. К апрелю 1994 г. был подготовлен соответствующий договор, предусматривавший объединение денежных систем. Однако он так и не вступил в силу.
После избрания Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко российско-белорусские интеграционные процессы получают новый импульс. 6 января 1995 г. Беларусь и Россия заключили соглашение о Таможенном союзе. Позже, 21 февраля 1995 г., между государствами заключается Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве сроком на 10 лет. В этот же день подписывается Соглашение о единстве управления таможенными службами двух стран. Все это способствует активизации работы по гармонизации и сближению таможенного законодательства Беларуси и России.
Российская Федерация становится основным внешнеполитическим партнером Республики Беларусь. Для подтверждения правильности избранного пути по инициативе Президента Беларуси А. Г. Лукашенко 14 мая 1995 г. на республиканский референдум в числе других выносится вопрос: "Поддерживаете ли Вы действия Президента, направленные на экономическую интеграцию с Российской Федерацией". За одобрение такой политики высказалось 83,3% граждан из числа принявших участие в голосовании.
Таким образом, в первой половине 90-х гг. ХХ в. белорусско-российские отношения развивались достаточно динамично. В рамках внешней политики Республики Беларусь интеграция с Россией постепенно приобрела статус приоритетного направления, что привело к укреплению экономических связей и образованию Таможенного союза двух стран.
2. Правовые основы создания и деятельности Сообщества Беларуси и России(1996-1997 гг.)
Договор о создании Сообщества Беларуси и России был подписан в Москве Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко и Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным 2 апреля 1996 г. Предусматривалось, что, участвуя в Сообществе, каждая из сторон сохраняет государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, свои конституцию, государственный флаг, герб, гимн и другие атрибуты государственной власти. В соответствии с договором оба государства оставались субъектами международного права, сохраняли членство в ООН и других международных организациях. Сообщество двух стран представляло собой межгосударственное объединение. Целью его создания декларировалась необходимость объединения материального и интеллектуального потенциалов государств для подъема экономики, создания равных условий для повышения уровня жизни народов и духовного развития личности.
Сообщество государств строилось на основе суверенитета и равенства сторон, демократии и уважения прав человека, общепринятых принципов и норм международного права.
Вышеуказанный договор предусматривал проведение согласованной внешней политики, взаимодействие в обеспечении безопасности, охране границ и борьбе с преступностью. Признавалась необходимость синхронизации экономических реформ, создания единой нормативно-правовой базы для устранения межгосударственных барьеров и ограничений, а также равных возможностей для свободной экономической деятельности и проведения ряда иных мероприятий, направленных на интеграцию двух стран в экономической сфере.
Государства-участники Сообщества брали на себя определенные обязательства в области обеспечения реализации ряда прав и свобод граждан, в основном социально-экономического характера. Так, предусматривались равные права граждан двух стран при получении образования, трудоустройстве, оплате труда, предоставлении других социальных гарантий. Предполагались введение единых стандартов социальной защиты, равное право физических лиц на приобретение имущества в собственность, владение, пользование и распоряжение им на своих территориях, выравнивание условий пенсионного обеспечения и т.д.
Создавалась система органов Сообщества Беларуси и России (Высший Совет, Парламентское собрание и Исполнительный Комитет). Высшим органом стал Высший Совет. В состав Высшего Совета вошли главы государств и правительств, руководители парламентов, Председатель Исполнительного Комитета. Высший Совет избирал на ротационной основе Председателя Совета сроком на два года, рассматривал и решал в пределах полномочий Сообщества важнейшие вопросы его развития, контролировал и направлял деятельность органов по исполнению принятых решений. Решения Совета принимались на основе единогласия, при котором каждая из сторон имела один голос. Председатель Исполнительного Комитета обладал совещательным голосом.
Между парламентами двух стран 29 апреля 1996 г. заключается Соглашение о Парламентском Собрании Сообщества Беларуси и России, которое определило порядок формирования, компетенцию, график работы указанного органа. Устанавливалось, что депутации национальных парламентов (по 25 парламентариев) делегируются, а также отзываются в соответствии с регламентами и решениями сторон. Для принятия решений устанавливалась необходимость наличия квалифицированного большинства в 3/4 от числа парламентариев, принимающих участие в сессии.
Предназначением этого органа являлось принятие модельных законодательных актов и внесение необходимых предложений в органы, имеющие право законодательной инициативы, т. е. в парламенты государств, а также в Высший Совет (по вопросам развития правовой базы Сообщества).
Организацией практической работы по выполнению Договора занимались постоянно действующий исполнительный орган - Исполнительный Комитет, создаваемый Высшим Советом, а также отраслевые органы управления. Исполнительный Комитет состоял из равного числа представителей Беларуси и России. Персональный состав Комитета утверждался главой соответствующего государства. Председатель Комитета назначался Высшим Советом.
Таким образом, создание Сообщества Беларуси и России как межгосударственного объединения стало качественно новым этапом развития белорусско-российской интеграции.
3. Правовые основы создания и деятельности Союза Беларуси и России (1997-1999 гг.)
