Президентская и парламентская республики в современном мире
Как в политической теории, так и в политической практике одно из центральных мест занимает вопрос об основах организации государственной власти. Главным концептом, при помощи которого организация государственной власти фиксируется и описывается (выражается) является понятие "форма правления". По традиции и сегодня принято считать, что существуют две основных формы государственного устройства и правления - республиканская и монархическая. В то же время в современной специальной, то есть профессиональной политологической литературе термин "форма правления" употребляется более широко. Он применяется также при описании и определении подтипов или разновидностей самой республиканской формы организации государственной власти. Его дериватами (производными) в данном случае выступают "президентская форма правления" и "парламентарная (или парламентская) форма правления". Было бы поэтому значительным упущением в политическом образовании учащейся молодежи пренебрежение темой, связанной с с выяснением того, что такое президентская и парламентская формы правления. Практическая значимость для студента российского вуза хорошего знания основных характеристик, различных разновидностей республики наших дней диктуется отнюдь не чисто академическими соображениями, но прежде всего тем обстоятельством, что Отечество пока лишь примеряет на себя одну из организаций своего государства - а именно президентскую форму правления.
Изучение темы предполагает по крайней мере рассмотрение следующих вопросов.
1. Понятие и основные характеристики президентской и парламентской республики.
2. Главные "модели" президентской и парламентской республики наших дней, их особенности.
3. Современный Российский вариант президентской республики: важнейшие характеристики.
1. Начнем с уточнения самого категориального аппарата. Из существующих подходов к проблеме наиболее взвешенным представляется сегодня так называемый "традиционный" или "классический", то есть выделяющий в качестве основных форм правления республику и монархию. В свою очередь, в рамках республиканской формы правления обоснованнее всего выделять президентскую, полупрезидентскую или президентско-парламентскую и парламентскую (или парламентарную) системы или типы правления. Некоторые специалисты, прежде всего юристы-государствоведы, выделяют также суперпрезидентскую (или ультрапрезидентскую) систему, хотя не лишено оснований рассматривать ее в качестве подвида президентской республики. В конечном итоге, нас будут интересовать прежде всего основные характеристики президентской и парламентской систем, а также все больше распространяющийся в последние годы промежуточный между ними тип - "полупрезидентская" республика.
Президентская республика во всех ее разновидностях (включая "полупрезидентскую") является на сегодня наиболее распространенной в мире системой правления. Из 183 стран, входивших в ООН на начало 1993 года, более 130 имели в своей политической системе институт или пост президента. Возникшая на протяжении 90-х годов целая группа новых независимых государств из-за особой склонности к президентской системе правления еще более укрепила позиции этой последней и на сегодня, по некоторым данным, уже почти 90% государств мира имеют в своем устройстве пост президента.
Наличие такого поста не означает однако существования президентской республики. Пост президента имеется и в странах с парламентарной системой правления. Поэтому необходимо различать властные полномочия и возможности президента при парламентской и собственно президентской системах правления. При этом следует иметь в виду, что феномен президентской власти не ограничивается только относящимися к президентству конституционными и другими правовыми нормами. Очень большое значение имеет соотношение этих норм с конкретной политической практикой конкретных президентов. Надо учитывать также, что учреждение в той или иной стране поста президента не означает одномоментного возникновения института президентства с необходимо присущими ему нормативными актами, соответствующими структурами различных уровней, тесными связями с другими политическими институтами и обществом в целом. Становление института президентства - длительный исторический процесс.
Соответственно, и полномочия президента при различных системах правления и в разных странах могут различаться и видоизменяться в самых широких пределах. Тем не менее, основные из этих полномочий вполне возможно систематизировать таким образом, чтобы представить себе и основные различия между системами президентской, полупрезидентской и парламентской республик. Вот какая сводная таблица на этот счет представлена, например, в книге Н.А.Сахарова "Институт президентства в современном мире" (М., 1994).
ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА ПРИ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ, ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКОЙ И ПАРЛАМЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКАХ
Из представленного перечня полномочий главы государства видно, что президентская республика - это такая система правления, при которой высшее должностное лицо государства играет решающую роль в определении как состава, так и деятельности высших органов исполнительной власти, государственного аппарата, в наибольшей степени определяет политический курс, политическое развитие страны.
