Этап с 2005 г. по настоящее время: модель централизованного баланса

Наиболее резкое изменение баланса политико-административной власти между центром и ре­гионами происходит в связи с поправками, принятыми в российском законодательстве в 2004 г. и приме­няемыми на практике с начала 2005 г. Главной новой особенностью баланса стал отказ от губернаторских выборов и переход к «мягкому» назначению губернаторов президентом страны. Причем, в отличие от 1991—1995 гг., когда вертикаль исполнительной власти распространялась только на края, области, авто­номную область и автономные округа, никакая территориальная асимметрия баланса не предполагается, т.е. назначения охватывают всю территорию страны, включая республики и политически активные столи­цы.

В новой ситуации баланс со стороны регионов создается прежде всего за счет выборности ре­гиональных законодательных собраний. Резкость перехода к более централизованной модели баланса так­же немного компенсируется «мягкой» схемой назначения губернаторов, которых утверждает региональное законодательное собрание. Однако возможности местных депутатов резко ограничены правом роспуска законодательного собрания, которое появляется у президента в случае, если законодатели во второй или третий раз не поддерживают предложенную главой государства кандидатуру. Подчеркнем, что президент не дает законодателям права выбора, каждый раз внося на рассмотрение только одну кандидатуру.

В конце 2005 г. федеральный закон ввел еще одну возможную процедуру — выдвижение кан­дидата партией, одержавшей победу на выборах в региональное законодательное собрание (при условии, что эту кандидатуру прежде поддержит большинство депутатов). Эта процедура определила слабую тен­денцию к развитию в российских регионах модели «парламентской республики» вместо моделей выборно­го губернатора и губернатора, назначаемого президентом единолично (однако окончательное решение о выдвижении кандидата остается за президентом страны)[19]

В новых условиях процедура отстранения губернатора от должности стала предельно простой. Формальными поводами, в соответствии с законом, являются утрата доверия и ненадлежащее исполнение губернатором своих обязанностей, что позволяет главе государства сместить губернатора в любой момент до окончания установленного срока полномочий.[20] Еще одной важной новацией стало усиление президент­ского контроля над региональными законодательными собраниями в связи с упрощением процедуры их роспуска. Президент получил прямое право роспуска законодательного собрания своим указом, исключив из этого процесса Госдуму. Одной из причин для применения санкции служит отказ региональных де­путатов утвердить предложенного президентом кандидата на пост губернатора[21]

Строго говоря, в 2005 г. начался не новый этап отношений между уровнями власти, а переходный пе­риод, поскольку выборные губернаторы имеют право работать до истечения срока своих полномочий. На практике, чтобы ускорить внедрение новой модели, предусмотрена возможность досрочного сложения гу­бернатором своих полномочий с целью поставить перед президентом вопрос о доверии. В случае подтвер­ждения доверия президент вносит кандидатуру губернатора на утверждение в законодательное собрание. Как показала практика назначений, данная схема использовалась значительно чаще, чем «основная» проце­дура, связанная с истечением срока губернаторских полномочий. Заинтересованность губернаторов в смене статуса объяснялась их возросшей зависимостью от центра и, следовательно, заинтересованностью в проявлении политической лояльности в отношениях с президен­том страны. Кроме того, абсолютно во всех случаях президент демонстрировал доверие губернатору, по­ставившему соответствующий вопрос, стремясь ускорить процесс назначения.

В результате по итогам 2005 г. почти половина регионов уже перешли к модели назначаемого губерна­тора (43 субъекта федерации). Примечательно, что сменили свой статус и многие главы республик, вклю­чая Татарстан. Принципиальность вопроса о выборах регионального руководителя в изменившихся усло­виях оказалась не такой большой, как в 1990-е гг. В 2006 г. назначения прошли еще в нескольких субъектах федерации, т.е. процесс резко замедлился, но при этом был пройден важный политический и психологиче­ский барьер — половина субъектов федерации перешли к этой модели. Завершение переходного периода произойдет в 2009 г., когда истекут полномочия всех выборных губернаторов (возможно, этот процесс бу­дет ускорен и завершен в 2008 г. в связи с президентскими выборами).

