Изменения и дополнения Конституции БССР 1978 года, внесенные в 1989 году
1989 год является одним из ключевых периодов истории республик, входивших в состав СССР. Изменения в союзной Конституции, выборы народных депутатов СССР, работа съезда народных депутатов СССР, демонстрирующего открытую полемику, столкновение различных точек зрения ускорили "брожение умов".
1 декабря 1988 г. Верховный Совет СССР принял закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР". В связи с ним следовало скорректировать и республиканское законодательство. (Хотя устои СССР уже расшатывались, однако в 1988-1989 он как государство еще имел влияние на республики). Союзный закон был принят за основу для корректировки республиканского законодательства.
27 октября 1989 г. Верховный Совет БССР принял закон "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Белорусской ССР. Этот закон явился прологом и основой дальнейших изменений в политической, экономической и социальной сферах нашей республики. Его принятие было вынужденной мерой в силу ряда причин. С формально-юридической стороны республики, тогда еще находившиеся в составе СССР, обязаны были скорректировать свое законодательство в соответствии с союзным.
Однако главными причинами, почему партийная и советская номенклатура тогда пошли на радикальные изменения – это масштабное общественное мнение, требующее коренных изменений в государстве и обществе.
СССР был мощным государством. В его состав входили 15 республик с населением 290 млн. чел.
Были огромные успехи в освоении космоса, создании новых вооружений, сильная армия. Более 20 млн. человек состояли в КПСС. Вместе с тем внутри страны люди постоянно испытывали дефицит товаров, продуктов питания. Государственный аппарат был забюрократизирован. Недовольство, которое зрело внутри многих людей, вышло наружу с развитием гласности и так называемой "перестройки".
Поэтому, одной из существенных причин нового курса было отставание СССР в экономическом развитии. Были успехи в освоении космоса, военной техники. Однако это не компенсировало накопившиеся экономические и социальные проблемы. Нехватка продуктов питания, товаров народного потребления, постоянные очереди в магазинах, предприятиях сферы услуг накапливало недовольство людей. На фоне экономических успехов передовых западных стран все сложнее было объяснять людям, почему социалистическое государство все больше и больше проигрывает. Возможности человека были ограничены, скованы рамками правовых предписаний. Несмотря на социалистическое соревнование, чествование победителей, многие рабочие и служащие выполняли свои обязанности без энтузиазма. Все время приходилось изыскивать новые формы стимулирования производительности труда.
Перестройка отношений имела благородную цель – раскрепощение человека, его творческого потенциала, развитие инициативы. Это виделось в развитии демократии, частной собственности.
Избранный в 1985 г. Генеральным ЦК КПСС молодой по существовавшим меркам (54 года) М.С.Горбачев предложил обществу новые идеи, в частности "перестройку" политической и экономической системы.
Было ли это продиктовано интересами всей страны либо желанием освободиться от старой партийной номенклатуры – это предмет особого исследования. Здесь отметим, что на фоне разговоров о гласности, "перестройке", существенных изменений в экономическом благополучии людей не произошло. Наоборот, в конце 80-х годов нередко все более острым становится конфликт между трудящимися и правящей элитой, которая никак не хотела отказываться от ранее доставшихся ей привилегий.
XIX Всесоюзная конференция КПСС (1988) дала импульс реформе избирательной системы. Было указано на недопустимость совмещения депутатского мандата с занятием некоторых государственных должностей - членов правительства, исполкомов, судей, прокуроров и др. Тем самым из состава Советов сразу «убирались» «проверенные слуги народа». В высших представительных коллегиальных органах СССР предполагалось обеспечить представительство не только от территории (депутатов, избираемых гражданами), но и от общественных организаций.
