Механизм нормативно-правового обеспечения государственной кадровой политики. 3 страница

Предметом курса «Государственная кадровая политика» является изучение закономерностей и новых тенденций кадровых процессов в их конкретных проявлениях в принципах и критериях, а также изучение механизма и технологий кадрового обеспечения государственного управления, деятельности и развития кадров управления.

Курс «Государственная кадровая политика» как учебная дисциплина связан с дисциплинами управленческого и правового цикла, которые глубоко изучают государственно-управленческие (институциональные, структурно-функциональные и др.) аспекты решения кадровых вопросов и деятельности государственных, хозяйственных и других структур.

Значительную помощь в понимании экономики, стоимости подготовки и использования кадров, особенно в сфере материального производства, в сфере предпринимательской деятельности, может оказать изучение дисциплин экономического цикла, в частности «Государственное регулирование национальной экономики». Здесь в разрезе единой дисциплины кадры изучаются как часть производственных сил, как человеческий фактор производства (трудовой потенциал, людские ресурсы и др.) как важнейших элемент организации управления экономикой.

Курс государственной кадровой политики также связан с курсом менеджмента и психологией управления. Комплексный подход позволяет осознать и раскрыть суть кадровой деятельности как сложного, многопланового социального явления.

Предлагаемый курс имеет свои задачи и занимает определенное место в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров. Изучение его имеет научно-теоретическое, практическое, познавательное и воспитательное значение, вносит в государственную управленческую деятельность научно-обоснованную систему.

Цель преподавания и изучения курса состоит в повышении профессиональной компетентности студентов, приобретении ими знаний по теории, методологии, организации, практики государственной кадровой политики.

Основными задачами курса являются:

· комплексное раскрытие различных аспектов проблем кадровой политики: политических экономических, образовательных, организационно-управленческих, нравственных, социально-психологических;

· анализ научно-концептуальных разработок исходных основ и приоритетов государственной кадровой политики;

· выработка понятийного аппарата по проблемам кадровой политики;

· обоснование стратегии и тактики работы с кадрами на перспективу;

· изучение процесса формирования и реализации государственной кадровой политики;

· изучение подходов к системе профессионального развития персонала государственной службы, мотивации труда, планирования и развития карьеры.

В результате освоения курса «Государственная кадровая политика» студент должен знать:

· ключевые понятия и основные положения государственной кадровой политики;

· методологические основы государственной кадровой политики;

· субъекты и объекты государственной кадровой политики;

· цели и задачи, функции, принципы и методы государственной кадровой политики;

· теоретические аспекты государственной кадровой политики;

· организационную основу государственной кадровой политики;

· механизм обеспечения государственной кадровой политики.

Студент должен уметь охарактеризовать:

· объективную необходимость, понятие, сущность, особенности государственной кадровой политики;

· цели, задачи, функции, принципы, методы, субъекты, объекты государственной кадровой политики;

· понятие, сущность и правовые подходы к построению и функционированию государственной кадровой политики.

Студент должен уметь анализировать:

· состояние кадрового потенциала республики;

· зарубежный опыт работы с кадрами и возможность его использования в Республике Беларусь;

· проблемы и ситуации, складывающие в процессе реализации государственной кадровой политики.

А также студент должен приобрести навыки:

· понимания целостности государственной кадровой политики на всех уровнях и во всех ее взаимосвязях;

· принимать обоснованные кадровые решения, выбирать из них наиболее эффективные, прогнозировать их социально-политические последствия;

· использовать знания для обеспечения эффективного функционирования государства, отрасли, предприятия.

Контрольные вопросы к теме 1

1. Что составляет основное содержание кадровой политики?

2. Дайте определение понятию «кадровая политика»?

3. Что означает определение государственной кадровой политики в правовом отношении? Зачем это нужно?

4. Что выступает в качестве объектов регулирования государственной кадровой политики?

5. В чем заключается объективная логика кадровой политики?

