Источники административного права зарубежных стран
Источниками административного права зарубежных стран являются Конституции; законы; конституционные законы; обычные текущие законы; регламентарные акты; судебный прецедент; правовые обычаи.
Источником административного права зарубежных стран являются Конституция США 1787 г.; Конституция Индии 1947 г. и другие.
В Конституции США мало административно-правовых норм. Военные полномочия президента не относятся к АП. Полномочия судов – нормы АП (в плане контроля над исполнительной властью). Статья 3. Со временем функции государства расширились. Помимо полицейской, появились и социальная, и культурная функции. В Конституциях Франции, Германии, Италии, Испании, Японии содержится большее количество норм, являющихся источниками административного права. В Конституции Японии излагаются полномочия кабинета министров, структура правительства. Статья 92 Конституции Италии определяет состав правительства Италии. Латиноамериканские конституции также более подробно регламентируют организацию административных учреждений. Делегированное законодательство – важная часть функций многих правительств в зарубежных странах в отличие от России.
В федеративных государствах помимо федеральных конституций действуют конституции субъектов федерации, например, конституции германских земель.
В континентальной правовой семье устанавливается иерархия законов, среди них следует выделить конституционные законы или органические законы. Например, в Италии конституционные законы решают наиболее значимые вопросы. Органические законы принимаются на основе прямого указания Конституции.
Следующая категория источников административного права — это законы иные, нежели конституция. Они могут быть обычными или особыми. Среди особых нужно отметить, прежде всего, конституционные законы. Наибольшее значение конституционные законы имеют в Великобритании, в которой отсутствует конституция в виде одного документа. Ее заменяют конституционные законы и соглашения. Наиболее древними конституционными законами, непосредственно касающимися административного права, являются Закон (Акт) о хабеас корпус 1679 г. и Закон (Билль) о правах 1689 г. Оба эти закона обязывают исполнительную власть соблюдать права и свободы граждан. Из более новых британских законов к числу конституционных можно отнести Закон об актах делегированного законодательства 1946 г. Граница между конституционными и обычными законами в Великобритании достаточно условна. Любой сколько-нибудь особо значительный закон может быть отнесен к разряду конституционных.
Возможность издания конституционных законов предусмотрена конституцией Италии. Конституция Франции относит к числу особых законов органические и финансовые законы. В Японии особые законы называются основными. Как пишет проф. Козырин А.Н., японские «основные законы определяют общее направление правовой политики и правовые принципы в соответствующей сфере, а конкретные мероприятия регулируются «обычными» законами». В КНР особые законы носят название органических; они устанавливают принципы организации и деятельности государственных органов, в том числе и административных.
Наиболее многочисленную группу законов в области административного права составляют обычные законы. В Японии, например, во второй половине 70-х годов их было более 1 тыс. Административно-правовое законодательство относится к числу самых обширных. Законов очень много, они часто изменяются, поэтому их трудно кодифицировать. Кодификация является здесь не правилом, а исключением. И одним из таких немногих исключений являются США. Здесь в 1966г. был кодифицирован пятый раздел Свода законов. Этот раздел полностью посвящен организации и деятельности исполнительной власти и называется «Правительственные организация и служащие». Среда прочего в нем кодифицированы административно-процессуальные нормы и нормы, касающиеся гражданской службы. Но пятым разделом не охвачена все-таки вся проблематика административного права. Многочисленные законодательные нормы по организации, полномочиям и порядку деятельности отдельных административных лиц содержатся почти во всех других 49 разделах Свода законов США.
В каждой развитой стране множеством законов регулируются все важнейшие стороны организации и деятельности органов в исполнительной власти и местного управления, вопросы участия в административном процессе частных лиц и судов. Среди них, например, итальянский Закон о деятельности правительства и организации бюро совета министров 1988 г. и японский Закон о кабинете 1947 г.; британские законы о местном управлении 1972 и 1985 гг. и японский Закон о местном самоуправлении 1947 г.; германский Федеральный закон о чиновниках 1953 г. и французский Общий устав служащих государства и местных сообществ, который содержится в четырех законах 1983-1986 гг.; германский Закон об административной процедуре 1976 г.; канадский Закон о нормотворческой процедуре 1971 г.; египетский Закон о Государственном совете (высший административный суд страны) 1972 г.; японский Закон о процедуре рассмотрения административных дел 1962 г.; канадский Закон о процедуре судебного контроля 1971 г. и Административно-процессуальный кодекс КНР 1989 г. (все эти последние три закона регулируют конечную стадию административного процесса — рассмoтpeниe общими судами жалоб на неправомерные действия административных учреждений).
Следующий, еще более многочисленный источник административного права — это административные нормативные акты. По юридической силе их можно разделить на две группы: акты делегированного законодательства и подзаконные акты. Первые издаются по уполномочию законодательного органа и могут вносить изменения в действующее законодательство. Они особо контролируются парламентом: либо подлежат его предварительному, до их вступление в действие, одобрению, либо вступают в действие немедленно, но в течение определенного времени могут быть аннулированы легислатурой. В США — это реорганизационные планы президента и некоторые его исполнительные приказы; в Великобритании – статутные документы, принимаемые обычно кабинетом и оформляемые в виде приказов короны в Тайном совете; во Франции — ордонансы, подписываемые президентом и премьер-министром; в Италии — законодательные декреты и декреты-законы, представляющие собой коллегиальные решения совета Министров и оформляемые в виде декретов.
