Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

Государственная власть и управление на федеральном и региональном уровне осуществляется через органы государственной власти. Орган государственной власти - элемент государственного аппарата, участвующий в осуществлении определенных государственных функций и наделенный в этой связи властными полномочиями.

Таблица – 2. Структура органов государственного и муниципального управления в РФ

Ветви власти Уровни власти	Законодательная	Исполнительная	Судебная
Федеральный	Федеральное Собрание: Совет Федерации и Государственная Дума	Правительство: федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы	Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд
Региональный	Парламент республики, Законодательное собрание субъекта федерации	Президент республики, Губернатор, Глава Правительства, Администрация субъекта федерации, Правительство республики	Уставный (конституционный) суд, Верховный республиканский суд, областной суд, краевой суд, городские и районные суды, мировые судьи
Местный	Городская Дума, Районное муниципальное собрание	Мэр, Администрация муниципального образования	-

Органы государственной власти можно идентифицировать по ряду признаков, только полное соответствие которым, дает основание для их отнесения к числу государственных. К числу таких признаков относят: 1) орган создается и действует от имени государства – Российской Федерации или ее субъекта; 2) орган действует на основе законов и других нормативных правовых актов; выполняет свойственные только ему задачи и функции; 3) орган обладает собственной компетенцией; 4) орган характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью; 5) орган наделен властными полномочиями, т. е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства.

По уровню деятельности различают федеральные органы, органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

На федеральном уровне система органов государственной власти включает в себя: Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также федеральные органы исполнительной власти и суды РФ. Федерация осуществляет государственное управление на всей территории страны, имеет исключительные предметы ведения, в сфере которых управление могут осуществлять только федеральные органы.

Каждый из органов публичной власти субъекта РФ образуется самим субъектом Федерации (конституцией, уставом, законом, решением уполномоченного органа субъекта Федерации). Важнейшим требованием при организации системы органов государственной власти в субъектах РФ является соблюдение нормы ст. 10 Конституции РФ: о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также гарантированности их самостоятельности при реализации собственной компетенции.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В субъектах федерации осуществляется двойное, но разделенное государственное управление. С одной стороны, на территории субъекта федерации федеральные органы ведают общегосударственными вопросами (и в эту сферу органы субъектов федерации не вправе вмешиваться). С другой стороны, субъект федерации осуществляет свое государственное управление на своей территории по вопросам, отнесенным федеральной конституцией к его ведению, и по вопросам совместного с федерацией ведения (если только управленческие действия по вопросам совместного ведения не осуществляют органы федерации и федеральные государственные служащие, они имеют приоритет).

Разграничение полномочий в Российской Федерации осуществляется с помощью Конституции РФ, федеративных договоров, индивидуальных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральных законов.

Конституция определяет общие рамки сферы полномочий федерального центра и сферы совместного ведения и утверждает принцип разграничения полномочий. Предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ) в разрезе сфер жизнедеятельности представлены в таблице 3. К собственным полномочиям субъекта федерации отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов.

Таблица – 3. Разграничение предметов ведения РФ и субъектов РФ по сферам жизнедеятельности (ст. 71, 72 Конституции РФ)

Предметы ведения РФ	Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ	Предметы ведения субъектов РФ
Право	К собственным полномочиям субъекта федерации отнесены те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов
· принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; · федеративное устройство и территория РФ; · регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; · гражданство в РФ; · регулирование и защита прав национальных меньшинств; · установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; · формирование федеральных органов государственной власти	· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; · защита прав и свобод человека и гражданина; · защита прав национальных меньшинств; · обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; · административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; · установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления
Внешняя политика
· внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры; вопросы войны и мира; · внешнеэкономические отношения РФ;	· координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ
Внутренняя экономическая политика
· федеральная государственная собственность и управление ею; · установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; · установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; · федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития	· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; · разграничение государственной собственности; · установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ
Безопасность
· федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; · оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; · определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; · судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; · федеральное коллизионное право; · метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет	· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; · осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий · кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат
Социальная сфера
· государственные награды и почетные звания РФ; · федеральная государственная служба.	· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; · координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; · защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

Поскольку в муниципальных образованиях субъектов РФ действует местное самоуправление, то управленческие полномочия субъекта федерации ограничиваются и с этой стороны. Муниципальное управление имеет публичный характер, но не является государственным управлением. К тому же законы о местном самоуправлении, определяющие в том числе и его полномочия, принимает субъект федерации (федерация устанавливает только общие принципы). Тем не менее, муниципальное управление имеет свою сферу, которая установлена законом и исключается из государственного управления субъекта федерации.