На практике способом смягчить происходящую таким образом централизацию власти стало назначе­ние на должности губернаторов действующих региональных руководителей (по аналогии с практикой Б. Ельцина в 1991 г.) или других представителей региональной элиты. Однако нельзя не обратить внимание на случаи назначения «внешних» для региона людей . Эти случаи обозначают, с одной стороны, новое смещение баланса отношений «центр — регионы» в сторону центра. С другой стороны, они являются ха­рактеристикой изменившихся к настоящему времени отношений региональных сообществ с центром в ус­ловиях очевидного политико-экономического раскола «центр — периферия». В этих условиях регио­нальный интерес модифицируется в интерес к привлечению, «найму на службу» столичных лоббистов, способных более эффективно отстаивать региональный интерес, чем выходцы из собственно региональной элиты. Назначению губернаторов, не имеющих корней в соответствующих регионах, предшествовали не­однократные случаи избрания «варягов», т.е. практика «найма столичного лоббиста» была освоена самими региональными сообществами »[22]

В новых условиях важно оценить влияние законодательного собрания, поскольку баланс ветвей власти на региональном уровне начинает играть принципиальную роль в балансе отношений между центром и ре­гионами Существующая ситуация по-прежнему характеризуется моноцентрическим характером регио­нального политического режима, в котором выборное законодательное собрание явно уступает исполни­тельной власти. Уже к середине 1990-х гг. оформилась тенденция в сторону моноцентризма региональной власти с доминированием исполнительной власти и персонификацией региональной власти фигурой гу­бернатора. Институты парламентского контроля, которые действовали практически во всех регионах во времена советов, ограничивая назначаемого губернатора того периода, были отменены.

Общераспространенная система сдержек и противовесов выглядит следующим образом.

• Глава исполнительной власти имеет право роспуска законодательного собрания. Также он прямо влияет на законотворческий процесс, подписывая законы или налагая на них вето.

• Законодательное собрание может выразить вотум недоверия главе исполнительной власти (но окончательное решение после изменения законодательства в конце 2004 г. принадлежит президенту). Именно оно разрабатывает нормативные акты, определяющие помимо прочего конкретные полномочия и структуру исполнительной власти (но все эти нормативные акты обязательно должны пройти через под­пись губернатора ) .[23] Также законодательное собрание имеет контрольные функции, связанные с контро­лем за исполнением бюджета региона и внебюджетных фондов , [24]порядком управления региональной соб­ственностью.

Регионы самостоятельно определяют такую важную функцию, как согласование с законодательными собраниями назначений высокопоставленных чиновников из региональной исполнительной власти. Нали­чие такого согласования и его масштабы различаются в регионах, определяя «силу» или «слабость» зако­нодательного собрания. Распространена практика, когда с законодательным собранием согласовывается кандидатура первого заместителя губернатора или главы регионального правительства),о напоминает федеральную практику согласования премьер-министра) Однако есть регионы, в которых губернатор ведет всю свою кадровую политику самостоятельно, и никаких согласований не предусмотрено. Напротив, от­дельные регионы предусмотрели согласование с законодательными собраниями назначений большого чис­ла чиновников, например всех заместителей губернатора.

В целом используемая в России модель организации региональной власти отличается явным домини­рованием исполнительной власти. Это доминирование подтверждается статусом главы исполнительной власти, который является высшим должностным лицом субъекта федерации. Выборное региональное само­управление в лице законодательного собрания на данном этапе не является равнозначным противовесом назначаемому президентом главе исполнительной власти.

Изменение способа формирования региональной исполнительной власти привело к нарушению сим­метрии в отношениях между региональной властью и местным самоуправлением. Как указывалось ранее, в 2000 г. централизация была симметричной для всех уровней власти, сохранив выборность, но усилив кон­троль центра над губернаторами, а последних — над главами местного самоуправления. Отмена губерна­торских выборов в этой логике должна была означать использование губернаторами аналогичной процеду­ры «мягкого» назначения для глав местных администраций. Функции местного самоуправления в этой си­туации реально могли выполнять только местные представительные собрания. Однако такие решения при­няты не были и остаются предметом дискуссии. Ключевую, по всей видимости, роль сыграл внешний фак­тор: российские власти опасались, что отмена выборов глав местного самоуправления приведет к конфлик­ту с Западом. Все-таки, в отличие от выборов региональных руководителей, выборность органов местного самоуправления является общераспространенной формой как демократии, так и баланса отношений «центр — регионы». Отказ от этих выборов может быть воспринят на Западе как полное прекращение демократи­ческих реформ {вопрос о возникновении в случае отмены выборности глав муниципальных образований дисбаланса в российской территориально-политической системе остается дискуссионным).