Как же сформировалась такая система правления? Откуда взялось само понятие "президент"?
Термин "президент" происходит от латинского presidente, что буквально означает "сидящий впереди", а в переносном смысле - председательствующий, стоящий во главе. От первоначального смысла слова "президент" возникла впоследствии целая группа названий должностей, в том числе, например, президент сената. Возникновение же института президентства, особенно как ключевого звена системы президентской республики, непосредственно связано с процессом формирования структур исполнительной власти в Соединенных Штатах Америки. На первом этапе существования этого североамериканского государства не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе - Континентальном Конгрессе. Конгресс выбирал из числа своих членов президента, функции которого ограничивались лишь председательствованием на заседаниях Конгресса. Но практика вскоре убедила американских политических деятелей в необходимости разделения законодательной и исполнительной властей и сосредоточении исполнительной власти в руках одного, а не нескольких должностных лиц. В построении федеральной исполнительной власти США утвердился принцип единоначалия. Глава федеральной исполнительной власти стал именоваться, согласно американской Конституции, Президентом Соединенных Штатов Америки. Такое наименование связано не только с желанием специально подчеркнуть особый статус высшего должностного лица, но и с тем, что в ряде североамериканских штатов в то время главы исполнительной власти назывались не губернаторами, как сейчас, а президентами. Так Соединенные Штаты стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства.
Институт президентства быстро превратился в один из важнейших в политической системе. Особую роль и значение придали ему не только различные нормативные акты и сопутствующие структуры, но и практика избрания президента в ходе всенародного голосования. Приходя к власти в соответствии с волеизъявлением народа, непосредственно от него получая свой мандат, президент получает возможность в случае необходимости противостоять парламенту, диктовать ему свою волю, обходить не устраивающие его решения законодательной власти. Сосредоточение в руках президента огромной региональной власти, использование им не только законодательно определенных, но и так называемых "подразумеваемых" полномочий чревато угрозой крена к режиму личной власти. Опасность этого особенно велика там, где президент обладает почти неограниченными или очень слабо ограниченными и контролируемыми полномочиями, то есть при системах так называемой суперпрезидентской (или ультрапрезидентской) республики. Такие системы отличаются особым перекосом власти в пользу исполнительных структур и прежде всего их главы, "маргинализацией" представительных, контролирующих и судебных органов в условиях, как правило неразвитости гражданского общества и отсутствия подлинной независимости средств массовой информации.
Несмотря на широкое распространение президентской системы правления в современном мире и во многом универсальный характер одноименного ей института, президентскую республику вряд ли можно рассматривать в качестве оптимальной "модели" государственного устройства. Имеющаяся практика не дает оснований утверждать об особой эффективности системы президентского правления. В еще меньшей степени институт президентства является критерием и гарантом демократического политического устройства государства. Отсюда поэтому приверженность многих стран системе парламентарной (или парламентской) республики.
Истоки современного парламентарного государственного устройства восходят еще к характерным для первобытнообщинного и античного миров формам общественно-политического самовыражения человеческих сообществ через представительные образования. Первые же парламенты в их нынешнем понимании появились в Европе (в Испании, Скандинавии, Исландии) в ХI-ХП веках. Собственно слово "парламент" впервые было употреблено в Англии на рубеже ХШ-ХIV веков и именно там же оно стало употребляться для обозначения регулярно собираемого представительного совещания по государственным делам. Как США стали образцом для формирования и развития систем президентского правления, так и Великобритания стала примером для подражания сторонникам и парламентской республики. Из приведенной ранее таблицы полномочий президентов при различных системах правлений можно судить и о главных особенностях этой республики. Исполнительная власть в ней возглавляется премьер-министром, который может называться по-разному. Так, например, в ФРГ он именуется канцлером. Глава правительства является, как правило, одним из ведущих лидеров наиболее влиятельных партийных политических фракций в парламенте. Формируемое им правительство ответственно только перед парламентом. Члены правительства, подотчетные его главе, осуществляют практическое руководство важнейшими сферами жизнедеятельности общества и государства. Изменения в составе и курсе правительства диктуются в первую очередь состоянием дел в парламенте. Таким образом, парламентская республика - это система правления, важнейшие черты и особенности которой определяются волей высшего представительного органа страны.