Подзаконных актов значительно больше, чем актов делегированного законодательства. Они издаются президентами, правительствами, руководителями министерств и ведомств. Этими актами детализируются, дополняются, положения соответствующих к ним законов. В США к ним относятся исполнительные приказы президента, правила и предписания, издаваемые главами и независимых ведомств; в Великобритании — приказы Короны в Совете, инструкции, приказы и иные предписания министерств и ведомств; во Франции — декреты президента в премьер-министра, распоряжения министров в других должностных лиц государственной администрации; в Италии — правительственные и делегированные регламенты, издаваемые советом министров, а также межминистерские и министерские регламенты; в Японии — правительственные указы кабинета, приказы министерств и ведомств, правила органов, состоящих при правительстве; в Египте — декреты и постановления президента, административно-исполнительные распоряжения правительства, приказы и решения министров, в КНР — административно-правовые акты Государственного Совета (правительства), распоряжения, инструкции и положения, издаваемые министерствами, государственными комитетами и центральными ведомствами.
Порядок разработки и принятия административных нормативных актов, а также вопросы участия в нормотворческом процессе общественности нередко подробно регулируются специальными законами и подзаконными актами. Для того чтобы быть признанными действующими, нормативные акты административных учреждений подлежат обязательной регистрации и публикации в особых официальных вестниках. В США помимо того имеется и регулярно обновляется собрание действующих федеральных административных нормативных актов, которое называется "Сводом федеральных предписаний".
В отдельных случаях, в особенности в странах общего права, источниками административного права становятся индивидуальные акты административных учреждений, т.е. административные прецеденты-решения по итогам разбирательства администрацией отдельных дел конкретных лиц.
Судебный прецедент и судебная практика. Далее, важнейшим источником административного права является судебная практика, судебные прецеденты, т.е. постановления судов по конкретным делам, ставшие образцами для разрешения судами аналогичных дел. В США, Великобритании, Франции и во многих других зарубежных странах суды стали главными творцами современного административного права. Такое явление было вызвано тем, что они первыми столкнулись с недостаточным, а нередко просто с неясным и противоречивым законодательным регулированием административной деятельности и начали активно формулировать процессуальные и даже материальные нормы административного права. Так, в 1886 г. решение Верховного Суда США по делу Wabash, St. Louis and Pacific Co. v. Illinois о том, что учреждения штатов не вправе регулировать междуштатные перевозки, привело к тому, что конгресс США принял в следующем году Закон о между штатной торговле. Закон 1887 г. послужил толчком к принятию множества законов для приведения в действие содержащейся в Конституции США так называемой оговорки о торговле между штатами, ставших основой для массированного регулирования федерацией хозяйственной деятельности частного сектора. С этого же закона американцы отсчитывают начало своего современного административного права.
В цивилизованных странах суды обладают высшей юридической властью, поскольку в соответствии с законом или обычаем они являются последней инстанцией, решающей правовые споры. Их толкование конституции, законов и других нормативных актов является самым авторитетным, окончательным. Отсюда то уважение, с которым относятся к их решениям по конкретным делам. Возьмите любой американский или английский учебник или иную работу по праву, и обычно почти на каждой странице вы найдете несколько ссылок на постановления судов, цитаты из них и из выступлений отдельных судей, а нередко и большие выдержки из судебных протоколов. Юристы, и практики, и ученые, занимаясь каким-либо вопросом, прежде всего, как правило, анализируют судебную практику. В выступлениях судей и решениях судов делается обычно основательный анализ норм конституции, законов, подзаконных актов, судебной практики, трудов видных ученых. И этого часто бывает достаточно, чтобы занять определенную позицию по тому или иному спорному вопросу.
В США прецедентами становятся решения Верховного суда США и верховных судов штатов, а иногда и решения низовых судов; в Великобритании — это главным образом решения трех инстанций ее Верховного суда: Высокого суда, Апелляционного суда и палаты лордов; во Франции — решения Государственного совета (высшего административного суда страны); в Германии — решения Федерального административного суда, в Италии — решения Государственного совета, в Японии — решения Верховного суда; в Египте — решения Верховного административного суда, суда административной юстиции и других подразделений Государственного совета.
Значительное место среди источников административного права в странах общего права занимают обычаи. Особенно заметно их влияние на родине англо-американской системы права в Великобритании. Здесь устоявшимися веками обычаями регулируются в отдельных случаях полномочия и порядок деятельности административных и судебных органов. Так, например, на обычаях базируется ряд полномочий исполнительной власти. В таких случаях англичане говорят о прерогативе Короны, т.е. о полномочиях Короны, принадлежащих ей издавна. Причем, если принимается закон, в котором это полномочие упоминается, оно перестает быть полномочием, основанном на прерогативе, а становится полномочием статутным, т.е. полномочием, вытекающем из акта парламента. Королевской прерогативой является в Англии, в частности, гражданская служба, которая регулируется не законами, а подзаконными актами, издаваемыми кабинетом и министрами.
Роль обычаев как источников административного права значительна также в развивающихся странах. Так, в целом ряде случаев нормативный характер обычаев признавал Верховный административный суд Египта.