С 2003 г. в связи с принятием нового закона об общих принципах организации местного самоуправле­ния в России началась новая муниципальная реформа, главной задачей которой поначалу было введение общераспространенных стандартов организации муниципальной власти, т.е. отказ от прежней асимметрии, связанной с многообразием региональных моделей. «В среднем» эта реформа вела к укреплению местного самоуправления, поскольку сделала невозможным назначение глав администраций на субрегиональном уровне (за исключением городов федерального значения). Правда, муниципальная реформа оказалась ком­промиссной в том плане, что она не сделала обязательными всенародные выборы глав местного само­управления и все-таки допустила различия между территориями. Возможным вариантом является избрание главы администрации местными депутатами или его назначение по контракту (сити-менеджер)[25] . В по­следнем случае на практике была создана возможность для влияния региональной власти на процесс отбора сити-менеджеров, поскольку для этого создается конкурсная комиссия, часть мест в которой занимают представители региональной исполнительной власти. Не случайно за эту схему ухватились многие губер­наторы, настаивая на ее введении в муниципальных образованиях и, особенно, в крупных городах. Однако, по оценкам правительственных структур, сделанным в середине 2005 г., прямые выборы глав муниципаль­ных образований были предусмотрены в 80% муниципальных образований.

В России возникла совершенно новая ситуация в балансе политико-административной власти, когда свобода местного самоуправления существенно выше, чем свобода регионального самоуправления. Феде­ральная власть и региональная исполнительная власть стали представлять единую государственную власть, формируемую из центра, а противовесом со стороны региональных и локальных сообществ стали регио­нальные законодательные собрания и выборные органы местного самоуправления. Сохранение выборной исполнительной власти местного уровня на основной территории России позволило смягчить последствия от принятого центром решения об отмене губернаторских выборов, сделать централизацию власти не столь резкой и быстрой.

Новая ситуация в отношениях между региональной властью и местным самоуправлением не является устойчивой. Муниципальная реформа продлена и полностью закончится к 1 января 2009 г. За это время еще могут быть приняты решения, позволяющие губернаторам, а в новых условиях это значит, что и цен­тру, усилить свой контроль над органами местного самоуправления.

Необходимо отметить, что столь резкое (при всех «смягчающих» нюансах) изменение баланса полити­ко-административной власти оказалось возможным в российских условиях и не привело к дисбалансу. Наиболее важной причиной является трансформация российской политической культуры и в этой связи — снижение интереса к выборам в целом и региональным выборам в частности. Средняя явка на губернаторские выборы снижалась с каждым новым избирательным циклом, и даже в 1996— 1997 гг. она не превы­шала 50%. Хотя социологические опросы демонстрировали, что большинство россиян поддерживает вы­борность губернаторов, этот вопрос не оказался настолько важным в повестке дня, чтобы вызвать актив­ные протесты. Что касается позиции региональных элит, то проведенное на предшествующем этапе укреп­ление центральной власти не оставило им иного выбора кроме лояльности к новой системе назначения гу­бернаторов.

В то же время существующая модель поддается корректировке и вряд ли может считаться окончатель­но принятой. В целом изменчивость баланса политико-административной власти в России показывает, что в нашей стране отсутствует ясное представление об оптимальной форме такого баланса. На данном этапе можно говорить о прекращении диффузии такой инновации, как американский федерализм, и губернатор­ских выборов — как одной из его ярких черт. Но нынешняя модель, являющаяся Результатом серии реше­ний, направленных на укрепление централизованного контроля, является гибкой с точки зрения возмож­ных дальнейших трансформаций, не соответствуя при этом существующим в мире аналогам Она может быть изменена в сторону прямого назначения губернаторов без согласования с регионами. Или же она спо­собна превратиться в более привычную для многих стран модель парламентской республики с выборами губернатора депутатами законодательного собрания. В последнем случае, однако, будет утрачена симмет­рия баланса отношений между уровнями власти, поскольку в мире нет примеров, когда президентская рес­публика на общенациональном уровне сочетается с «парламентскими республиками» в регионах. Скорее всего, новое движение в сторону децентрализации может быть связано только с, ограничением функций президента и расширением полномочий законодательного собрания при назначении (если не говорить о возвращении к губернаторским выборам).