2. Несмотря на растущую взаимосвязь и взаимозависимость государств современного нам мира, их конкретно-исторические условия, пути их исторического развития могут существенно различаться. Это обусловило, в свою очередь, дифференциацию как президентской, так и парламентской республики на специфические конкретно-исторические разновидности. Из большого их числа хочется выделить только те модели систем управления и их характеристики,
которые представляют наибольший практически-политический интерес для новообразовавшихся в последние годы "молодых демократий", ищущих наиболее подходящую им форму правления и желающих избежать негативных осложнений в этом поиске.
По-прежнему большую роль в развитии современных систем правления играет "североамериканский пример", то есть американская модель президентской республики. Система правления в США примечательна не столько тем, что там утвердилась сильная, единоличная и весьма эффективная президентская власть, сколько присущей этой системе совокупностью препятствий превращения ее в режим личной власти. В этих целях в политической системе США создан целый комплекс "сдержек" и "противовесов" в рамках последовательного осуществления принципа разделения властей. В США полноправными партнерами президента в сфере государственной власти, государственного аппарата выступают Конгресс и Верховный суд. Они и институт президентства независимы друг от друга и в то же время тесно взаимосвязаны и постоянно взаимодействуют. Определенный крен системы сильной президентской республики в США в сторону суперпрезидентской системы и усиления авторитарных тенденций возможен лишь при условии постоянной и безоговорочной поддержки президента прочным большинством в Конгрессе. Избиратели же в Соединенных Штатах поступают в последние десятилетия таким образом, что президенту и его сторонникам не удается подчинить себе Конгресс, выполняющий роль основного "противовеса" усилению президентской власти. Тесная зависимость президентской политики от позиций и действий парламента - одна из важнейших отличий американской "модели" президентства от авторитарных "моделей" президентской власти.
Собственная "модель" президентской республики сложилась в латиноамериканском регионе. Страны Латинской Америки первыми, еще в первой половине ХIХ в., последовали примеру США в установлении президентской системы правления. Сегодня практически все страны Латинской Америки - президентские республики. Особенностью латиноамериканской "модели" президентской республики следует считать ее значительно большее тяготение к авторитаризму, режиму личной власти вследствие недостаточности или отсутствия вообще сдерживающих такого рода тенденцию "противовесов" и препятствий. Конституционная президентская форма (система) правления в Латинской Америке часто скрывала за собой каудильистские, милитаристские, откровенно диктаторские или авторитарно-бюрократические режимы. Были случаи, когда концентрация огромных полномочий в руках законно избранного президента постепенно вела к установлению режима личной власти, использовалась для физического и морального подавления политических противников главы государства. Президент превращался в этом случае в президента-диктатора, главу жесткого авторитарного режима, прикрывающего видимостью конституционной законности объективно противоправные действия. Важной составляющей этих действий были репрессии против демократических сил, превращение законодательной власти в декоративный придаток диктатуры, сведение функций парламента к правовому оформлению неконституционных деяний президента.
Для латиноамериканской "модели" президентства характерно особо важное, ключевое положение поста президента в системе государственных, политических институтов. Отсюда такое стремление путчистов разного рода к овладению президентским постом.
Президентская власть в Латинской Америке неоднократно воплощалась в военных хунтах и гибридных военно-гражданских правительствах, бонапартистских или "смешанных" авторитарно-бюрократических формах правления. В ряде случаев, особенно в последние десятилетия, президентский авторитаризм сочетался с сохранением роли парламента как представительного законодательного органа при соблюдении принципа разделения властей, сохранении всеобщего избирательного права, идеологического и политического плюрализма.
