Поняття та види відповідальності у муніципальному праві

Місцеве самоврядування, як складова громадянського суспільства, покликане забезпечувати високі соціальні стандарти життя громадян, сприяти реалізації ними прав, свобод і законних інтересів. У той же час чітко виражений інституційний характер, наявність специфічного апарату, який здійснює муніципальну владу, власна матеріально-фінансова база, відсутність ієрархії в системі органів місцевого самоврядування, наділення їх правотворчими функціями дозволяє органам і посадовим особам місцевого самоврядування зловживати своєю владою, суттєво обмежувати і порушувати права і законні інтереси територіальних громад. У зв’язку із цим особливої актуальності набуває проблема правового регулювання відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування [63].

У загальному розумінні відповідальність — це суспільні відносини, які забезпечують інтереси і свободу взаємопов’язаних сторін, гарантовані суспільством і державою, і формуються на основі послідовної взаємодії трьох складників: а) усвідомлення обов’язку; б) оцінка поведінки; в) застосування санкцій[64]. Юридична відповідальність визначається як правовий зв’язок між сторонами, при якому одна з них (суб’єкт відповідальності) зобов’язана відповідати очікуваній моделі поведінки, друга сторона (інстанція відповідальності) оцінює цю відповідність і в разі негативної оцінки певним чином реагує на порушення.

Ознаки відповідальності в місцевому самоврядуванні умовно класифікують на дві групи:

- загальні ознаки, що характеризують відповідальність як соціально-політичний феномен, її місце і значення в суспільстві, співвідношення та взаємозв'язки з іншими видами відповідальності, тобто такі ознаки, що характеризують явище в цілому, його основне призначення, не вдаючись до детальної характеристики;

- ознаки, що вказують на специфічні риси, притаманні відповідальності у місцевому самоврядуванні, визначають її зміст, сутність і форми.

До першої групи належать такі ознаки:

а) відповідальність у місцевому самоврядуванні має комплексний характер і є особливою формою соціально-політичної та конституційної відповідальності;

б) відповідальність в місцевому самоврядуванні є одним з елементів конституційного (не державного) механізму, виступає особливим феноменом у системі соціальних зв'язків;

в) відповідальність у місцевому самоврядуванні має соціально-політичний характер, що зумовлюється специфікою муніципальних відносин;

г) відповідальність у місцевому самоврядуванні є однією із специфічних системоутворюючих, кваліфікуючих ознак муніципального права;

ґ) відповідальність у місцевому самоврядуванні входить до методу муніципального права, вказує на комплексний характер цієї галузі права й виокремлює цю галузь з-поміж інших;

д) відповідальність у місцевому самоврядуванні має важливе значення для легалізації та легітимації муніципальної влади територіальних громад [64].

До другої групи ознак відповідальності в місцевому самоврядуванні можна віднести такі:

а) комплексний характер інституту відповідальності в місцевому самоврядуванні;

б) множинність напрямів і видів впливу суб'єктів відповідальності у сфері муніципально-правових відносин на об'єкти місцевого самоврядування;

в) програмне уявлення про бажані результати діяльності цих суб'єктів, а також про потенційні негативні наслідки їхньої незадовільної поведінки;

г) причинний зв'язок між реальною діяльністю суб'єктів муніципально-правових відносин та її наслідками;

ґ) інстанція відповідальності. Тут варто зазначити, що всередині системи місцевого самоврядування, враховуючи єдність жителів-членів територіальних громад як суб'єкта і об'єкта управління, як інстанція відповідальності виступають самі мешканці;

д) наявність законодавчо оформлених механізмів контролю за місцевим самоврядуванням з боку держави, а також реальна спроможність територіальної громади до самоконтролю та самооцінки результатів власної діяльності (дієздатність і деліктоздатність територіальної громади);

е) розбіжність первинного уявлення суб'єкта муніципальних правовідносин про бажані результати власної діяльності при вирішенні проблем життєзабезпечення муніципального організму з реальними результатами муніципальної діяльності, яке має прояв у наслідках негативного характеру;

є) близькість (але не збіг) складів муніципальних правопорушень зі складами інших галузевих видів відповідальності [64].

На підставі цього можна визначити муніципально-правову відповідальність як самостійний вид соціальної та юридичної відповідальності, передбачений нормами муніципального законодавства, що являє собою зв'язок між суб'єктами муніципально-правових відносин, коли одна сторона (суб'єкт відповідальності), володіючи комплексом прав у сфері місцевого самоврядування, зобов'язується в силу свого статусу будувати поведінку згідно з очікуваною моделлю, а інша (інстанція відповідальності) безпосередньо або через представників контролює, оцінює таку поведінку та (або) її результати, а у разі негативної оцінки або наявності вини вправі (може або зобов'язана) певним чином відреагувати.

До основних (власно муніципально-правових) санкцій, зокрема, належать такі [62].

1. Дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу органу місцевого самоврядування, органу державної влади, їх посадових осіб, громадського об'єднання тощо. Наприклад, дострокове припинення повноважень органів місцевого самоврядування або сільського, селищного, міського голови. Так, за ст. 75 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень [16].

2. Ліквідація конституційного порушення, зокрема визнання неконституційними актів або їх окремих положень, зупинення дії актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів і посадових осіб державної влади. Так, відповідно до п. 4 ст. 59 Закону України "Промісцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень; згідно з п. 7, у разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням і внести це питання на розгляд відповідної ради [16].

3. Визнання недійсним юридично значущого результату (анулювання юридичних результатів тих чи інших конституційно та муніципально-правових дій). Дана санкція зустрічається у сфері відносин по виборах депутатів або виборних посадових осіб місцевого самоврядування: скасування результатів голосування, визнання виборів недійсними, касація повноважень депутатів і т. ін. Так, згідно зі ст. 81 Закону України "Про місцеві вибори" дільнична виборча комісія може визнати голосування по окремих місцевих виборах на виборчій дільниці недійсними у разі встановлення нею порушень вимог цього Закону, внаслідок яких неможливо достовірно встановити результати волевиявлення виборців [17].

4. Відкликання депутата місцевої ради виборцями. Відкликання є мірою впливу, що застосовується у відношенні до депутата як суб'єкта муніципально-правових відносин. Призначення цієї міри — організуюче-превентивне: депутат зобов'язаний певним чином виконувати свої обов'язки, а в противному разі його можуть відкликати. Саме відкликання, поза всякого сумніву, — негативна оцінка поведінки депутата. Згідно із законодавством України, повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково в разі відкликання депутата виборцями в установленому порядку (п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону "Про статус депутатів місцевих рад") [28].

5. Дострокове припинення повноважень депутата за рішенням представницького органу. Дана санкція може застосовуватися у зв'язку з набранням чинності обвинувальним вироком суду, за яким депутата засуджено до покарання, не пов'язаного з позбавленням волі (п. 1 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад") [28].

6. Дисциплінарні санкції. Можна виділити таку систему засобів муніципально-дисциплінарного впливу: попередження про позбавлення слова, позбавлення слова з обговорюваного питання, усунення із зали засідання, утримання з місячної депутатської винагороди певної суми, догана, порушення питання про відкликання [62].

7. Майнові санкції. Так, відповідно до ст. 77 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування — за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом [16].

Для того щоб існував ефективний механізм відносин відповідальності, необхідно створити та розумно виконувати певні умови:

- постійно і активно вдосконалювати організацію і функціонування системи місцевого самоврядування, особливо форми, методи, способи реалізації форм безпосередньої діяльності територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;

- покращити нормативне регулювання різноманітних управлінських взаємозв'язків усередині місцевої спільноти. У певному сенсі це і умова, і фактор відповідальності. Умова — тому, що значною мірою тільки нормативне закріплення відносин відповідальності слугуватиме підставою і орієнтиром оцінки, шкалою реакції і процедурою виміру дій органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших учасників муніципального процесу;

- використовувати у відповідних відносинах таких громадських інститутів впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей як моральні норми, традиції та звичаї, громадську думку, засоби масової інформації тощо. Лише поєднання правових вимог з вимогами моралі, традиції та звичаїв, підтримка цих вимог в їх реалізації з боку громадської думки, широке висвітлення даних вимог і практики їх реалізації у засобах масової інформації, на радіо та телебаченні — усе це сприяє розвитку мотивів і установок відповідальності, дозволяє комплексно реагувати на відхилення;

- використовувати систему стимулювання, яка традиційно недооцінюється як умова формування відносин відповідальності. Якщо примусова, санкціонована, каральна сторони важливі для підтримання відносин відповідальності, то не менше значення в цій справі можуть відігравати і стимули. Правильне використання економічних, соціальних, політичних і духовних стимулів є не тільки доцільним, а й обов'язковим у місцевому самоврядуванні;

- мати у наявності ефективний механізм державної підтримки та гарантування місцевого самоврядування тощо.

У ст. 146 Конституції України закріплено те, що питання відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом [1]. Принципи юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування та механізм їх реалізаціїу найзагальнішому вигляді закріплені в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» [16] та «Про службу в органах місцевого самоврядування»[27]. Інші питання (а) про суб’єктний склад відносин (хто відповідає та перед ким), (б) фактичні й юридичні підстави (за що й чому), (в) форму і вид відповідальності (як і в якому порядку), (г) мету (для досягнення яких цілей) відповідальності суб’єктів місцевого самоврядування не врегульовані на належному рівні [63].

З метою поліпшення правового регулювання юридичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування науковці пропонують розробити та прийняти спеціальні закони типу «Про конституційно-правову відповідальність», або «Про відповідальність в системі місцевого самоврядування», або «Про муніципально-правову відповідальність», у яких чітко визначити суб’єкти відповідальності, юридичні підстави, види та санкції [64].