Неустойчивость существующей модели прямо следует и из выявленной нами динамики трансформа­ционных процессов. Эта динамика наглядно показывает тесную связь трансформаций баланса с текущими интересами и политическими взглядами российских президентов, что в условиях президентской, или даже суперпрезидентской, республики является закономерным. Как показывает анализ, все основные трансфор­мации происходили максимум через год после каждых новых президентских выборов.

При всех этих трансформациях в России была только одна, и то временная, ситуация, связанная с оче­видным дисбалансом в отношениях между центром и регионами. Этот дисбаланс возник в 1991 г. на терри­тории Чечни — одной из сравнительно крупных этнических периферий России, занимающей при этом по­граничное географическое положение. Всплеск чеченского национализма в начале 1990-х гг. привел к по­беде сепаратистов на президентских выборах в республике, проведению референдума о выходе из состава России и попытке создать независимое государство (в терминах политико-географов Чечня может быть идентифицирована как «повстанческое государство»). В данном случае действительно существовал дисба­ланс, который Россия пыталась компенсировать то военными методами, то создавая лояльную центру власть, которая, однако, контролировала лишь малую часть территории (режим А. Завгаева в 1996 г.). Вос­становление баланса стало возможным благодаря внешним (отсутствие перспективы признания Чечни ино­странными государствами и, следовательно, собственных геополитических и геоэкономических перспек­тив) и внутренним (формирование патронажно-клиентельных отношений между федеральной элитой и прагматически настроенной частью ранее сепаратистской чеченской элиты) факторам. Но для этого пона­добилось более десяти лет.

Во всех остальных региональных случаях, включая случай Татарстана, дисбаланса не было вовсе. В Татар­стане политические возможности были ограничены изначально — анклавным географическим положением республики. Поэтому настройка баланса в отношениях с этой республикой оказалась возможной без при­менения силы, на первых порах — за счет предоставления ей фактически особого статуса в составе федера­ции, а далее — с помощью патронажно-клиентельных отношений между элитами федерального и регио­нального уровня.

[1] Исключением стала только одна республика, а до 1991 г. — автономная область. Это — Карачаево-Черкесия, где в условиях сложной этнополитической ситуации властные элиты ориентировались на центр и, опасаясь выборов, предпочли согласиться с назначением из центра главы администрации ²

[2] Этот закон содержал интересный и далее не использовавшийся ограничительный ценз: победитель должен получить не менее 25% голосов от обще­го числа избирателей в регионе.

[3] Согласование с советом назначения четырех ключевых фигур в администрации — первого заместителя, руководителей финансового, имущественного и социального направлений.

[4] В Москве к тому времени возникла своя особая ситуация в связи с отставкой избранного в 1991 г мэра и тем, что его обязанности до новых выборов стал исполнять вице-мэр.

[5] В соответствии со статьей 88 российской Конституции, «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».

[6] В СССР закон «О правовом режиме чрезвычайного положения» был принят в апреле 1990 г. в условиях нараставшей политической нестабильно­сти. Соответствующий российский закон «О чрезвычайном положении» появился в мае 1991 г., еще до распада СССР.

[7] Соответствующий федеральный закон был принят 28 августа 1995 г и назывался «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» Этот закон и определил общефедеральные рамки развития нового института Далее, в сентябре 1997 г был принят еще один важный закон — «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

[8]Указ от 17 сентября 1995 г «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» переносил все выборы на конец 1996 г

[9]Несмотря на столь позднее принятие основного закона о региональном самоуправлении, в России фактический переход к модели выборного губерна­тора состоялся в начале рассматриваемого этапа Переход к повсеместной выборности был подтвержден новым законом о порядке формирования Совета Федерации, который определил, что членами верхней палаты могут быть только всенародно избранные руководи]ели (но не сразу, а начиная с декабря 1996 г) После принятия этого закона президентские выборы прошли в Удмуртии, и только Дагестан, отличающийся уникальной сложностью этнической картины и связанными с л им политическими рисками, остался со своей моделью организации регионального самоуправления, согласованной с центром Отметим, что на закон 1999 г тоже наложила отпечаток компромиссность решений, принимавшихся в сфере региональной политики в 1990-е гг Сам факт принятия закона, регламентирующего деятельность регионального самоуправления, был воспринят с неудовольствием частью региональ­ных властных элит Взамен была смягчена норма, ограничивающая пребывание выборных губернаторов у власти двумя сроками, и допущена рассогласо­ванность в сроках полномочий 1убернаторов и главы государства (установлен максимальный срок полномочий губернатора, равный пяти годам) Ком­промиссные договоренности с влиятельными региональными элитами в очередной раз стали способом, позволившим центру упорядочить организацию региональной власти.