М.С.Горбачев - выходец из партийной номенклатуры. Каковы были цели, и видел ли он их - это особый предмет исследования. Вместе с тем общество было готово к таким изменениям. Гласность и как следствие этого ознакомление общественности со многими неприглядными сторонами в деятельности государственного и партийного аппарата, его обюрокрачивание, чванство, неуважение к людям - эти и другие негативные явления, хотя и не были общераспространенными, однако каждый такой факт давал повод для критики. В ряду причин негативного отношения граждан к существующей системе была и катастрофа на Чернобыльской АЭС. Ее масштабы долго замалчивались. Более того, сразу после аварии руководством страны не были приняты меры для обеспечения безопасности людей; публично в первые дни даже не были даны советы, какие следует проводить профилактические мероприятия. Показательно - 26 апреля 1986 года произошла авария, а 1 мая того же года проходят майские демонстрации и торжества. Это был удар гражданам великой страны СССР в спину, у людей сформировалось мнение, что их обманули и спасать свою жизнь, здоровье, своих детей им надо самим, надеяться на государство не следует. В пострадавших от катастрофы республиках, в том числе Беларуси, это породило волну протеста. Возникший в последующем Белорусский народный фронт начал организовывать «Чарнобыльскі шлях» - шествия граждан, приуроченные к годовщине катастрофы. Забегая вперед, отмечу, что руководством БССР, когда оно осознало пагубность аварии, стали приниматься широкомасштабные меры по защите людей. Со времени аварии огромная часть государственного бюджета шла на устранение ее последствий.
В преддверии перестройки (1984 год) Верховный Совет СССР на 40% состоял из лиц, совмещающих работу в нем с принадлежностью к верхнему эшелону власти (ЦК КПСС, Правительство и др.). Другая половина составлялась «по разнарядке», которая удерживала половозрастную и социально-профессиональную, партийную и т.д. структуру всего Верховного Совета в пропорциях, которые для его очередного созыва считались наиболее подходящими и которые более или менее соотносились (хотя, разумеется, и не совпадали) с составом активного населения страны [1].
Отметим лишь, что представительство членов КПСС в союзном органе власти" по итогам выборов 1989 года даже увеличилось. Если в 1984 году в условиях разнарядки было 71,4%, то в 1989 году - 85,3%. Однако оказалось значительно меньше депутатов - рабочих и крестьян.
Другая ситуация сложилась в 1989-1990 гг. Шла острая борьба, и «верхи» к ней не были серьезно готовы. Одной из причин, на наш взгляд, было то, что многие ответственные работники партийных органов, привыкнув к командному стилю управления, не готовы были в политике к открытому спору с оппонентами, умению «держать удар».
Кроме того, многие процессы имели объективный характер и не могли оставаться дальше "замороженными".
Что же принципиально нового появилось в республиканском законе от 27 октября 1989 г., которым были внесены изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) Белорусской ССР. Идея и цель этого Закона были благородными - развитие демократии (социалистической), самоуправления народа, совершенствование избирательной системы, структуры и деятельности Советов народных депутатов и органов правосудия.
Следует иметь в виду, что СССР, хотя и было федеративным государством, однако республиканское законодательство всегда развивалось в русле законодательства Союзного. Существенные отступления были практически невозможны.
Важные изменения, касающиеся системы и принципов деятельности Советов народных депутатов, были внесены в главу 9.
В статье 78 Конституции закреплялось, что Советы народных депутатов - Верховный Совет Белорусской ССР, местные Советы народных депутатов - областные, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские - составляют единую систему представительных органов государственной власти Белорусской ССР. Надо отметить, что одним из существенных первых правильных шагов этапа "перестройки" было стремление поднять статус представительных органов, сделать их работающими органами власти.
В статье 79 устанавливался срок полномочий Советов народных депутатов - пять лет.
Выборы депутатов назначались не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий соответствующих органов государственной власти (ранее это касалось только Верховного Совета), срок полномочий остальных Советов был два с половиной года.
В статье 80 закреплялось, что важнейшие вопросы республиканского и местного значения решаются соответственно на сессиях Верховного Совета Белорусской ССР и местных Советов депутатов или ставятся ими на референдумы. Тем самым усиливалась роль представительной власти.