Президенты латиноамериканских стран исключительно широко используют "подразумеваемые" полномочия, на практике присваивая себе права и прерогативы, не принадлежащие им по конституции. Такие действия оправдываются обычно ссылками на особо привилегированное положение президента как главы государства, объясняются необходимостью оперативно решать многие вопросы, их конфиденциальностью и т.п. Под этими же предлогами создаются, как правило, различные неконституционные структуры исполнительной власти (Советы национальной безопасности, канцелярии президентов и т.п.). Латиноамериканские президенты традиционно широко практикуют и "указное право", когда издается множество декретов, распоряжений и других подзаконных актов по линии исполнительной власти, фактически ограничивающих юрисдикцию и права парламента. Такие указы и распоряжения весьма вольно интерпретируют принятые парламентом законы, содержат основания для злоупотреблений со стороны исполнительной власти.
Даже в условиях развернувшегося в последнее десятилетие процесса демократизации политических систем стран региона парламент в Латинской Америке остается фактически лишенным целого ряда традиционно присущих данному институту прав и прерогатив. В частности, в абсолютном большинстве стран Латинской Америки парламент не участвует в формировании правительства и не может принимать решений о его отставке. Весьма урезанными остаются права латиноамериканских парламентов и в их главной функции - законодательной. Так, в Мексике обсуждение новых законов идет в русле прежде всего указаний, содержащихся в ежегодном президентском послании Конгрессу. В Мексике, Колумбии, Коста-Рике исключительной прерогативой президента является внесение в парламент законопроектов, касающихся бюджета, учреждения новых административных должностей в системе исполнительной власти, увеличения жалованья правительственным чиновникам, изменений в структуре вооруженных сил, органов безопасности. Право вето у президентов в Латинской Америке шире, чем у президента США. И это касается как законопроекта в целом, так и любой его части, что обычно позволяет латиноамериканским президентам добиться выгодной для себя редакции законодательного акта во время его доработок в парламенте. Кроме того, президенты в Латинской Америке обычно имеют право издавать нормативные акты, дополняющие, а то и полностью видоизменяющие парламентские варианты законопроектов. Президентское нормотворчество в этой связи очень обильно, многогранно, чуть ли не всеобъемлюще. Президентскими декретами и указами обычно вводятся в действие различные кодексы, регламентируется порядок сбора налогов, нередко принимается бюджет.
В числе важных полномочий президента в Латинской Америке - введение чрезвычайного положения. Порядок декретирования и статус его при этом настолько аморфно прописаны в Конституции, что позволяют президенту не считаться ни с ней, ни с парламентом.
Учитывая чрезвычайно большую роль армии в политике латиноамериканских стран, важное значение имеет статус президента как верховного главнокомандующего.
Латиноамериканские президенты нередко серьезно вмешиваются и в деятельность судебной власти. В ряде стран президент может требовать отстранения от должности членов Верховного суда.
Президент в большинстве стран Латинской Америки - полномочный глава исполнительной власти. Свои полномочия главы правительства он получает не от парламента, а от избирателей, что ставит его в независимое от законодательной власти положение. Президент по своему усмотрению формирует правительство и руководит им, назначает и смещает важнейших чиновников. В числе других отличительных особенностей, прерогатив и возможностей президента в Латинской Америке - решающая роль его во внешней политике, способность сильно влиять на электоральные процессы и так далее.
Для хотя бы некоторого ограничения власти президента в ряде стран ныне можно встретить страховочные и сужающие его властные возможности механизмы (непереизбрание на новый срок, импичмент, то есть отрешение от должности, и так далее). Однако перечень должностных преступлений, влекущих за собой импичмент, существенно сужает сферу его применения. Да и сам механизм отстранения от власти далек от совершенства и не везде предусмотрен Конституцией. В последние годы, впрочем, он показал, что вполне может быть использован и прежде всего для пресечения коррумпированности "верхов". Отстранение от должности президента Бразилии Ф.Коллор ди Мелу и президента Венесуэлы К.А.Переса - яркие примеры тому. Кстати, в числе требований демократической общественности Латинской Америки к обладающим огромной властью президентам сегодня фигурируют не только обладание большим жизненным опытом, наличие высшего образования, необходимой компетентности, динамичности и решительности, но и обладание высоким морально-нравственным авторитетом, честностью и порядочностью.
