Б. Доверие к политическому курсу

Как и проблема эффективности, вопрос о доверии к проводимому поли­тическому курсу становился все более и более важной темой широкомасштаб­ных дискуссий, проходивших в 70-е годы. Впервые эта тема была затронута при обсуждении давно дебатировавшегося вопроса о том, следует ли жестко регламентировать финансовую политику или лучше в данном случае ориенти­роваться на принцип свободы действий. По сути дела вопрос сводился к сле­дующему: должны ли правительства адаптировать проводимый политический курс к существующим экономическим условиям (политика свободы действий) или проводить ее в строгом соответствии с заранее обнародованными прави­лами (такими, например, как фиксированные показатели роста денежной массы).

Такие критики политики свободных действий правительства, как М. Фрид­ман, доказывали, что правительства и центральные банки не располагают знаниями и информацией, необходимыми для успешного проведения этого курса. После выхода в свет в 1977 г. важной статьи Ф. Кидленда и Э. Прескотта разгоревшиеся споры получили новое направление (Kydland, Prescott, J977) Основной проблемой социальной политики, доказывали ученые, является доверие к проводимому курсу; жесткие правила более предпочтительны, по­скольку они способствуют росту доверия, в то время как свобода действий ведет к «временной непоследовательности» Временная непоследовательность имеет место в тех случаях, когда политика, представляющаяся оптимальной в период t₀, уже не является таковой в более поздний период t_n. Если органы власти не будут связаны жесткими обязательствами, которые заставляли бы их придерживаться предусмотренного плана, то они будут по собственному

усмотрению проводить ту политическую линию, которая покажется им опти­мальной на данный момент. Проблема в данном случае заключается в том, что если люди предвидят такого рода изменения в политике, то их поведение будет направлено на то, чтобы препятствовать властям в достижении изна­чально поставленных целей.

Очевидно, что последствия такого рода развития событий будут выходить далеко за рамки финансовой политики. Так, например, предположим, что в период парламент принимает жесткие законы, направленные против загряз­нения окружающей среды. В тот момент подобный шаг представляется опти­мальным как для решения серьезных проблем, связанных с защитой окружа­ющей среды, так и с точки зрения выражения пожеланий избирателей. Тем не менее, после принятия этих законов происходит резкое изменение экономи­ческого курса, в результате чего главной проблемой как для политиков, так и для избирателей становится уже не загрязнение окружающей среды, а безра­ботица. Если в ближайшем будущем грядут выборы, правительство будет вы­нуждено обратиться к парламенту с просьбой о смягчении нового законода­тельства, или — что еще проще — правительство может принять решение о сужении сферы действия данных законов за счет урезания бюджетных средств на содержание штата инспекторов, проверяющих состояние окружающей сре­ды. Однако промышленные предприятия, на которых существуют вредные производства, предвидя такие политические перемены, сочтут, что вводимые меры по регулированию экологической ситуации не стоит принимать все­рьез, и изначально поставленные цели не будут достигнуты. Политический курс утратит надежность, поскольку с очевидностью проявится фактор вре­менной непоследовательности: намерения тех, кто принимает политические решения в период t_n, отличаются от их же намерений в период t₀.

Как и в случае с эффективностью, вопрос о доверии к политическому курсу как важная тема дебатов, которые велись исследователями и обще­ственностью, требует некоторых пояснений. Прежде всего, следует отметить любопытную теоретическую связь между эффективностью и доверием. Эф­фективная политика имеет тенденцию к большей степени стабильности, а следовательно, и вызывает большее доверие, чем неэффективная. Это объяс­няется тем, что эффективный политический курс по определению способ­ствует улучшению положения всех или почти всех людей и групп в обществе. Если в ходе реализации политического курса не будет достигнуто эффектив­ного результата, те, кто несет ответственность за его проведение, должны будут предложить какое-то альтернативное решение, которое устроило бы подавляющее большинство населения. Таким образом, ceteris paribus эффек­тивный политический курс имеет тенденцию к стабильности, в то время как неэффективный всегда подвержен угрозе перемен. Такая ситуация, в частно­сти, имеет место при ориентации на перераспределение. Пока выборные долж­ностные лица проводят перераспределительный политический курс, им все­гда грозит опасность того, что на следующих выборах сформируется некая коалиция избирателей, которая выдвинет иную модель перераспределения. Если в данном случае следовать положениям теории игр, игры в чистое перераспре­деление не имеют ядра (Ordeshook, 1992, р. 276).

Тем не менее, есть все основания для сомнений в том, что должностные лица, ответственные за принятие политических решений, серьезно отнесутся к теоретическим обоснованиям необходимости доверия. Более вероятно, что подобные доводы возымеют действие благодаря практическим преимуществам

политического доверия в современном мире, где национальные границы ста­новятся все более прозрачными. Следствием растущей экономической и поли­тической взаимозависимости между народами является ослабление влияния политических действий внутри страны и одновременное усиление его в дру­гих странах. Таким образом, внутренняя политика все чаще планируется за пределами национальных границ, однако достичь поставленных целей она может лишь в том случае, если будет вызывать доверие.

Несколько лет назад Т. Лоуи убедительно напомнил плюралистам о том, что узаконенное использование принуждения является неотъемлемой чертой процесса управления. По его словам, «стремление к огосударствлению функ­ций, — иначе говоря, проведение государственного политического курса, — обусловлено законным характером государственных санкций, благодаря кото­рым социальный контроль становится гораздо более эффективным» (Lowi, 1979, р. 37). И действительно, почти ничего не стоящая национальная валюта правительственным указом может быть сделана легальным средством обраще­ния — но лишь в рамках национальных границ. Точно так же, используя принудительные меры, может быть узаконен не вызывающий доверия поли­тический курс, но лишь в рамках одного государства и только будучи достиг­нут дорогой ценой переходного периода. Короче говоря, в условиях усиления взаимозависимости отдельных стран становится все дороже, — а иногда и вовсе теряет смысл — применение силы принуждения в качестве подмены политического доверия, и те, кто несет ответственность за принятие полити­ческих решений, прекрасно это осознают.

Даже в области внутренней политики растущая сложность социальной по­литики ослабляет эффективность традиционных командных методов и конт­роля со стороны правительственных чиновников. До самого недавнего време­ни задачи, выдвигавшиеся национальными правительствами, по большей ча­сти были достаточно просты, чтобы решать их с помощью классических бю­рократических методов. Как только принималась та или иная программа и формулировались положения, характеризующие принципы ее реализации, центральные органы власти выдавали местным учреждениям исполнительной власти соответствующие распоряжения. В отличие от такого подхода един­ственной и наиболее важной характеристикой новых форм экономического и социального регулирования является то, что их успех зависит от воздействия на отношения, привычки потребления и производственные модели милли­онов людей и сотен тысяч фирм и учреждений местных органов власти. Зада­чи, возникающие в данном случае, трудны не только по причине того, что во многих случаях они связаны со сложными проблемами технологического ха­рактера, но еще и потому, что их главная цель заключается в изменении ожиданий (Schultze, 1977, р. 12). В этих новых условиях доверие становится основополагающим условием политической эффективности. Доверие же, в свою очередь, достигается путем делегирования властных полномочий со­зданным специально для этих целей институтам.