Верховный Совет Белорусской ССР избирает Председателя Верховного Совета Белорусской ССР. Местные Советы народных депутатов избирают председателей Советов, Верховный Совет Белорусской ССР и местные Советы народных депутатов, за исключением городских (городов районного подчинения), поселковых и сельских, имеют свои президиумы.
Советы народных депутатов образуют свои комиссии, создают исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные им органы. В Конституцию была включена норма о том, что должностные лица, избираемые или назначаемые Советами народных депутатов, не могут занимать свои должности более двух сроков подряд. Такая норма была необычной для советской системы, для которой характерно наличие «политических долгожителей». Надо сказать, что эта идея была воспринята с интересом, но на просторах СНГ в дальнейшем она не прижилась.
Любое должностное лицо может быть досрочно освобождено от занимаемой должности в случае ненадлежащего выполнения им своих служебных обязанностей.
Значительные новеллы появились в главе 10 «Избирательная система».
Согласно статье 84 выборы депутатов проводятся по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом с целью обеспечения представительства ветеранов войны и труда и инвалидов по нормам, установленным Законом Белорусской ССР о выборах народных депутатов Белорусской ССР, часть народных депутатов Белорусской ССР избирается от общественных организаций: Белорусской республиканской организации ветеранов войны и труда, Белорусского общества инвалидов, Белорусского общества слепых, Белорусского общества глухих.
Необходимо отметить, что вокруг представительства общественных объединений в Верховном Совете было сломано много копий. Изначально в опубликованном для обсуждения проекте Закона речь шла о представительстве КПСС, профсоюзов и других общественных объединений. Это предложение подвергалось широкой критике, и следует отдать должное руководству республики, которое, принимая решение по редакции проекта, прислушалось к общественному мнению. Из других союзных республик лишь Казахстан закрепил в Конституции представительство (90 человек) в Верховном Совете общественных объединений. Интересно, что именно при принятии 15 марта 1994 г. новой Конституции уже независимого белорусского государства именно "консервативная" часть Верховного Совета 12 созыва отстояла бесплатность получения образования, медицинского обслуживания и др.
В конституционном тексте уже «просматривались» элементы разделения властей. Так, согласно статье 85 лица, входящие в состав Совета Министров Белорусской ССР, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, за исключением председателей этих органов, руководители ведомств, отделов и управлений исполнительных комитетов местных Советов, судьи и государственные арбитры не могут быть депутатами в Совете, которым они назначаются или избираются.
Радикальной, отвечающей духу времени, была норма статьи 88, в соответствии с которой число кандидатов в народные депутаты не ограничивается. Каждый участник предвыборного собрания может предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою. В избирательные бюллетени могло быть включено любое число кандидатов.
Принципиально изменился статус Верховного Совета БССР: он стал высшим постоянно действующим органом государственной власти Белорусской ССР, закреплены его новые полномочия.
Верховный Совет Белорусской ССР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся в ведении Белорусской ССР.
Полномочия Президиума Верховного Совета Белорусской ССР существенно ограничены. Это - подотчетный Верховному Совету Белорусской ССР орган, который обеспечивает организацию работы Верховного Совета Белорусской ССР и осуществляет другие полномочия в пределах, предусмотренных Конституцией Белорусской ССР и законами Белорусской ССР.
Вместе с тем на переходный период (до начала работы нового состава Верховного Совета) сохранялись его полномочия, в том числе право принимать указы нормативного характера.
Высшим должностным лицом Белорусской ССР становится Председатель Верховного Совета Белорусской ССР.
Председатель Верховного Совета Белорусской ССР избирается Верховным Советом Белорусской ССР из числа народных депутатов Белорусской ССР тайным голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока подряд. Он представляет ее в СССР, во взаимоотношениях с другими союзными республиками и в международных отношениях. (Ранее Председатель Верховного Совета лишь вел сессии Верховного Совета и проводил на них решения.)
В то же время Председатель Верховного Совета Белорусской ССР подотчетен Верховному Совету Белорусской ССР. Он мог быть в любое время путем тайного голосования отозван Верховным Советом Белорусской ССР.