[10] Переходный характер в российских условиях имела и модель локальной «парламентской республики», когда главу администрации избирали или нани мали по контракту местные депутаты. На практике, как показывает опыт изучения соответствующих регионов, на принятие депутатами решения сильно влиял губернатор (Орловская, Саратовская области и др.

[11]В соответствии с текстом президентского указа от 13 мая 2000 г. к задачам полпредов в федеральных округах относятся: «организация в соответствую­щем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов госу­дарственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений».

[12]После издания этого указа совет при полпреде должен быть создан в каждом федеральном округе в соответствии с единым для всех округов регламентом. В состав совета входят все руководители регионов. Исключение составил Южный федеральный округ, где в 2004 г. была создана специ­альная структура аналогичного характера (комиссия по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе с участием федеральных чиновников).

[13] В апреле 2002 г. Конституционный суд признал, что этот пункт закона не противоречит Конституции.

[14] Закон предполагал, что срок вынесения президентом предупреждения зако-нодаи ельному собранию и внесения в Госдуму проекта закона о его рос­пуске не мог превышать один год с даты принятия судом решения о несоответствии нормативного акта федеральному законодательству.

[15]Назначение А. Хлопонина губернатором Красноярского края в ситуации, когда после выборов региональная избирательная комиссия затянула реше­ние вопроса о признании его полномочий. Также назначение нового губернатора Пермской области О. Чиркунова вместо Ю. Трутнева, ставшего феде­ральным министром, в условиях переходного периода, когда Пермская область находилась в процессе объединения с Коми-Пермяцким АО.

[16] Второй цикл губернаторских выборов прошел в 2000—2001 гг. [Политика в регионах.., 2002, Попова, 2001]. Однако в связи с увеличением срока полномочий некоторых губернаторов до пяти лет и многочисленными переносами выборов в XXI в. губернаторские выборы в России оказываются силь­но разнесены по времени, и выделять компактные циклы губернаторских выборов стало слож­нее. Третий цикл 2004—2005 гг. губернаторских выборов оказался усеченным, поскольку на уровне федерального законодательства выборность региональных руководителей была отменена. Последние выборы прошли в Ненецком АО в январе—феврале 2005 г

[17] В декабре 2000 г. в Госдуму был внесен законопроект, дающий президенту прямое право назначать губернаторов (автором был депутат из фрак­ции «Единство», представитель Калининградской области В. Ледник). Однако этот законопроект был отвергнут

[18]Сделаем только одну, но важную оговорку. Поначалу губернатор получил право отстранять от должности глав местного самоуправления во всех муниципальных образованьях за важным исключением региональных столиц В последнем случае право принадлежало только президенту (ср. с похожей ситуацией при назначении мэров региональных столиц в первой половине 1990-х гг.). Но в дальнейшем это право губернаторов было распространено и на административные центры субъ­ектов федерации. На практике оно никогда не использовалось.

[19]Оценивая перспективы этой процедуры на практике, следует отметить существующую пока неопределенность с тем, кто в партии принимает решение о выдвижении кандидата. Это решение на практике может быть централизованным, т.е официально или фактически приниматься феде­ральным руководством партии

[20]С этим этапом связаны первые прецеденты отстранения от должности всенародно избранных губернаторов, связанные с небольшими автономными округами (Корякский и Ненецкий АО).

[21]Такое право у президента появляется в случае второго или третьего отклонения кандидатуры (при этом президент может выбирать между роспус­ком законодательного собрания, согласительными процедурами и консультациями и решением все-таки предложить другого кандидата).

[22] Первым примером избрания губернатора, никак ранее не связанного с регионом, стали выборы Губернатора Красноярского края в 1997 г., которые выиграл А Лебедь

[23]Законодательное собрание может преодолеть губернаторское вето двумя третями голосов

[24]С этой целью региональный парламент может создать контрольно-счетную палату, подобно тому, как на федеральном уровне действует Счетная палата

[25]В этом случае главой муниципального образования считается председатель представительного органа местного самоуправления, но исполнительная власть передается главе администрации.