В. Делегирование властных полномочий

Как отмечалось выше, третьей отличительной особенностью выработки политического курса в современных условиях является стремление централь­ных органов политической власти — как законодательной, так и исполни­тельной — делегировать важные полномочия по принятию политических ре-

шений независимым административным учреждениям. Как мы уже говорили, делегирование таких полномочий независимым организациям в Соединенных Штатах имеет давнюю традицию, однако в большинстве других промышленно развитых государств обстоятельства складывались по-иному. Так, напри­мер, в Европе традиционные органы управления в определенной степени из­менились, столкнувшись с вызовом со стороны независимых организаций, таких, как новый тип распорядительных органов власти в Великобритании или независимые органы исполнительной власти (autontes administratives independantes) во Франции (Majone, 1994; 1995).

Как бы то ни было, совершенно новым явлением стала передача сущест­венных властных полномочий наднациональным организациям. Рассмотрим, например, полномочия, предоставленные Европейскому центральному банку (ЕЦБ) в соответствии с Договором о Европейском союзе (Маастрихтским договором). ЕЦБ уполномочен принимать регулятивные меры во всех входя­щих в него государствах на основании их национальных законодательств, не привлекая к осуществлению этих мер ни другие общеевропейские институты, ни национальные парламенты. Цель ЕЦБ одна — стабилизация финансовых систем, и он полностью независим в своих решениях, направленных на ее достижение. Более того, поскольку руководство центральных банков стран-участниц этого договора также входит в Европейское Сообщество, постоль­ку, в соответствии со статьей 107 Договора, при выполнении стоящих перед ним задач оно также не должно подвергаться воздействию со стороны каких бы то ни было внутриполитических влияний. На практике это означает, что центральные банки больше не могут выступать в качестве участников старой игры, которая сводилась к раздуванию показателей экономического развития накануне выборов. Таким образом, в результате создания финансового союза в Европе проблемы макроэкономического управления, составлявшие ранее основу внутренней политики, определявшие приход к власти и отставку пра­вительств и затрагивавшие судьбы национальных экономических систем, в дальнейшем будут решаться политически независимыми экспертами (Nicoll, 1993, р. 28).

Почему же те самые политические деятели, которые всегда столь ревност­но боролись за контроль над финансовыми рычагами, вдруг предпочли деле­гировать столь значительные полномочия независимому технократическому институту? Аналогичный вопрос возникает и в связи с передачей весьма широких распорядительных функций Европейской комиссии. В частности, в области социального регулирования (защита окружающей среды и интересов потребителей, вопросы здравоохранения и безопасности на работе, предостав­ление равных прав работающим мужчинам и женщинам) масштабы делегиро­вания Комиссии распорядительной власти значительно превосходит функци­ональные потребности интегрированного европейского рынка. Так, напри­мер, несмотря на то, что термины «окружающая среда» или «политика в области защиты окружающей среды» даже не упоминаются в основополагаю­щих договоренностях, сегодня регулирование этой сферы в Европе происхо­дит на основе более 200 законодательных актов, и во многих странах-участ­ницах Договора применение законов по охране окружающей среды, разрабо­танных в рамках Сообщества, существенно превалирует над реализацией тех законодательных положений, которые были разработаны в рамках национальных государств.

Наиболее убедительное объяснение стремления делегировать полномочия по разработке основных политических направлений наднациональным орга­низациям сводится к вопросу доверия. Межправительственные соглашения по требующим урегулирования сложным проблемам обычно не вызывают столь высокой степени доверия, поскольку отсутствие контролирующих организа­ций существенно затрудняет получение заинтересованными сторонами дос­товерной информации о должном исполнении достигнутых договоренностей. А когда бывает трудно осуществлять наблюдение за тем, действительно ли национальные правительства добросовестно выполняют взятые на себя совме­стные обязательства, любые договоренности ненадежны. Решение проблемы в данном случае состоит именно в том, чтобы передать распорядительные пол­номочия независимым наднациональным организациям, таким, как Евро­пейская комиссия.

Как отмечалось выше, проблема доверия приобретает все большее значе­ние и на национальном уровне. Поскольку законодательные власти не могут указывать исполнительным органам, как им лучше выполнять принятые ре­шения, а коалиционное большинство не может определять деятельность дру­гих коалиций, социальная политика всегда подвержена переменам, и в силу этого доверие к ней может быть подвергнуто сомнению (Shepsle, 1991). В дан­ном случае делегирование полномочий опять-таки является надежным сред­ством достижения поставленных политических целей. Таким образом, дея­тельность независимых организаций оправдывается не только необходимос­тью проведения экспертизы в случае чрезвычайно сложных или чисто техни­ческих вопросов, но и тем, что в силу их независимости от исхода очередных выборов, практическая политика, проводимая этими организациями, отли­чается значительно более высокой степенью преемственности, чем курс, раз­работанный правительственными департаментами.

Теперь мы готовы рассмотреть вопрос о том, как новые черты выработки политического курса, о которых шла речь выше, помогают объяснить возрос­шую роль идей и институтов в политическом процессе.