Отвечающей духу нового времени была появившаяся в статье 111 Конституции норма о том, что народные депутаты Белорусской ССР освобождаются от выполнения служебных или производственных обязанностей для осуществления депутатской деятельности в Верховном Совете Белорусской ССР, его комиссиях, а также среди населения. Народные депутаты Белорусской ССР освобождаются от выполнения служебных или производственных обязанностей на весь период своих полномочий в Верховном Совете Белорусской ССР или на определенный срок.
В целом назревшие изменения в Конституцию БССР явились правовой основой для развития конституционной демократии. Важно было правильно воспользоваться новыми нормами. Были внесены и некоторые другие, достаточно революционные для того времени, изменения в Конституцию БССР.
Составной частью политической реформы явились новые избирательные законы союзных республик. Изменения в избирательном законодательстве появились благодаря Закону СССР от 20 декабря1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы». Были расширены права союзных республик в определении системы высших и местных представительных органов. Это могут быть как Съезды народных депутатов, так и Верховные Советы. Например, такой подход был реализован в России. В других республиках появились видоизмененные Верховные Советы. Численность их депутатов изменена.
В октябре 1989 г. Верховным Советом БССР был принят Закон «О выборах народных депутатов Белорусской ССР». Законом предусмотрено, что в соответствии с Конституцией Белорусской ССР выборы народных депутатов Белорусской ССР проводятся по одномандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. С целью обеспечения представительства ветеранов войны и труда и инвалидов по нормам, установленным Законом, 50 народных депутатов Белорусской ССР избиралось от следующих общественных организаций: Белорусской республиканской организации ветеранов войны и труда, Белорусского общества инвалидов, Белорусского общества слепых, Белорусского общества глухих. Выборы народных депутатов от этих общественных организаций должны проводиться на их съездах, конференциях либо пленумах их республиканских органов.
Таким образом, в БССР вместо 485 депутатов, работающих в Парламенте, было определено избрание 360. Для сравнения отметим, что аналогичные тенденции были и в других республиках. Так, в Украинской ССР было 450 депутатов, ранее избиралось 650, Узбекской ССР - 500 (510), Казахской ССР - 360 (510), Литовской ССР - 141 (350), Латвийской ССР - 203 (325), Киргизской ССР - 350 (350), Таджикской ССР - 230 (350), Туркменской ССР - 175 (330), в Эстонской ССР - 105 (215) и т.д. Члены высших органов власти стали именоваться народными депутатами республики (за исключением Литовской ССР и Эстонской ССР, где было сохранено прежнее наименование - депутат Верховного Совета республики).
Новое избирательное законодательство по-новому устанавливало и численность местных представительных органов власти. Здесь также было существенное сокращение депутатского корпуса. Областные Советы стали насчитывать от 100-150 до 300 депутатов, районные - от 50 до 100, уменьшена численность городских, поселковых, сельских Советов.
Конкретная численность каждого местного Совета стала определяться не вышестоящим Советом, а непосредственно самим Советом соответствующего уровня.
Из Конституции СССР был изъят перечень звеньев местных Советов и административно-территориальных единиц, что имело целью создать больше возможностей для реализации новой национальной политики, становления и развития реального местного самоуправления. К ведению союзных республик отнесено определение сроков назначения выборов депутатов в высшие и местные органы власти. Отказ от формального единства проведения выборов в единый день позволило республикам дифференцировать и сроки их назначения до истечения полномочий органа власти (например, в Беларуси - за три месяца, в России, Украине - за 4 месяца).
В БССР выборы в Верховный Совет и местные Советы депутатов прошли в один день - 4 марта 1990 года, т.е. были совмещены.
Систематическое функционирование избирательной системы обусловило установление пятилетнего срока полномочий республиканской избирательной комиссии.
В БССР было определено проводить выборы по одномандатным избирательным округам.
В избирательном законе БССР было предусмотрено право граждан других союзных республик участвовать в выборах наравне с гражданами данной республики. В то же время в избирательных законах Казахской ССР, Литовской ССР, Латвийской ССР, Киргизской ССР, Эстонской ССР таких норм не было.