Следующим этапом развития правовых основ белорусско-российской интеграции стало образование Союза Беларуси и России. Договор о его создании был подписан 2 апреля 1997 г., а 23 мая того же года принимается союзный Устав.
Союз Беларуси и России представлял собой, как и ранее существовавшее Сообщество форму межгосударственного объединения. При этом предполагался более высокий уровень сотрудничества и интеграции двух стран. В качестве целей образования Союза декларировались:
1) укрепление отношений братства, дружбы и сотрудничества в различных областях;
2) повышение уровня жизни народов и создание благоприятных условий для всестороннего гармоничного развития личности;
3) устойчивое социально-экономическое развитие;
4) сближение национальных правовых систем и формирование правовой системы Союза;
5) обеспечение безопасности, высокой обороноспособности и совместная борьба с преступностью;
6) содействие обеспечению общеевропейской безопасности и развитие взаимовыгодного сотрудничества в Европе и мире.
Как и в рамках Сообщества, государства, создавшие Союз, сохраняли суверенитет, независимость и территориальную целостность, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности. При этом Союз наделялся достаточно широкими полномочиями. Закреплялся перечень вопросов, по которым участники объединения должны были принимать согласованные решения, вводился институт союзного гражданства. Устанавливалось, что граждане Беларуси и России одновременно являются гражданами Союза. Им предоставлялись права:
1) на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территорий двух стран с соблюдением правил, установленных национальными законодательствами в отношении отдельных районов и местностей;
2) на защиту на территории третьей страны, где нет представительства соответствующего государства, со стороны представительства другого участника Союза;
3) на участие в управлении делами Союза;
4) на владение, пользование, распоряжение имуществом на территории другого государства на тех же условиях, что и граждане этого государства;
5) на участие в выборах в органы местного самоуправления на территории другого государства, если гражданин Союза здесь постоянно проживает.
Система органов управления Союза создавалась с учетом опыта существования органов Сообщества и на их основе. Органы управления Сообщества преобразовывались в органы Союза Беларуси и России. Высшим органом Союза являлся Высший Совет. Как и ранее, в его состав входили главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов, Председатель Исполнительного Комитета Союза с правом совещательного голоса. Возглавляли этот орган поочередно президенты государств-участников Союза.
Компетенция Высшего Совета была расширена. Теперь к его полномочиям относились такие вопросы, как:
1) решение важнейших вопросов развития Союза, в том числе вопросов, затрагивающих права и свободы граждан;
2) образование в пределах своей компетенции органов Союза, обеспечение их взаимодействия, определение их местонахождения и условий пребывания;
3) утверждение бюджета Союза, рассмотренного Парламентским Собранием;
4) принятие нормативных правовых актов Союза и утверждение международных договоров, рассмотренных Парламентским Собранием;
5) обеспечение взаимодействия органов Союза с органами государственной власти государств-участников;
6) принятие решений по вопросам обеспечения безопасности государств, военного строительства и борьбы с преступностью;
7) заслушивание не реже одного раза в год отчета Исполнительного Комитета о реализации принятых органами Союза решений, в том числе об исполнении бюджета.
В рамках Союза расширяется правовая основа деятельности, детализируются полномочия Парламентского Собрания и Исполнительного Комитета. Создаются на паритетной основе и новые органы (Таможенный комитет, Пограничный комитет, Комитет по вопросам безопасности, Телерадиовещательная организация Союза Беларуси и России (ТРО Союза).
Важной вехой развития Союза Беларуси и России стало подписание 25 декабря 1998 г. Договора о равных правах граждан и Соглашения о создании равных условий субъектам хозяйствования. Эти документы были направлены на реализацию положений, заложенных в Договоре о создании Союза и его Уставе. Одновременно принимается Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России, определившая перспективы интеграции двух стран.
4. Образование Союзного государства
8 декабря 1999 г. Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко и Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин подписали Договор о создании Союзного государства и Программу действий стран по реализации его положений. Эти документы определили выход на новый качественный уровень союзных отношений, определили основные направления и этапы дальнейшего развития интеграции Беларуси и России.
Предусматривался принципиально новый механизм межгосударственного управления. Государства декларировали намерение добровольно передать Союзному государству ряд своих полномочий с целью осуществления единой политики, в основном в области формирования единого экономического пространства и правовых основ общего рынка. При этом Беларусь и Россия сохраняли государственный суверенитет и право свободного выхода из Союзного государства.
В качестве основных принципов, в соответствии с которыми должно функционировать это объединение государств, закреплялись следующие положения:
1) суверенное равенство и учет взаимных интересов,
2) демократия и уважение прав человека;
3) сотрудничество и взаимопомощь;
4) добровольность;
5) общепризнанные принципы международного права.
Следует учитывать, что указанный договор регулирует процесс создания Союзного государства, и полная реализация его положений возможна только после принятия общесоюзного Конституционного Акта и внесения соответствующих изменений и дополнений в конституции государств-участников.
ГЛАВА 2