6. Раскройте содержание следующего выражения: кадровая политика является многогранным понятием.

7. В чем суть основных приоритетов кадровой политики в условиях переходного периода?

8. В чем заключается стратегическая цель государственной кадровой политики в Республике Беларусь?

9. Назовите необходимые условия для реализации стратегической цели государственной кадровой политики в Республике Беларусь?

10. Каким образом государство обеспечивает защиту общества от непрофессиональных действий граждан, занятых в управлении? Перечислите систему мер.

11. Охарактеризуйте кадровую политику с синергетической позиции, акцентируя внимание не на предметном различии тех или иных подсистем, а на взаимодействии определенных структур в нелинейной среде.

12. Назовите основные подсистемы системы управления человеческими ресурсами, охарактеризуйте их назначение.

13. Назовите важнейшие компоненты кадровой политики, назовите их, охарактеризуйте, укажите специфику.

14. Что является предметом курса «Государственная кадровая политика»?

15. Покажите связь курса «Государственная кадровая политика» с дисциплинами управленческого, правового, экономического циклов, а также с курсами менеджмента и психологии управления.

Тема 2. Методологические основы
государственной кадровой политики

Основные понятия:

кадровая политика; государственная кадровая политика; методология; кадровая политика; цели, функции, принципы, задачи субъект государственной кадровой политики; государство как консолидирующий субъект государственной кадровой политики; государственные служащие; объект кадровой политики: человеческие ресурсы, трудовые ресурсы, рабочая сила, персонал, кадры; методологические подходы: институциональный, функционально-структурный, элитологический, культурологический, системный, синергетический, ситуационный, рефлексивный; методы исследования государственной кадровой политики; кадровая работа; концепция государственной кадровой политики.

Лекция 2. Основные элементы методологии
государственной кадровой политики

Понятие и методологические установки, цели и задачи государственной кадровой политики

Под методологией понимают систему наиболее общих принципов, подходов логической организации методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов, приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению, а также к государственной кадровой политике, как подсистеме государственного управления, методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов, функций, критериев, показателей, форм и методов управления.

В теоретико-методологическом плане важно выявить методологические установки, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии государственной кадровой политики.

Методология государственного управления и государственной кадровой политики основывается на законах общественного развития. Важно выявить и раскрыть социальную детерминированность кадровой политики, протекающих кадровых процессов и складывающихся кадровых отношений, и в то же время субъективный характер их проявления и реализации при выборе механизмов, форм, технологий. В познании кадровых процессов и отношений продуктивно применение законов диалектики и формальной логики, принципов объективности, системности, целостности, историзма, методов структурно-функционального, социологического, социально-психологического анализа и др. Ведь научность исследования состоит прежде всего в осознании закономерного, объективно обусловленного, в выработке предложений по совершенствованию субъективного на базе познания объективного.

Формирование целей государственной кадровой политики и их обоснованность – крайне сложная и ответственная задача. В этой связи следует уточнить понятие цели. Цель должна выступать в виде модели будущего результата, как некоторый исходный образ, к которому следует стремиться, чтобы достичь желаемого результата. Цель зависит от потребностей и является их следствием, с одной стороны. С другой стороны, выбор цели сугубо субъективен. Мера объективности цели относительна. Поэтому в государственной кадровой политике, в определении ее целей и приоритетов важно более полно и достоверно выявлять потребности общества и государства в кадрах, имеющих определенную специализацию и квалификацию, в соответствующих количественных и качественных параметрах и наши возможности удовлетворять их.

Функциигосударственной кадровой политики совпадают в своей основе с функциями государственного управления как социальной системы, с преобладанием функции кадрового обеспечения государственного управления.

Принципыгосударственной кадровой политики – это основные положения и правила, регламентирующие кадровую политику. Они имеют объективную основу, опираются на природу и закономерности кадровой деятельности и отражают эту деятельность в постоянном развитии.

