Б. Дворянское самоуправление 2 страница
Из сказанного видно, что реформа 1699 г. не исходила от понятия города как единого целого, как юридического лица, одним словом, как известной общественной единицы, имея в виду только торгово-промышленное население городов, тянувшее известное тягло в пользу государства. Земские избы с Бурмистерской палатой, по справедливому замечанию Дитятина, могут быть названы городскими учреждениями разве лишь в том смысле, что они находились в городах, так как и по составу своему (как было уже сказано, бурмистры избирались только торгово-промышленным классом, т.е. частью всего городского населения, а с другой стороны, в выборах принимали участие и "уездные люди", вовсе не входившие в состав городского населения), и по предметам ведомства (их ведению подлежали сборы в целом государстве) они являлись не чем иным, как сословно-государственными учреждениями, созданными с исключительной целью - уничтожения "недоборов в сборах" и "доимок в доходах". Этим государственно-тягловым характером изучаемых учреждений объясняется факт отсутствия у них своего имущества, приписка малых городов к большим и подчиненность земских изб Бурмистерской палате, равно как и отсутствие у них права расходования денежных сумм на городские нужды.
Вторая попытка Петра организовать городское управление была более удачна. Путем издания регламента Главному магистрату 1721 г. и инструкции городовым магистратам 1724 г. Петр преобразовал городское устройство и управление по образцу существовавшего в Эстляндии и Лифляндии, значительно, впрочем, как увидим ниже, модифицировав его. Во всех городах были учреждены магистраты и ратуши, а в Петербурге Главный магистрат, игравший роль "главного начальства" всех "купецких людей". Инициатором этой реформы был известный Фик, представивший государю особый мемориал, на который последний положил следующую резолюцию: "магистратов городских установить и добрыми регулы снабдить, учинив сие, на основании рижского и ревельского регламентов, по всем городам". Резолюция состоялась в 1718 г., а в 1720 г. был уже учрежден в С.-Петербурге Главный магистрат, причем государь поручил ему "ведать всех купецких людей... и рассыпанную сию храмину паки собрать". С изданием регламента 1721 г. Главному магистрату было поручено организовать магистраты в городах. Однако это поручение исполнялось крайне медленно, что заставило Петра в 1722 г. издать на имя президента Главного магистрата князя Трубецкого грозный указ. "Понеже, - гласит последний, - давно имеется указ и регламент об исправлении дела, вам врученного, а именно, об учинении первого магистрата правильного и цехов в Петербурге в пример другим городам, а потом в Москве и тако в прочих, но по сие время никакого успеху в том не делается. Того ради сим определяем, что, ежели в Петербурге сих двух дел, т.е. магистратов и цехов не учините в пять месяцев или в полгода, то ты и товарищ твой Исаев будете в работу каторжную посланы". Должно быть, этот указ подействовал, и Главный магистрат был организован, а с изданием инструкции городовым магистратам в 1724 г. последние были введены и в городах, хотя далеко не во всех. Согласно инструкции все города были разделены на пять разрядов по количеству дворов. Первый составляли города, обладавшие не менее 2000 дворов, второй не менее 1500, третий не менее 500, четвертый не менее 250 и пятый - все остальные. В первом разряде в состав магистратов входили четыре бургомистра и один президент, во втором три бургомистра и один президент, в третьем и в четвертом два бургомистра и один президент и в пятом - только один бургомистр. Все названные должностные лица были выборные, причем избирались пожизненно*(583) регулярными гражданами на мирских посадских сходах из "угодных и искусных персон", принадлежащих к "первостатейным и пожиточным" обывателям. По избрании утверждались Главным магистратом и считались находящимися на государственной службе, почему получали чины. Состав Главного магистрата был иной, имея смешанный характер, так как он состоял из обер-президента и его товарища, по назначению от правительства, и из нескольких бургомистров и ратманов, по избранию со стороны регулярных граждан.
Говоря о компетенции магистратов, нужно заметить прежде всего, что изучаемые учреждения трактовались, с одной стороны, "яко начальство города" или "градское начальство", а с другой стороны, "яко глава всего гражданства". Таким образом, согласно первому определению, магистрат был городским учреждением, т.е. стоял во главе города как известной общественной единицы; согласно же второму определению, он был сословным учреждением, ведавшим класс регулярных и нерегулярных граждан. Несмотря на противоречие указанных определений, они, однако, не были согласованы в регламенте Главному магистрату.
