Исполнительная власть как ветвь власти. 3 страница

Президент может самостоятельно вводить должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства.

Число заместителей определяется Президентом. Министерство РФ – федеральный орган исполнительной власти (отраслевые и межотраслевые), проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственный комитет и федеральная комиссия Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба (руководитель службы), российское агентство (генеральный директор), федеральный надзор России (начальник федерального надзора) – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации - их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, и указами Прези­дента Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъекта Федерации входят в единую систему исполнительной власти наряду с федеральными органами в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и её субъекта. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти России. Руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемые субъектом Федерации, осуществляется главой исполнительной власти субъекта, который назначает их руководителей.

По предметам ведения исключительной компетенции субъекта Федерации им создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, подчиняющиеся исключительно главе исполнительной власти субъекта и не входят в систему исполнительной власти Российской Федерации.

Исключение составляют органы исполнительной власти, ведающие вопросами совместной компетенции – их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта Федерации. Такие ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное) – соответствующему федеральному органу, по горизонтали (линейное) – главе исполнительной власти субъекта. В субъектах Российской Федерации действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Территориальные федеральные органы исполнительной власти Территориальные органы министерств и ведомств Российской Феде­рации входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Свою деятельность они осуществляют под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти. Вопросы осуществления деятельности территориальными орга­нами, находящиеся в компетенции субъектов Федерации, решаются во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов осуществляется соответствующим центральным органом федеральной испол­нительной власти по согласованию с администрациями краев, облас­тей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Численность аппарата, структура, штаты и фонд оплаты труда территориальных органов определяются с учетом особенностей региона по согласованию соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Основными принципами в деятельности территориальных органов яв­ляются:

= соблюдение законности;

= разделение законодательной, исполнительной и судебной властей;

= разграничение предметов ведения между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; = персональная ответственность. Основные задачи и функции территориальных органов определяются исходя из задач и функций соответствующих министерств и ведомств Российской Федерации с учетом конкретных особенностей регио­нов, в которых они осуществляют свою деятельность. Органы местного самоуправления как субъекты административного права Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов исполнительной власти и являются самостоятельными органами управления. Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и га­рантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответствен­ность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы мест­ного самоуправления - собрание представителей (дума, муниципаль­ный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава местной администрации, мэр, староста и т. п.). Создание отдельных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях в силу закона носит обязательный характер, другие же могут создаваться в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интере­сы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Выборный представитель­ный орган местного самоуправления (собрание представителей) рабо­тает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои засе­дания главой местного самоуправления (главой местной администрации). Глава муниципального образования - должностное лицо органа местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, которое выпол­няет организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления. Должностные лица органов местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих. Предусматривается возможность участия населения в осуществлении МС в форме территориального обще­ственного самоуправления (на территориях, не являю­щихся муниципальными образованиями).

Административно-правовые формы реализации исполнительной власти

Государственная власть воплощается ее субъектами в конкретных действиях различного рода выражающих ее содержание и направленность. Каждый орган исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией имеют возможность осуществлять управляющее воздействие в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность происходит в форме конкретных внешне активных действий, выражающих содержание государственно-управленческих функций субъекта управления.

Исполнительные органы осуществляют различные по своему характеру и назначению действия (как управляющее воздействие, внешние и как внутрисистемные), поэтому различно их внешнее выражение. Важное значение имеют и последствия совершаемых управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других — нет.

Формы управления могут проявляться в зависимости от содержания двояко:

а) форма реализации исполнительной власти как государственно-властных полномочий - издание юридических актов, совершение на их основе иных действий юридического характера (напр., регистрация) и др.;

б) форма внутриаппаратной работы организационного характера, государственно-управленческой деятельности - совокупность действий, совершаемых исполнительными органами за рамками непосредственного управляющего воздействия, не носящие прямого юридического эффекта. Внутриаппаратные действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица. Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми. Если управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их можно обозначить как административно-правовые формы. Таким образом, под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п. Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица).

Наиболее важны формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным является их подразделение на правовые и неправовые. Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы всегда порождают юридические последствия, потому их можно обозначить в качестве административно-правовых форм управления, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут: осуществление различного рода организационных действий - проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., либо материально-технических операций -экспедиция, транспорт, охрана и т.п.

Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания правовых актов совершают действия иного юридического характера. Например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершать определенные действия; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредствованно, на основании ранее принятого правового акта. Исходя из этого, к числу правовых форм деятельности исполнительных органов можно отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Внутриорганизационная деятельность может быть выражена в обеих формах.

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют:

= издание нормативных актов;

= издание индивидуальных (административных) актов;

= совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров;

= осуществление организационных действий;

= выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Административно-правовые формы, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов, могут быть классифицированы по различным критериям:

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивные (позитивное регулирование общественных отношений: установление каких-либо положений, утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение, на негативные явления в сфере государственного управления);

в) по направленности: внешние - воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) или внутренние - на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные или индивидуальные;

д) по адресату: общеобязательные - вся система исполнительной власти (государственного управления) частные (персональные, внутренние) - адресованные конкретным субъектам либо на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по количеству участвующих субъектов (субъектному выражению): односторонние и многосторонние (два и более - административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, дозволительные;

н) по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия);

2. Правовые акты управления: понятие и юридическое значение

Основными формами реализации исполнительной власти являются правовые акты управления, вид подзаконных, официальных юридических актов.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных, на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения и др.