Государственная кадровая политика пользуется методами государственного управления.

Метод – это способ воздействия на управляемый объект, обеспечивающий достижение желаемого результата. В методологическом плане заслуживает внимания постановка задач, а также система критериев и показателей в оценке результатов государственной кадровой политики.

Все элементы методологии государственной кадровой политики образуют органическое единство.

Именно научная методология позволяет в анализе кадровой деятельности познать природу и сущность конкретных кадровых процессов и отношений, выявить среди них главные социально значимые, определяющие целостность и динамику кадровой системы, и в то же время увидеть явления, которые случайны, лежат вне их сущности и могут создать ложное представление о самом процессе и сложившихся связях.

Цели и задачи.Сформулировать и обосновать цели государственной кадровой политики – это сложная и ответственная задача. Цели отражают потребности развития общества в целом, а также конкретного объекта управления.

Государственное управление и государственная кадровая политика основываются на иерархии, соподчиненности целей.

Сформировать структуру целей государственной кадровой политики позволяет прием, получивший в научной литературе название дерево целей, благодаря которому обеспечивается взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания, их согласованность для получения заданного результата.

Дерево целей образует систему, каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели. Формируется дерево целей от общего к частному. Стволом являются стратегические цели. Например, кадровое обеспечение стабильного экономического и социального развития Республики Беларусь является приоритетной стратегической целью государства. Масштабные цели государственной кадровой политики с необходимостью конкретизируются в целях-заданиях для каждой государственной организации. Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом. Перед государственной организацией, как правило, стоит не одна цель-задание, а непростой набор задач. Чтобы организационная деятельностью была эффективной, нужны более конкретные цели, так называемые тактические цели. Например, вытекающей из стратегической цели – кадровое обеспечение стабильного экономического и социального развития Республики Беларусь, - будут тактические цели – кадровое обеспечение государственной службы, укомплектование ее высокопрофессиональными работниками. А оперативными целями-заданиями – изучение состояния кадрового корпуса государственной службы, учет потребностей в работниках определенной специализации и квалификации и т.д.

Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу организации.

Для государственного органа (организации) существуют три вида целей: цели-задания,т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели; цели-ориентации, ониотражают общие интересы членов коллектива, призванных осуществлять цели-задания. Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива государственного органа (организации) – важный элемент и показатель профессионализма на государственной службе. Проблема ведомственности проявляется именно тогда, когда цели-ориентации не соответствуют социальному характеру целей-заданий, подменяют их, вытесняют. Управление в данном случае выступает как самоцель, а действительная цель, ради достижения которой и был создан орган управления, уходит на второй план.

Цели-самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Устойчивость – это постоянная цель и условие самосохранения организации ‑ имеется в виду преодоление текучести, уменьшение числа реорганизаций, снижение конфликтности. Но при этом же и возникают проблемы. Когда организация достигает определенной устойчивости, она обретает и такую же степень инертности, нежелание перемен, сам процесс достижения устойчивости грозит превращением ее в самоцель.

В данной обстановке в организации начинают создаваться специальные службы, подразделения, должности, предназначаемые исключительно или главным образом для подержания и сохранения системы. Как правило, им придаются контрольные полномочия. Не включенные непосредственно в осуществление целей-заданий, такие службы имеют повышенное самоутверждение. Это проявляется в их стремлении расширить свои властные полномочия, контролировать не только результат, но и сам процесс деятельности тех подразделений, которые реально восполняют цели-задания. В результате такой практики возникают ситуации, когда, например, решение может быть принято работником подразделения по контролю, а нести ответственность за его правильность будет сотрудник, осуществляющий оперативно-управленческую деятельность.

Все указанные виды целей не находятся в отношении соподчинения.

Излишняя множественность целей несет неэффективные перегрузки, а очевидные умолчания в целевых установках вызывают чувство дискомфорта у работников или сопротивление им в процессе служебной деятельности.