В руках магистрата сосредоточивалась власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская, в силу чего он ведал суд (гражданский и уголовный), но только в отношении граждан, как регулярных, так и нерегулярных*(584), полицию ("содержати в смотрении своем полицию"), школы, сиротские и смирительные дома, госпитали и биржи (все это следовало ведать "земским иждивением" и "городским тщанием", "понеже в других государствах такие учреждения не только в больших, но и в малых городах обретаются и имеют первое свое начало от фундации земского начальства и подаяния людей"; он заботился о безопасности города от "пожарного случая" и "пристраивал гуляк и нищих, дабы весьма не шатались и праздны не были"; наконец, он раскладывал и собирал государственные сборы и пошлины, хотя по примеру земских изб не пользовался правом самообложения и расходования собранных сумм ("без указа никакого расположения на граждан не ать раскладыви не сбирать, под опасением наказания штрафом") и наблюдал за отправлением повинностей со стороны граждан. Но, пользуясь такими правами, магистрат был лишен всякой самостоятельности, так как для осуществления своего права в каждом конкретном случае он должен был заручаться согласием, данным в форме указа, со стороны Главного магистрата, куда все магистраты, кроме того, ежегодно посылали отчеты о своей деятельности. Зато относительно административных властей (губернаторов и воевод) магистраты были поставлены в независимое положение, "понеже, яко глава и начальство всему гражданству... они губернаторам и воеводам не должны подчинены быть в том, что до градского суда и экономии касается".
Магистраты не были единственными городскими учреждениями. Рядом с ними существовали так называемые мирские посадские сходы или "земские советы", созывавшиеся посадскими старостами, бывшими исполнительными органами сходов и председательствовавшими на них. Старосты отвечали за свои действия перед сходами, имевшими право их наказывать. В состав сходов входили "все мирские люди", "все граждане" (нужно думать, что одни "регулярные", так как, судя по архивным данным, обнародованным проф. Кизеветтером, на сходах принимали участие купцы и ремесленники). Посадским сходам принадлежало право совещаться о "мирских нуждах", раскладывать на граждан некоторые сборы (напр., экстренные), а также подушные деньги, причем принимать во внимание "каждого гражданина в пожитках состояние" (ст. 18 Инстр. город, магистр.), ведать некоторые отрасли городского хозяйства, составлять петиции о местных нуждах и даже отправлять некоторые функции полицейского характера. Но главной функцией посадских сходов было избрание членов магистратов и ратуш и других должностных лиц, причем как губернаторам и воеводам, так и членам магистратов было воспрещено оказывать какое бы то ни было давление на них. Даже один факт присутствия на выборах бургомистра или ратмана служил уже поводом кассации со стороны Главного магистрата, утверждавшего приговор избирательного схода. Избранными считались те, "на которых больше голосов будет", хотя Главный магистрат далеко не всегда утверждал кандидатов большинства*(585).
Итак, внесла ли вторая реформа Петра новые начала в строй городского управления, создала ли она понятие города как известной общественной единицы? На этот вопрос приходится ответить отрицательно. Правда, магистраты были заимствованы из Европы, но Петр значительно модифицировал их: он не только не перенес самой сути западноевропейских муниципальных учреждений его времени, но даже значительно изменил их форму. "В заморскую форму, - говорит Дитятин, - приспособленную к чуждому ей содержанию, царь влил московское родное вино". Если на Западе магистраты были более или менее автономными общинно-городскими учреждениями, то у нас они оказались просто правительственными органами, хотя и построенными на выборном начале, имевшими целью ведать известное сословие. Правда, регламент Главному магистрату называет магистрат "градским начальством", из чего можно было бы вывести, что он является учреждением городским в том смысле, что ведает весь город как данный пункт населения, всю совокупность последнего, а не какую-либо часть его. Но подобное заключение совершенно ошибочно. Указанное выражение является не чем иным, как простым недосмотром составителей регламента, и вкралось в него вследствие заимствования из иностранных образцов. Затем на магистраты были возложены некоторые полицейские функции в отношении всего города, но они остались на бумаге ввиду учреждения Петром особых полицейских должностей, ведавших городскую полицию*(586).
