Эволюция государственного строя
В конце XV — начале XVI в. на месте множества самостоятельных княжеств и земель образовалось Московское государство, произошло резкое сокращение феодальных иммунитетов, бывшие великие князья превратились в вассалов великого князя Московского, сложилась новая система придворных чинов, даваемых за службу (введенный боярин, окольничий, дворецкий, казначей, думный дворянин, думный дьяк и др.), сформировался принцип местничества, определявший возможность занятия государственной должности на основе родовитости и знатности происхождения. Великий князь все чаще стал называться царем по аналогии с ордынским ханом или византийским императором. Россия приняла от Византии атрибуты православной державы, государственную и религиозную символику. После падения Византийской империи митрополит в России стал назначаться без согласия византийского патриарха. В структуре государственной власти византийское и восточное влияния обусловили сильные деспотические тенденции. Постепенно стало формироваться понятие самодержавной власти, что означало ее абсолютную независимость и суверенность.
Большую роль при великом князе («Государе всея Руси») играл совет, состоявший из нескольких наиболее знатных бояр. Этот совет вместе с князем осуществлял законодательные и административные функции и являлся высшей судебной инстанци-
ей. Наиболее важные функции в совете выполняли окольничий и казначей, деятельность которых способствовала усилению власти и единодержавия великого князя. Окольничий являлся ближайшим советником и исполнителем поручений князя. Казначей был хранителем великокняжеской казны й архива (духовных, договорных грамот и других документов). При казначее сложилось первое государственное учреждение — «Казна» («Казенный двор»). Являясь главой важнейшего ведомства, сложившегося ранее других, казначей помимо основных функций выполнял и некоторые другие: ведал ямскими, поместными, холопьими и посольскими делами.
Местное управление в начале XVI в. было несложным. В городах находились наместники, а в сельской местности (уездах и волостях) — волостели, назначаемые великим князем. Наместники и волостели выполняли административно-полицейские, судебные, военные функции, а также ведали служилыми людьми в городах. Местное управление основывалось на системе кормлений. Наместники и волостели за управление жалованья не получали, а «кормились» за счет населения. В частности, приехавшего на «кормление» наместника население встречало «выезжим кормом». Три раза в году (на Рождество, Пасху и Петров день) население обязано было поставить наместнику основной «корм» в виде различных продуктов, фуража для лошадей и т. п. В пользу наместника поступала часть различных таможенных, судебных, брачных, полавочных (с торгов и лавок) пошлин. Назначение на «кормление» было средством вознаграждения князей, бояр и более мелких феодалов за службу великому князю.
В XVI в. происходит дальнейшее укрепление единого российского государства и самодержавной формы его правления. Формально это нашло выражение в том, что в 1547 г. при Иване IV Грозном глава государства стал носить официальный титул царя, государя и великого князя московского, который передавался по наследству.
При царе постоянно действовала боярская дума, высший орган российского государства. (Боярская дума — литературное наименование государственного органа власти, который в XVI в. назывался просто «дума» или «бояре».) Наряду с совещательными дума постепенно стала приобретать и законодательные функции. Так, ею были утверждены Судебники
1497 и 1550 гг. Боярская дума, являясь также центральным органом управления, осуществляла общее руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, земельным делам. Специальная «ответная комиссия» из членов думы вела переговоры с иностранными послами, итоги которых выносились на рассмотрение царя.
В середине XVI в. в составе боярской думы была учреждена «комната» («ближняя дума», или «Избранная рада»), состоявшая из наиболее доверенных Ивану IV людей, с которыми он решал все проблемы внутренней и внешней политики и провел ряд важнейших государственных реформ (судебную, военную, земскую). Боярская дума тогда была на время отстранена от решения важнейших вопросов законодательства и управления. После смерти Ивана IV значение боярской думы снова возросло.
В XVI в. началось формирование новой — приказно-воеводской — системы центрального государственного управления, основу которой составляли принципы централизма и сословности. Приказная система центрального управления в России в своем развитии прошла ряд стадий: от «приказа» (в буквальном смысле слова) как разового поручения боярам или грамотным неродовитым чиновникам на осуществление отдельных государственных функций до «приказа» как постоянно действующего государственного органа центральной власти с самостоятельными структурными подразделениями.