Кроме видовой классификации цели различаются и по другим признакам. По мере распределения целей по иерархии звеньев аппарата государственного управления крупные цели конкретизируются сообразно специфике каждого звена, образуя дерево целей. Есть характеристика целей: приоритетных, главных, обеспечивающих. Цели различаются также по объему ‑ общие, частные; по результатам – конечные и промежуточные; по времени – отдаленные, близкие, непосредственные (пилотные); по содержанию – общественно-политические, экономические, социальные, духовные, производственные, организационные, информационные и т.д.

Построить дерево целей - значит осмыслить соотношение целей, их согласованность и субординацию в каждом конкретном случае при принятии управленческого решения.

Все цели совокупно и каждая в отдельности должны быть обеспеченными в ресурсном отношении как с материальной стороны, так и с интеллектуальной.

Учитывая сказанное, можно сформулировать главные цели государственной кадровой политики, вытекающие из приоритетной цели. Это обеспечение высокого профессионализма управленческого и технологического процессов, всех участков трудовой деятельности квалифицированными, инициативными, добросовестными работниками; осуществление максимально эффективного использования интеллектуально-кадрового потенциала, всех трудовых ресурсов страны, их сохранение и приумножение; создание благоприятных условий и гарантий для проявления каждым работником своих способностей, всемерно стимулируя его профессиональный рост и служебное продвижение, повышение качества и эффективности трудовой деятельности.

Задачигосударственной кадровой политики ориентированы на реализацию предметно-практической деятельности, направленной на укомплектование профессионально подготовленными высоконравственными работниками всех органов власти и управления, способными на уровне современных требований осуществлять на основе закона, в рамках своих должностных полномочий задачи и функции государственных органов.

Субъекты и объекты государственной кадровой
политики

В демократическом государстве субъектами выработки и реализации кадровой политики становятся многие социально-правовые институты: государственные, общественные, хозяйственные и предпринимательские структуры, самостоятельно хозяйствующие субъекты, органы местного самоуправления и др. Под субъектом государственной кадровой политики (в организационно-управленческом плане) понимается носитель определенных законом полномочий, прав и ответственности в выработке и реализации государственной кадровой политики, активный участник кадровых процессов. Каждому субъекту соответствует свой объем функций и полномочий, ограниченный статусом данного субъекта и «границами» объекта управленческого регулирования (кадры аппарата государственного учреждения, хозяйственной или общественной структуры). В данном случае речь идет о функциях, правах, обязанностях органа власти, партии, хозяйственной структуры.

О субъекте можно говорить и в социологическом плане, когда речь идет о народе, социуме, человеке, здесь заложена теоретическая проработка вопроса о роли народа как первосубъекта государственной кадровой политики. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь народ выступает единственным источником власти: «Единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ» (ст.3). Народ осуществляет свои функции в кадровой политике как непосредственно (через избирательный процесс, референдумы и т.д.), так и опосредованно (через представительные органы, выборщиков, демократические процедуры, учет общественного мнения и др.). В то же самое время народ в значительной степени делегирует свои полномочия и функции в кадровой деятельности государству (его ветвям и структурам), а отдельные группы населения – политическим партиям, общественным объединениям и движениями, экономическим и другим объединениям. Прежде всего через государство и его институты и политические партии народ принимает участие в управлении кадровыми процессами.

Государство выступает главным (но не единственным) субъектом кадровой политики. Государственная кадровая политика формируется государством, учитывая и выражая интересы человека, социальных групп и слоев, всего народа. Каждой ветви власти, как субъектам кадровой политики, Конституцией Республики Беларусь и законами делегируются определенные функции: Национальное собрание придает кадровой политике легитимный характер, законодательно закрепляет ее основы и принципы; исполнительные органы – формируют и реализуют ее на практике; судебная власть и прокуратура контролируют соблюдение законности в работе с кадрами.