После смерти Петра указом 1727 г. "для лучшего посадких охранения" магистраты, называемые теперь ратушами, были подчинены губернаторам и воеводам, причем города, по количеству населения, разделены на три категории: малые, приписанные к провинциальным, а последние к губернским*(587). В это же время, а именно в 1734 г., было дано магистратское устройство Оренбургу, весьма важное в том отношении, что в нем впервые город стал трактоваться как известная общественная единица, пользующаяся определенными автономическими правами. Состав оренбургского магистрата был выборный, так как в него входили три бургомистра и шесть ратсгеров, избиравшихся самим магистратом совместно с гильдейскими старшинами. Магистрат пользовался правом самообложения, так, он мог устанавливать сборы с караван-сарая, кладовых, рынка, лавок, с городской печати, с записи в гражданство и в цехи ("посколько магистрат и гражданство без тягости установят"). Мало того, он получил возможность самостоятельного расходования на городские нужды полученные таким образом суммы и имел право на владение как движимой, так и недвижимой собственностью. Иначе говоря, город рассматривался как юридическое лицо*(588). Наконец, городское начальство было поставлено в положение, независимое от административных властей, и даже состоялось предписание магистратских членов, "решпектовать, как от нас (т.е. государыни) к правительству гражданскому утвержденных".
В истории городского управления издание обряда выборов депутатов по случаю созвания Екатерининской комиссии 1767 г., по справедливому замечанию Дитятина, составляет поворотный пункт. До сего времени городские учреждения были по своей сущности учреждениями сословными, ведавшими торгово-промышленное население, живущее в городах, т.е. известный слой городского населения, а никак не все население. Ни одна из выборных городских должностей не представляла собой города как совокупности всего городского населения; городской обыватель и гражданин до сих пор были совершенно различными понятиями. Напротив, в обряде выборов эти понятия сливаются, всякий гражданин есть городской обыватель, и наоборот. Так, депутат избирается от города, от жителей его ("жители в каждом городе избирают по одному депутату"), причем под жителями подразумеваются все лица, имеющие известный имущественный ценз, а именно дом, независимо от принадлежности к тому или иному сословию ("избирает депутата всякий хозяин, действительно дом в том городе имеющий"). Мало того, обряд выборов впервые создает новую должность городского головы, в лице которого признается представитель города как всей совокупности населения определенного пункта и в котором город олицетворяется как юридическое лицо. Первоначально городской голова должен был только руководить выборами депутата в комиссию и затем исполнять особые повеления, "могущие быть изданными от верховной власти и касающиеся всех живущих в городе". Он избирался всеми домовладельцами на два года из домовладельцев же, достигших 30-летнего возраста.
Вопросам городского устройства и управления немало места уделили городские наказы, поданные в Екатерининскую комиссию. С точки зрения наказов, организация городских учреждений должна была быть исключительно сословная, хотя многие предметы их ведомства далеко не касались одного сословия, а непосредственно относились до всего городского населения*(589). Исходя из такого соображения, составители городских наказов в отношении устройства городских учреждений остались вполне верными принципам регламента Главному магистрату, как известно, организовавшего городские учреждения исключительно на сословных началах. Что же касается до компетенции городских учреждений, то в разрешении этого вопроса наказы отступили от начал петровского законодательства и стали на точку зрения привилегии городу Оренбургу 1734 г., на которую некоторые из них и ссылаются. Как было уже сказано, на основании названной привилегии магистрат, хотя по своему составу и являлся сколком с петровских магистратов, т.е. был учреждением вполне сословным, но по своей компетенции и объему власти мог считаться органом земско-городским, так как в административно-хозяйственном отношении ведал весь город, а не одно только его торгово-промышленное население. К такой же организации городского устройства и управления стремятся и наказы, желая, чтобы магистрат, составленный исключительно из одних членов торгово-промышленного класса, сосредоточивал в себе как управление делами этого последнего, так и управление делами всего города. По мнению наказов, во главе каждого города должен по-прежнему находиться магистрат или ратуша, подчиненные исключительно одному Главному магистрату. В состав его избираются только купцы, безразлично из какой гильдии, всем же остальным членам городского населения, не принадлежащим к торгово-промышленному классу, доступ в магистрат закрыт. Исключение составляют оба столичных наказа, с точки зрения которых необходимо "избирать из граждан здешним городом или поверенными от оного: две трети из купцов и одну треть из дворян". Органом купеческого общества, избирающим магистратских членов, является собрание всех купцов города, созываемое магистратом. Выборы должны происходить единогласно ("по общему всего купецкого согласию", с точки зрения одних наказов, по большинству голосов - с точки зрения других, причем администрация не должна оказывать на них никакого давления. Число членов магистрата должно быть невелико, и они не могут избираться пожизненно, но на время. Последнее определяется различно (год, два года, три года). Весьма много занимаются наказы юридическим положением магистратских членов, настаивая на необходимости снабдить их особыми преимуществами, чинами и жалованьем, смотря "по степени городов".