Одним из наиболее важных был Разрядный приказ, который ведал личным составом русской армии и государственного аппарата власти. Приказ занимался комплектованием армии, денежными и поместными окладами, назначал наместников и волостелей, воевод, послов, судей приказов, осуществлял суд над чиновниками, не оправдавшими доверия, разбирал местнические дела. Оружейный приказ ведал изготовлением и хранением оружия. Главным артиллерийским управлением являлся Пушкарский приказ. Поместный и Стрелецкие приказы занимались соответственно проблемами служилого дворянства и служилых людей (стрельцов). Челобитный приказ разбирал жалобы поместного дворянства на решения должностных лиц и государственных учреждений, поступавшие на имя царя. Разбойный приказ утверждал в должности губных (областных) старост, целовальников и дьяков, санкционировал приговоры
губных органов власти, являлся второй инстанцией для рассмотрения «татиных» (разбойных) дел на территории всего государства, кроме Москвы и Московского уезда. Посольский приказ (первоначально — Посольская изба) занимался международными делами российского государства. После завоевания Казани в 60-х гг. XVI в. был учрежден первый территориальный приказ — Казанского дворца.
Во второй половине XVI в. начало складываться воеводское управление в качестве местного (уездного) звена в системе органов государственной власти в России. Вначале оно было введено в пограничных городах, а также на присоединенных территориях Поволжья и Сибири.
Особое место в системе государственных органов власти с середины XVI в. стали занимать Земские соборы («всероссийские собрания»), которые периодически созывались царями для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики. Кроме боярской думы и верхушки духовенства («Освященный собор»), Земские соборы включали представителей поместного дворянства и посадских верхов. Присутствие в Соборах представителей трех основных сословий объясняется тем, что светская и духовная аристократия представляла элиту российского общества, и царь в решении важнейших вопросов не мог обойтись без их участия. Поместное дворянство было главным служилым сословием, основой царского войска и бюрократического аппарата власти. Верхушка посадского населения была основным источником денежных доходов для казны.
Появление Земских соборов свидетельствовало о складывании в российском государстве институтов сословно-представительной монархии. Однако в отличие от аналогичных западноевропейских институтов (парламент в Англии, «генеральные штаты» во Франции, кортесы в Испании) Земские соборы в России не ограничивали, а укрепляли власть монарха. Кроме того, в их деятельности гораздо слабее, чем на Западе, была роль «третьего сословия». В противоположность боярской думе, стремившейся время от времени ограничивать единодержавие царя. Земские соборы в России, наоборот, служили орудием укрепления самодержавия и часто созывались для легитимации (одобрения и поддержки) внутренней и внешней политики московских царей. В частности, в 1565 г. Земский собор дал согласие царю Ивану IV на введение опричнины.
Вместе с тем Земские соборы в России на отдельных этапах ее истории играли вполне самостоятельную, а порой и выдающуюся роль. Так, собравшийся после смерти царя Федора Ивановича в 1598 г. Земский собор по предложению патриарха «избрал на царство» ввиду прекращения династии Рюриковичей Бориса Годунова. Большую роль Земские соборы играли в развитии правовой системы в России. В 1550 и 1551 гг. на них были приняты такие светские и церковные кодексы, как
Судебник и «Стоглав».
Сословно-представительными органами власти на местах в середине XVI в. стали земские и губные избы. Черносошные (государственные) и дворцовые крестьяне в волостях, а также посадские люди в городах получили право выбирать из своей среды «излюбленных голов» (земских старост) и «лучших людей» (целовальников, или земских судей), которые возглавляли местные органы государственной власти — земские и губные избы, выполнявшие соответственно финансово-налоговые и полицейско-судебные функции. Деятельность изб контролировалась различными отраслевыми приказами. Эти местные органы власти заменяли систему кормлений, что являлось основной частью мероприятий, проводимых в российском государстве в целях укрепления самодержавия и усиления политической централизации.
Таким образом, в XVI в. в России складывается целая система государственных учреждений как в центре, так и на местах, осуществлявшая основные задачи государственного управления в виде административных, военных, полицейских, судебных, финансовых и других функций. Процесс складывания этой системы государственных учреждений шел параллельно с процессом возрастания власти великого князя Московского, «Государя всея Руси», а затем русского царя
.