В избирательном законе БССР была определена минимальная численность трудового коллектива, коллектива учебного заведения для выдвижения кандидата в депутаты Верховного Совета - не менее 300 человек, аналогично - для собрания граждан по месту жительства.
Для определения списка формирования избирательных комиссий было предусмотрено проведение совещаний уполномоченных коллективов и общественных организаций.
Законодательство большинства союзных республик не предусматривало прямого представительства общественных организаций в их высших органах власти. В избирательном законодательстве БССР сохранилось положение о выборах в Верховный Совет части депутатов (из 360 - 50) от общественных организаций. Такое представительство получили не партийные (КПСС) и профсоюзные, комсомольские организации, как это было при выборах в органы СССР и изначально определено проектом закона, опубликованного для народного обсуждения, а республиканская организация ветеранов войны и труда, республиканские общества инвалидов, слепых и глухих. Еще только в Казахской ССР также одна четвертая часть депутатов (90) формировалась из представителей общественных организаций в составе Верховного Совета (360), остальные республики при выборах в 1990 году таких положений не имели.
Если оценивать представительство в Парламенте с точки зрения удельного веса ко всему населению, то в БССР в 1990 году было обеспечено высокое представительство народа в высшем органе власти - Верховном Совете БССР. Это наглядно видно на примере других стран. Так, число членов Верховных Советов союзных республик и парламентов европейских стран следующее: Узбекская ССР - 500, Украинская ССР - 360, Казахская ССР - 360, Белорусская ССР - 360, РСФСР - 252, ФРГ - 537, Великобритания - 630, Франция - 770, Италия - 950. Что же касается членов Верховных Советов и парламентов европейских стран от 1 млн. жителей, то картина следующая: БССР -35,7, УзССР - 26,3, КазССР -22,2, УССР - 8,8, РСФСР - 1,7, ФРГ- 9,2, Великобритания - 11,4, Франция -15,2, Италия- 16,5.
Традиционно, как это и было в предшествующие годы, в аппарате Верховного Совета БССР активно готовились к сессии (тем более первой сессии) Верховного Совета БССР, сформированного в результате выборов весной 1990 г., прошедших на альтернативной основе. Определялись материалы, которые необходимо в первоочередном порядке подготовить. Среди них - предложения о перечне постоянных комиссий, подготовка Положения о постоянных комиссиях, подготовка Регламента Верховного Совета, разработка Программы деятельности нового состава Правительства (ответственным было само Правительство), подготовка предложений по составу Комитета народного контроля, Верховного Суда, Комитета конституционного надзора (ККН), подготовка проекта закона о ККН и др. Был подготовлен примерный план работы первой сессии Верховного Совета. Традиционно они готовились всегда, более того, всегда тщательно расписывался сценарий ведения заседания Верховного Совета, вплоть до указания в сценарии: «Хто за? Хто супраць? - Няма. Устрымаўся - няма. Прынята аднагалосна». Однако в новых условиях подобные записи уже были невозможны. И мы помним, как сильно растерялся Председатель ЦИК, он же по совместительству Председатель Комитета народного контроля, во время первых минут работы первой сесссии Верховного Совета в мае 1990 года, когда депутаты начали высказывать собственную позицию, не вписывающуюся в рамки заранее подготовленного сценария.
Примерным планом работы первой сессии Верховного Совета БССР предусматривалось, что объявление об открытии сессии Председателем Центральной комиссии по выборам народных депутатов БССР сделает Лагир М.И.
После всплеска политической активности, апогеем которой были выборы народных депутатов СССР в 1989 году и весной 1990 г. - депутатов Верховного Совета БССР, к началу 1991 г. (вспомним хотя бы протесты в апреле 1991 г. рабочих и служащих в городе Минске против повышения цен) наступило разочарование граждан в своих избранниках, появилось неверие в их способности вывести страну из кризиса. Система местных Советов утратила свою эффективность. На это указывалось в публикациях [2].