Для правовых актов органов управления характерны следующие черты (признаки):

- это юридический вариант управленческого решения;

- оформляются в соответствии с нормами права и с соблюдением установленных процедур;

- являются односторонним властным волеизъявлением субъекта управления;

- имеют императивный характер, обязательны для адресата;

- подзаконны: издаются по указанию закона и соответствуют ему;

- порождают юридические последствия, возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений;

- как правило, издаются в виде письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления) или юридически значимых действий (напр., сигнал светофора);

- может быть опротестован или обжалован в порядке, установленном законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами;

- в случае несоблюдения или невыполнения предписаний вызывает наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер. Правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, а судебные могут. Правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Основной критерий их классификации — юридические свойства актов. В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные, индивидуальные, общие и смешанные.

1) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие юридические нормы, непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. К ним относятся акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские), межведомственные акты, внутриведомственные (в т.ч. локальные). Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.

Нормативными правовыми актами: а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.); б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Федерального конституционного закона о Правительстве РФ последним был утвержден Регламент Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе; в) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.; г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.; д) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах, комитетах и федеральных службах России; е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.; ж) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.; з) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.; и) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о дисциплинарной и административной ответственности.

2) индивидуальные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Индивидуальные акты, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это — распорядительные правовые акты конкретной направленности (приказ о назначении лица на должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного административного взыскания). Этот вид актов обеспечивает реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти. В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.

3) общие акты, содержащие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, призыве на службу и т. д.), либо общие требования ("повысить", "усилить" и пр.);

4) смешанные (акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже и общие требования). Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права.

Акты исполнительной власти в зависимости от субъектов, принявших их и наименованию делятся на:

1) акты органов исполнительной власти и их должностных лиц: » указы и распоряжения Президента РФ; » постановления и распоряжения Правительства РФ; » приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ; » акты территориальных федеральных органов (инструкции, правила, положения, уставы); » постановления и другие акты мэров, губернаторов; » акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; » приказы и другие акты руководителей местных государственных органов;

2) акты субъектов власти, не находящихся в системе аппарата исполнительной власти = постановления судей по делам об административных правонарушениях; = приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение, акты Центрального банка РФ;

3) акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия. Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм не допускается. По форме выражения различают акты: • письменные (являются разновидностью служебных документов); • устные (используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности); • конклюдентные - выраженные в знаках, световых и звуковых сигналах (например, жесты работника милиции, регулирующего уличное движение). По функциональной роли акты исполнительной власти бывают: * плановые; * методические; * кадровые; * финансовые; * учетные и т. д. По сроку начала действия акты делятся на, вступающие в силу: ~ немедленно, с даты подписания, принятия; ~ с даты, указанной в акте; ~ с даты, указанной в другом акте; ~ после государственной регистрации и официального опубликования. По степени сложности различают: = простые (рутинные); = сложные; = уникальные. По объему полномочий субъекта власти делятся на: • дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица); • акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких указанных в норме права вариантов; • акты, принимаемые при отсутствии выбора. В зависимости от порядка принятия административные акты подразделяются на: * коллегиальные (принимаемые большинством от общего числа коллегиального органа); * единоличные. Только в отношении государственных комитетов есть указание на то, что решения по межотраслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, принимаются коллегиально. В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты: » охраняемые мерами дисциплинарной ответственности. К ним относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя. » охраняемые мерами административной ответственности. К этой группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией. Первое требование, предъявляемое к акту - целесообразность, полезность с точки зрения государственных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят, предусматривать механизм его претворения в жизнь. С целью достижения целесообразности акта должны учитываться: - права человека; - уровень сознания и культуры масс; - плюрализм мнений, интересов; - возможности решения проблем; - ранее принятые акты. Законность - второе требование, предъявляемое к актам исполнительной власти, под которым подразумевается: • наличие компетенции у автора; • соответствие акта закону по существу; • соответствие цели закона; • принятие в установленный законом срок; • соблюдение процессуальных правил издания акта. Акты, не соответствующие требованиям законности, подразделяют на ничтожные и оспоримые. Акты признаются ничтожными, если: » на то есть прямое указание закона; » грубо нарушена подведомственность административных дел; » нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта; » нарушен срок давности; » акт предписывает совершение преступления и т. д. Оспоримые акты подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. К актам исполнительной власти предъявляются организационно-технические требования, сущность которых заключаются в следующем: = язык акта должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен; = акт должен быть оформлен грамматически правильно (любые ошибки могут исказить его смысл); = акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов; = оформленный надлежащим образом акт должен быть передан на хранение. Наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления: опротестование (органами прокуратуры) и обжалование (право граждан обжаловать в суд и в административном порядке). В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями. Эти договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому и не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления. На договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения. Различают несколько видов подобных договоров: Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права. Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта. Договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это — собственно административно-правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия.

3. Методы реализации исполнительной власти В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.