По своей компетенции, с точки зрения наказов, магистраты являются судебно-административными учреждениями. В качестве судебных органов они остаются строго сословными учреждениями, так как пространство их юрисдикции простирается исключительно на членов торгово-промышленного класса, причем наказы желают, чтобы магистраты были единственным судебным местом, где бы разбирались дела купцов и о купцах. Что касается до административных функций изучаемых учреждений, то они должны быть расширены путем распространения компетенции магистрата на все население города. Так, полиция в узком смысле этого слова должна стать одним из предметов ведомства магистрата, причем все правительственные полицейские органы должны быть упразднены. С точки зрения наказов, только подобной реформой и можно достигнуть того, чтобы магистрат действительно стал "главой и начальством" города. Кроме полиции, магистрату должны быть присущи и другие функции в области управления. Так, он должен заведовать народным образованием в пределах города, причем некоторые наказы высказываются за обязательность последнего, предлагая разрешить магистрату штрафовать тех из отцов, которые не станут посылать детей своих в школу. Другой функцией городских учреждений должно быть управление больницами, смирительными домами, госпиталями и сиропитательными установлениями. Затем всякие крепости и акты должны совершаться в магистратах, которые обязаны завести у себя особые "шнурозапечатанные книги", куда вносить взимаемые за совершение крепостей пошлины. Магистраты же должны заниматься регулированием торговли и промышленности, почему все должности, учрежденные "для благоспешения коммерции", находятся в их ведении, завися только от них, а не от Коммерц-коллегии. Наконец, магистратам же поручается заведование цехами и банками. В состав компетенции магистратов входит также наблюдение за поступлением всяких сборов, распределение войск на постой по обывательским квартирам и защита городского населения от притеснений со стороны солдат и офицеров. Управление городским имуществом, напр., выгонами, землями, покосами, домами и т.п., также должно быть функцией исключительно одного магистрата, который, вопреки петровскому законодательству, пользуется правом распоряжения по отношению к нему*(590).
Любопытно сравнить со стремлениями наказов в области городского управления постановления на этот счет проекта Елизаветинской комиссии. Из такого сравнения оказывается, что проекту присущи как черты сходства, так и различия с наказами. Во-первых, состав магистрата по проекту вполне сословный, о чем хлопотали и наказы. Во-вторых, срок службы членов магистрата временной, а не пожизненный. В-третьих, бургомистры и ратманы получают чины и жалованье. Как о том, так и о другом просили и наказы. Но этим сходство и исчерпывается. Что касается до различий, то они сказываются, главным образом, в вопросе о компетенции магистратов. Последним по проекту присущи как судебные, так и административные функции, но объем их иной, чем желали наказы. Как известно, последние стояли на той точке зрения, что магистрат должен быть единственным местом суда над купцами по всем преступлениям. Проект остался верен началам действующего права и не сосредоточил в магистрате функций единственного купеческого суда, так как "розыскные", "татинные" и "убийственные" дела должны были рассматриваться в канцеляриях, хотя и в присутствии одного из магистратских членов. В отношении административно-хозяйственных функций проект также разошелся с наказами. Так, полиция не была передана магистратам и осталась по-прежнему в руках полицейских органов и учреждений. Но зато проект даровал купечеству весьма важное право самообложения, в силу которого оно получило возможность налагать на себя чрезвычайные сборы исключительно на нужды города ("на градские надобности") и, кроме того, установил довольно точно источник городских доходов, введя так называемую "гражданскую подать", платимую двумя первыми гильдиями, в качестве "особых доходов городу и мещанству". Раскладка подати, равно как расходование полученных сумм, зависело исключительно от "общемирских приговоров" купцов*(591). Обо всем этом наказы вовсе не упомянули, оставаясь в данном вопросе вполне на почве регламента Главному магистрату.