С избранием в 1989-1990 гг. депутатов на альтернативной основе усилилось противостояние между партийными и советскими органами. В Верховных Советах все чаще стали задавать вопросы о том, насколько правомерно закрепление в Конституции положения о руководящей роли КПСС. Многие, высказывая свою точку зрения, считали, что «...Сегодня без переработки статьи 6 Конституции лозунг «Вся власть - Советам» остается декларативным и практически не осуществимым», партия должна подтверждать свое право на лидерство не строкой в Конституции, а каждодневными делами. Авторитет ее от этого только возрастает [3].
Еще совсем недавно даже робкие сомнения в правомерности закрепления в Конституции положения о руководящей роли компартии могли показаться фантастикой. И если кто-то на нее все-таки покушался, то такие попытки нещадно преследовались как угрожающие безопасности государства. Казалось, всякая мысль о ненужности статьи 6 Конституции надежно выкорчевана из сознания народа. Но вот выясняется: мысль эта жива. Проблески были на первом Съезде народных депутатов СССР. Уже на первом его заседании возникал данный вопрос, но дискуссии на эту тему были пресечены. Но вот начали обсуждать повестку дня и идея обсудить на Съезде вопрос о шестой статье Конституции собрала под свои знамена значительное число парламентариев.
Новый Верховный Совет СССР отличался от предыдущего - декоративно парадного. Депутатский корпус был призван в прямом смысле народом. В этом была его сила. Большинство депутатов критически относилось к аппарату, но беда парламента в том, что он был неопытен. По этой причине двигаясь от законопроекта к законопроекту, поднимая при этом множество проблем, ни одну из них толком не исследовав и не решив. Дебаты часто приводили людей в раздражение, в недоумение. Где можно, казалось бы, поставить точку - лились бесконечные речи. А где, наоборот, требовалось подробное обсуждение (например, проекта закона о собственности), прения быстро сворачивались.
Изменения в Конституции, избирательном законодательстве, осуществленные в БССР в 1989 году, как и аналогичные решения в других союзных республиках, дали легальную основу для дальнейшего развития демократии. Недостатком этого процесса было отсутствие ясно выраженных целей и способов переустройства, отсутствие надежной защиты со стороны государства, прежде всего экономических и социальных прав и свобод граждан.
На фоне экономических неурядиц, приведших к введению даже талонов на товары и продукты питания республики стали искать самостоятельные пути для выхода из кризиса. Центробежные силы проявились в росте национального самосознания. Республики заявили о своей независимости (суверенитете). Первыми это сделали прибалтийские республики, где давно зрело недовольство. "Центр" не смог ничего в данном случае противопоставить. Конфликты на национальной почве в республиках Средней Азии, протестные настроения в Грузии, Армении, Молдавии создали тот общий фон "развала" большого государства, который сформировался в 1990-1991 годах.
Часто спорят о роли личности в истории. Конфликт между лидерами СССР (Горбачевым М.С.) и России (Ельциным Б.Н.) также был на руку процессу суверенизации республик.
М.С.Горбачев к концу своего правления практически не пользовался поддержкой народа. За его речами не было конкретных позитивных результатов. В результате его не поддержали ни при подготовке нового Договора о Союзе республик, ни при создании ГКЧП, ни при образовании Содружества независимых государств, ратификация Соглашения, о котором была по существу завершающая страница в истории государства под названием СССР.
Хаотичное развитие законодательства в республиках позволило ряду лиц, близким к властным рычагам, "сколотить" в конце 80-х, начале 90-х годов прошлого столетия огромный капитал за счет обнищания народа.
В Республике Беларусь до середины 90-х годов приходилось "латать" те бреши в экономике, социальной сфере, которые образовались в связи с распадом СССР. И лишь затем пошло поступательное развитие нашей страны, хотя были и проблемы (например, экономические и финансовые неурядицы в 2011-2012 годах). Двадцать лет – небольшой отрезок в истории, но он позволяет оценить и увидеть позитивное и негативное в истории. На примере 1991 года можно видеть, что и один год, как и один день, может иметь судьбоносное значение для страны и граждан.