В России подписано три двухсторонних федеративных договора (от 31.03.1992, в которых одной из сторон является центральная федеральная власть, другой стороной являются граждане субъектов РФ определенного статуса (субъекты РФ): федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ»; федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ»; федеративный договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ».

На момент подписания федеративного договора ряд субъектов отказался от подписания данного договора. Федеративный договор 1992 года не обеспечивает равноправного статуса субъектов федерации и вдобавок к договорам существует два протокола, которые содержат определенные льготы для отдельных субъектов федерации и в этой связи принятие конституции унифицировало статус субъектов РФ, сделало их более равными.

Индивидуальные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий являются еще одним возможным способом разграничения полномочий. С помощью таких договоров регионы могут получить больший объем полномочий в сфере совместного ведения.

Федеральные законы конкретизируют полномочия центра и регионов в рамках сферы совместного ведения. При этом может возникнуть коллизия, т.к. федеральные законы имеют силу на всей территории страны, а договора о разграничении полномочий, регулирующие те же вопросы, - на территории субъекта федерации.

В главе IV Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. определяются принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ. Статья 26 Закона предусматривает порядок определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти:

1. по предметам ведения субъекта РФ – конституцией (уставом), законами субъекта;

2. по предметам совместного ведения – Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашении;

3. по предметам ведения Российской Федерации – федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями.

Разграничение полномочий между уровнями власти является важнейшим способом обеспечения баланса между центром и регионами. В России имеет место либеральный принцип разграничения полномочий с наличием сферы совместного ведения центра и субъектов федерации. Либеральный принцип означает, что в сфере ведения регионов остаются все полномочия, которые не отнесены Конституцией к ведению центра и сфере совместного ведения. Особенность российской практики заключается в том, что в ней не предусмотрена «свободная конкуренция» федерального и регионального законодательства в данной сфере. При этом по всем вопросам совместного ведения могут приниматься федеральные законы, которые имеют высшую юридическую силу на всей территории Российской Федерации.

Необходимо заметить, что ни центр, ни регионы не имеют в сфере совместного ведения исключительных прав. Реальное соотношение полномочий в этой сфере определяется федеральными законами.

Проблема взаимоотношений органов управления разного уровня, в т.ч. разделения властных полномочий, разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации была и остается доминирующей в области федеративных отношений. В настоящее время она заключается в следующем:

- не сформирована единая взаимосвязанная федеральная политика (субнациональные власти испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных структур);

- разрыв между формальной и неформальной системой институтов, что приводит к запретительно высоким трансакционным издержкам любых проявлений самостоятельности и инициативы;

- основное противоречие федеральной политики в отношении региональных и муниципальных властей состоит в том, что, с одной стороны, требуется повышение результативности деятельности, рост эффективности бюджетных расходов; с другой – сохранение социальной стабильности любой ценой, максимальное удовлетворение запросов населения.

В целях решения данных проблем во взаимоотношениях уровней управления в Стратегии долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года предусмотрено 3 возможных сценария развития:

1) инерционный сценарий: дальнейшее нарастание процессов централизации;

2) умеренно-реформаторский: административная децентрализация и восстановление «правил игры» с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти, начиная с местного самоуправления;

3) радикально-реформаторский сценарий: первоочередная активизация процессов демократизации, в т.ч. возврат к выбору губернаторов, с восстановлением автономии каждого из уровней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов.

Очевидно, что в условиях реализации инерционного сценария невозможно создать условия для перехода на новую модель экономического роста. Выбор из оставшихся двух сценариев – умеренно-реформаторского и радикально-реформаторского – не столь очевиден. Различия между сценариями определяются темпами проведения политических реформ, которые позволяют обеспечить легитимацию субнациональных органов власти не со стороны вышестоящих властей, а со стороны населения, и тем самым определяют темпы проведения комплекса всех других реформ. Выбор между двумя сценариями должен быть результатом политического решения.

Вопросы и задания для самоконтроля:

1. Что подразумевается под общественным строем?

2. В чем сущность правового государства? Социального государства?

3. Какими принципами представлены основы конституционного строя в РФ?

4. Какие нормативно-правовые акты устанавливают статус Президента РФ?

5. Назовите основные полномочия и функции Президента РФ.

6. Что понимается под системой разделения властей? Почему оно необходимо?

7. Какие органы государственной власти на федеральном и региональном уровне относятся к законодательным?

8. Назовите основные функции законодательных органов власти.

9. Какие стадии включает законодательный процесс в РФ?

10. Какие органы государственной власти на федеральном и региональном уровне относятся к исполнительным?

11. Назовите основные функции исполнительных органов власти.