Жалованная грамота городам 1785 г. уже окончательно определила понятие города как юридического лица. "Городовым обывателям каждого города, - читаем в грамоте, - жалуется дозволение собираться в этом городе и составить общество градское". Мало того, ст. 77 грамоты под городскими обывателями понимает не только членов торгово-промышленного класса ("кои в гильдии или цех записаны или службу городскую отправляли, или в оклад записаны"), но также и "кои в том городе или старожилы, или родились, или поселились, или дома, или иное строение или места, или землю имеют... и по тому городу носят службу или тягость". Таким образом, все население, без различия сословий, входит в состав "градского общества". Последнее, в качестве юридического лица, обладает собственностью, как движимой, так и недвижимой. Движимая составляется "добровольными складками", возникающими в силу права самообложения, принадлежащего городским обывателям, доходами с недвижимостей, взносами, взимаемыми с лиц, поступающих в состав градского общества, и определенным процентным сбором с питейных и таможенных доходов (последние шли на нужды государства, но известный % отчислялся в пользу города). Недвижимая собственность состояла из земель, т.е. выгонов, садов, полей, лугов, рощ и пустопорожних мест, а также из зданий, например, дом для собрания членов городского общества, дома для помещений разных промышленных заведений (мельницы, трактиры и т.п.) и др. Наконец, каждый город, в качестве юридического лица, имел свой герб и печать.
Органом "градского общества" являлось собрание городских обывателей, собиравшееся один раз в три года и не иначе, как "по приказанию и дозволению" генерал-губернатора или губернатора, результатом чего была полная зависимость собрания от администрации. Функции собрания заключались в: 1) представлении губернатору (или генерал-губернатору) "о своих общественных пользах и нуждах"; 2) выслушивании "предложений" губернатора (или генерал-губернатора), принятии их "в уважение" и даче на них "приличного ответа, сходственного с узаконениями и общественным благом"; 3) поверке обывательской книги, составляемой депутатским собранием, и 4) избрании должностных лиц как по городскому управлению (городской голова и депутаты собрания для составления обывательской книги), так и по судебно-сословному ведомству (бургомистры и ратманы городовых магистратов, заседатели губернского магистрата и судьи совестного суда).
Жалованная грамота создала два новых городских учреждения, неизвестных прежнему законодательству. Мы говорим об общей и шестигласной думах. Первая состояла из гласных, избиравшихся шестью разрядами городских обывателей, каждым разрядом отдельно. Процесс выборов происходил следующим образом. Настоящие городские обыватели и посадские составляли столько избирательных собраний, сколько было в городе полицейских частей, причем каждое собрание избирало одного гласного. Именитые граждане составляли избирательные собрания по числу своих разрядов (от одного до семи), причем каждый разряд пользовался правом на особое собрание лишь в том случае, если в его состав входило не менее пяти человек, в противном случае он избирал гласного вместе с другим разрядом. Купцы и цеховые составляли собрания по гильдиям и цехам, избирая от каждой гильдии и цеха одного гласного. Наконец, иностранное и иногороднее купечество избирало гласных особо "от каждого народа". Из сказанного видно, что Жалованной грамоте совершенно чужда всякая мысль о равномерном представительстве городских сословий, в силу чего такой, сравнительно малочисленный, разряд, как именитые граждане, представлялся в думе семью гласными, в то время как обширный по числу членов разряд гильдейского купечества представлялся только тремя (по числу гильдий). Как справедливо заметил Дитятин, в подобном факте ясно проглядывает мысль законодателя дать преобладание в управлении городом представителям высшего имущественного и умственного ценза*(592). Выборы происходили каждые три года, но кто созывал избирателей - неизвестно, так как грамота об этом молчит. Нужно думать, что в данном случае видную роль играл городской голова, бывший председателем в обеих думах и также избиравшийся на три года. Гласные отдельных сословий не смешивались между собой и в думе; так, подача голосов происходила по разрядам, причем каждый разряд имел только один голос*(593), в пределах же разряда баллотировка происходила по большинству голосов. Общая дума созывалась не периодически, а "когда нужда и польза городская потребует". Единственными функциями ее было: 1) избрание гласных в шестигласную думу (по одному от каждого разряда) и 2) разрешение "важных и трудных дел". Напротив, шестигласная дума заседала, по крайней мере, раз в неделю, так как была тем постоянным городским органом, в руках которого сосредоточивалось все городское управление. Мы нарочно назвали ее городским органом, так как, в отличие от прежних магистратов, она ведала только городские дела, сословный же суд и надзор за сбором государственных податей и за отправлением повинностей со стороны горожан совсем не входили в состав ее компетенции. Предметами ведомства думы были следующие дела. Во-первых, на ее обязанности лежало "доставлять жителям нужное пособие к их прокормлению и содержанию" и поощрять "привоз в город и продажу всего того, что может служить ко благу и выгодам жителей". Во-вторых, она должна заботиться о внешнем благосостоянии и благообразии города, в силу чего и надзор за хорошим состоянием общественных зданий, амбаров, магазинов, пристаней, площадей, улиц и т.п. лежал на ней. В-третьих, на думу были возложены и полицейские функции. Так, на основании ст. 167 грамоты "думе принадлежат попечения сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие", а также "возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно". Между тем на основании Учреждения о губерниях и Устава благочиния в городах были организованы специально полицейские учреждения, в лице управы благочиния, городничих и других органов. Спрашивается теперь, в чем же должна была заключаться полицейская деятельность думы и в какие отношения была поставлена последняя к полицейским учреждениям? Однако на эти вопросы Жалованная грамота не дает никакого ответа. Мало того, она не только не уясняет дела, но значительно запутывает его, постановив, что дума (снабженная полицейскими функциями) должна "оставлять относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным". В результате всего этого должен был получиться факт полнейшей фиктивности прав думы в области полицейской деятельности и полного бессилия ее в отношении административных властей. В-четвертых, на обязанности думы лежало "охранять как всякое городовое, так и ремесленное положение, и наблюдать, чтоб они всеми и каждым исполняемы были без нарушения и точно"; она же должна была разрешать всякого рода "сомнения и недоразумения по ремеслам и гильдиям, руководствуясь при этом изданными положениями". Наконец, в-пятых, дума обязывалась "стараться о приращении доходов для распространения заведений по приказу общественного призрения", то есть школ, богаделен, домов для умалишенных, рабочих и смирительных домов, госпиталей и тому подобное.