Во многом близка к латиноамериканской, особенно в ее традиционном понимании, афро-азиатская "модель" президентской республики. "Модель" эта сравнительно молода, ее характеристики не могут не испытывать на себе влияния демократизационных процессов в современном мире. Тем не менее, она и сегодня отличается особой близостью к явно авторитарным и даже тоталитарным системам. В афро-азиатских странах режим президентской республики очень часто тяготеет к режиму личной власти, иногда даже превращаясь в этот
последний. В связи с этим представительная власть, демократия со всеми важнейшими ее институтами в этих странах весьма слабы, неразвиты.
Европейская "модель" президентской республики даже в такой стране, как Франция, которая внесла наибольший вклад в ее становление и развитие, выступает в форме прежде всего полупрезидентской системы правления. Это не исключает предоставления Конституциями соответствующих европейских стран президенту страны функций арбитра между различными силами в государстве и обществе, гаранта суверенитета, национальной независимости, территориальной целостности и безопасности государства и т.п. Особенно показательно это для конституционного права той же Франции, а также Греции, Финляндии, Польши, Румынии и так далее.
Что касается парламентарной республики, то эта система правления - явление прежде всего европейское. В других регионах планеты определенное, но весьма незначительное пока, число стран дают примеры не столько региональных, сколько являющихся, как правило, исключением для региона единичных "страновых" "моделей" парламентарных систем. Среди них старейшими и наиболее развитыми можно считать "модели", сложившиеся в Индии и Израиле. Число стран с парламентарной системой правления пополнялось в последние годы за счет прежде всего появления "новых" демократий.
3. К числу появившихся в 90-е годы "новых демократий" относится и наше Отечество - Российская Федерация. Ее политическое устройство определяется сегодня Конституцией, принятой в 1993 году. Надо иметь в виду, что провозглашению (по сути своей, а не в форме политико-правовой нормы) в Конституции 1993 года России президентской республикой предшествовала напряженная общественно-политическая борьба, в ходе которой активно заявляли о себе также сторонники разных форм парламентарной республики. Особенно сильными выглядели одно время позиции сторонников полупрезидентской системы правления, отстаивавших необходимость прежде всего сильного парламента, непосредственно причастного как к формированию, так и к определению деятельности правительства. В конечном итоге политический успех оказался на стороне приверженцев сильной президентской системы правления в России. Сегодня не только текст действующей в России Конституции, но и сама президентская практика показывают, что в нашей стране имеет место система не только президентская, а весьма близко стоящая к суперпрезидентской республика. Институт президентства в России явно доминирует над другими государственными, политическими институтами. Представительно-законодательная же власть в стране весьма слаба и неразвита. Это особенно убедительно показали схватки между исполнительной и законодательной властями по проблемам бюджетной политики, кадровым вопросам, "чеченской проблеме" и так далее. Выяснилось, в частности, что даже предусмотренное в Конституции право парламента участвовать в процедуре назначения ряда ведущих должностных лиц государства президент может легко обойти и, как результат, практически, единолично способен решить важные кадровые вопросы. Возможности законодателей реально влиять на действия правительства оказались чрезвычайно ограниченными. Как следствие, - сегодня даже наиболее проправительственно настроенные законодатели вынуждены признавать свое бессилие перед исполнительными органами власти.
Наличие в России тяготеющей к суперпрезидентской республике системы правления нельзя оценивать однозначно. Как исторические, так и конъюнктурные причины диктуют сегодня необходимость сильной, возможно как раз единоличной власти в стране. Без сильного президентства России, как считают некоторые политики и политологи, не удастся в короткие сроки решить стоящие перед ней сложные проблемы. Однако, и мириться с бессилием парламента вряд ли можно. Как результат, требуется поиск такого перераспределения
властных полномочий, чтобы поднять авторитет и политический вес представительной власти, местных администраций. Этот поиск идет как "сверху", так и "снизу", вызывая не просто оживленную общественно-политическую дискуссию, но и принятие решений на самом высоком уровне, касающихся перспектив эволюции нынешней российской политической системы. Важную роль в окончательном определении особенностей президентской системы правления в нашей стране должны сыграть и избирательные кампании 1995-1996 годов, призванные сформировать новые составы основных органов власти. Их итоги покажут нам степень готовности нынешнего россиянина жить и работать при демократии.