Президент Республики Беларусь, реализуя предоставленные Конституцией Республики Беларусь полномочия, определяет задачи и основные направления государственной кадровой политики, назначает высших должностных лиц (ст. 79, 84).

Процесс государственного управления есть реализация специфических функций государства посредством управляющих воздействий на общество государственного аппарата, который проводит и государственную кадровую политику.

Государственный аппарат – основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства.

Структура государственного аппарата – это совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в государственных органах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов – законодательной, исполнительной, судебной.

Государственный аппарат практически организует всю исполнительную работу, включая кадровую, реализует принятые в обществе нормы и правила, принимает меры, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов, так и самого государства. Изменения, происходящие в обществе и государстве, требуют совершенствования государственного аппарата в целях адаптации к этим изменениям, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них.

Первичным системообразующим элементом государственно-управляющего воздействия на общество является государственный орган. Государственный орган – учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией, полномочиями.

Государственным органом может быть одно должностное лицо (институт президентства) или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация». Организация – это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы.

Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется только через совокупность государственных органов, а само государство выступает как консолидирующий субъект управления и государственной кадровой политики и как система организационно-правовых форм составляющих ее субъектов управления.

Работу с кадрами проводят все субъекты государственной, хозяйственной, общественной деятельности, но с учетом официально признанных целей, приоритетов, принципов, требований. Они определяют задачи своей работы с кадрами, разрабатывают кадровые программы (отрасли, объединения, партии, региона и др.). Так уточняются и определяются объекты и рамки воздействия каждого субъекта кадровой политики, поскольку каждый из них имеет относительно узкий, специфический объект своего регулирования. Заслуживает внимания и такой концептуальный аспект проблемы, как рассмотрение кадров государственной службы одновременно как объекта и субъекта управления. Причем объем правовой и управленческой субъективности у чиновников разных уровней неодинаков. Для государственного управления не характерно наличие только одной парной категории «субъект-объект», субъективно-объективные отношения. В системе государственной службы чиновники, аппарат отдельного подразделения (департамента, управления) являются одновременно объектом для вышестоящего субъекта (руководителя, структурного подразделения) и субъектом для нижестоящих работников или сотрудников подведомственной сферы.

Это оказывает существенное воздействие на выбор критериев оценки и характеристики состояния кадрового корпуса. Когда служащие являются объектом управления, они выступают, как правило, в роли исполнителей управленческих решений. Уже сложился набор профессионально-квалификационных требований к государственным служащим, методика оценки их способностей. Знание состояния объекта во многом определяет систему управленческого воздействия, набор задач и технологий. От состояния объекта в определенной мере зависит выбор приоритетов в работе с кадрами, программа профессионально-квалификаци-
онного развития и карьерного роста, темпы и технологии обновления и стабилизации кадров, поиск путей их более рационального использования.

Более сложным является поиск технологий и критериев оценки государственных служащих как субъектов управления. Допускаемое в литературе и социологических исследованиях «усреднение» в характеристике чиновников, с отрывом от тех функций и полномочий, которые они должны реализовывать по должности, приводит к весьма неточным оценкам. Оценить реальные качества служащего можно наиболее предметно через характеристику его способности эффективно осуществлять конкретные профессионально-служебные функции и обязанности, реализовать определенное ему законом или нормативным актом содержание субъектности. Чиновник как субъект управления (наибольший объем субъектности у руководящих кадров) должен обладать дополнительным набором качеств (профессиональных и личностных), иметь дополнительный «человеческий ресурс» (биологический, психологический, профессионально-мотиваци-
онный и др.). Поэтому в оценке способностей чиновника к управленческой деятельности важен учет, например, таких качеств, как инновационное мышление, новаторский стиль в работе, созидательная целеустремленность, желание проявить себя и самоутвердиться и др. Очень важно наличие у субъекта свободы волеизъявления, свободы выбора, богатый ресурс знаний.