В каких же отношениях находились вновь созданные городские учреждения к администрации? От разрешения этого вопроса в том или ином направлении зависело разрешение другого вопроса, а именно, об объеме власти, присущей органам городского управления. Мы уже видели, что собрание городского общества созывалось не иначе, как "по приказанию и дозволению" генерал-губернатора или губернатора. Мало того, последние пользовались правом контроля над расходованием городских сумм, в силу чего думы были связаны отчетностью как в названном расходовании, так и в получении доходов, и притом не только перед губернатором, но и перед казенной палатой. Даже в сфере городского управления думы были вполне подчинены губернатору и в полном смысле этого слова не смели шагу ступить без разрешения последнего. Так, ст. 154 грамоты предписывает, что, если органы городского управления, "усмотрят что-либо нужное для общей пользы, для выгоды и украшения города", то должны доложить о том губернатору и ждать его разрешения. Этим постановлением всякая независимость городского управления была уничтожена, и последнее стало в подчиненное положение к администрации.
Павел I, упразднив Жалованную грамоту городам, радикально преобразовал все городское устройство и управление. Реформа началась с Петербурга. Во главе его, в качестве "главного городского начальства", была поставлена "комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции принадлежащих". На ее обязанности было "иметь предметом своих упражнений все то, что только к благоустройству города и благосостоянию жителей его относиться может". Комиссии были подчинены городское правление, или ратгауз, и две конторы: правления запасных магазинов и городских строений. Ратгауз разделялся на три департамента: два сословно-судебных и один камеральный, заведовавший делами города. Состав ратгауза был следующий: президент, назначаемый государем, директор экономии, назначаемый комиссией о снабжении припасами и утверждаемый государем, шесть бургмейстеров и десять ратсгеров, из которых одна часть назначалась комиссией, а другая избиралась городским обществом из достойнейших граждан. Функции ратгауза сводились к управлению городским хозяйством, причем он был лишен всякой самостоятельности, играя роль исполнительного органа комиссии. В качестве такового он еженедельно представлял последней отчеты о своих заседаниях, и комиссия имела право "во всех городских надобностях и нуждах, буде усмотрит что-либо полезным или вредным, предписывать ему оное рассмотреть и представить со своим мнением". Что касается до контор, то первая ведала хлебные запасы города, а вторая - городские строения; состав их был по назначению от комиссии.
В 1799 году император Павел преобразовал и городское устройство Москвы, введя в ней учреждения, аналогичные петербургским, с тем различием, что московское городское управление было поставлено в зависимость от петербургской комиссии. Указом же 4 сентября 1800 года император предписал также и во всех губернских городах учредить ратгаузы. Последние составлялись из лиц по назначению от правительства и по избранию городского общества, причем президент назначался государем из кандидатов, представленных Сенатом. Ратгаузы делились на два департамента: судебный и камеральный, в котором и сосредоточивалось управление городскими делами. Названные учреждения, находясь в зависимости от губернаторов, имели характер вполне правительственных установлений. Об этом свидетельствуют следующие слова сенатского указа 25 февраля 1801 года, а именно: "ратгаузы суть ничто иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно, они входят в общий состав губернского правительства и поэтому долженствуют со всеми своими чинами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губернией".