Для научного анализа состояния и перспектив развития кадрового состава государственной службы необходима полная и достоверная историческая, текущая, прогностическая, информационная база (статистической, социологической, социально-психологической и др.) о состоянии всего персонала государственного аппарата, развитии в нем основных кадровых процессов. Данные о состоянии кадров государственного аппарата можно получить по разным источникам: из статистических отчетов, итогов аттестации и др.

Также необходим системный, комплексный и в то же время дифференцированный подход к оценке состояния кадрового корпуса государственного аппарата, с учетом профессионально-квалификационных требований к работникам, занимающих государственную должность в органах различных ветвей власти. При этом необходим учет синтеза количественных и качественных показателей, их взаимообусловленности.

В основе определения количества государственных служащих лежит, прежде всего, принцип рациональной достаточности: необходимо такое количество и качество кадров аппарата конкретного органа власти, которые способны обеспечить успешную реализацию возложенных на него функций и компетенции, решение конкретных задач при соответствующей интенсивности служебной деятельности. Поэтому количество служащих во многом зависит от объема и характера функций органа, а также и других факторов и интересов: от сложности управленческих и организационных задач, от иерархии управленческих структур, их полномочий, объема управленческого делопроизводства, наличия вспомогательных организационно-технических служб. Конечно, повышение качества кадров, особенно их профессионализма, мотиваций, может способствовать сокращению персонала. Однако не всегда сокращение численности ведет к повышению качества.

Сложно теоретически обосновать критерии оценки качественных параметров государственных служащих. Как известно, качество кадров выражает специфику, определенные сущностные свойства, которые отличают отдельные категории кадров от других групп и социальных общностей. В оценке качества кадров важно акцентировать внимание на степени пригодности, способности служащих наиболее эффективно исполнять возложенные на них полномочия и функции, при оценке результатов их труда. Качество кадров – это своего рода мера их пользы. Наиболее полно эти способности выражаются в их профессионализме. При этом возможно широкое и интегрированное понимание профессионализма служащего как системы определенных качеств, способствующих наиболее эффективному исполнению своих служебных обязанностей. И это не только учет образования и опыта работы. Для государственного служащего, который работает среди людей и во имя интересов людей, профессионально значимы все качества: специально-деловые, личностные, духовно-нравственные. Профессионализм интегрирует эти качества. Важно учитывать качество труда в оценке служащего (соответствие его квалификационно-должностным обязанностям, результативность), количество и интенсивность труда, его включенность в деятельность всего коллектива и позитивное воздействие на повышение дееспособности государственного органа. Также следует учитывать в оценке результативного труда характер и сложность реализуемых задач и полномочий, степень его персональной ответственности, уровень самостоятельности в принятии решений в рамках своей компетентности.

При характеристике состояния кадрового корпуса государственной службы следует учитывать, что критерии оценки, «качества» отдельных служащих и кадров аппарата органа власти в целом существенно различны. Очевидно, что нельзя критерии оценки качества отдельного служащего (индивидуальный уровень) переносить на другой уровень – на оценку всего персонала государственного органа (коллективный уровень). Здесь требуется не сумма лучших качеств, а система, комплекс должным образом подобранных качеств, способных обеспечить реализацию функций и задач этого органа. Главное – найти правильную пропорцию в их сочетании, чтобы оптимально использовать способности всех категорий служащих, что создает дееспособный коллектив, своего рода оркестр, где каждый играет на определенном инструменте, а руководитель органа власти выступает в роли дирижера. Взятые вместе лучшие черты каждого сотрудника в их органическом сочетании и единстве рождают новую систему качеств коллектива, новое качество дееспособного аппарата. Но у всех должны быть базовые профессионально значимые качества, особенно профессиональная компетентность, высокие нравственные качества, гражданственность. Сплачивать людей и мобилизовать их на эффективный совместный труд могут общая цель, общая воля, общая ответственность.