А. б. агапов 51 страница
зоны свободной торговли;
свободные экономические зоны;
правовой режим приграничной торговли.
В условиях особых правовых режимов предусматривается установление дополнительных прав участников экспортно-импортной деятельности, например отмена таможенных пошлин (в случае установления зон свободной торговли) или других мер ограничения внешней торговли. Такие режимы распространяются на определенные территории, и установленные ими экономические меры применяются только в отношении субъектов предпринимательства, действующих в пределах этих территорий. Например, дополнительные права лиц, осуществляющих экспортно-импортные операции на территориях зон свободной торговли, действуют в пределах соответствующих таможенных территорий, применительно к которым установлен рассматриваемый правовой режим. Особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях приграничной торговли и свободных экономических зон устанавливается соответствующим федеральным законом. Статус лиц, действующих в пределах зон свободной торговли, определяется международным договором, заключаемым Правительством РФ[1186].
Правовые условия приграничной торговли предусматривают предоставление особого режима внешнеторговой деятельности, осуществляемой исключительно для удовлетворения местных потребностей в товарах и услугах, произведенных в пределах соответствующих приграничных территорий и предназначенных для потребления физическими лицами, имеющими постоянное место жительства на этих территориях, и юридическими лицами, имеющими место нахождения на данных территориях[1187].
Информационное обеспечение внешнеторговой
деятельности
Информационное обеспечение внешней торговли предусматривает взаимные обязанности публичных субъектов и лиц, осуществляющих экспортно-импортные операции. Последние обязаны предоставлять информацию в случаях, установленных федеральным законом, а органы исполнительной власти и их должностные лица обязаны обеспечить надлежащий режим ее защиты, исключающий несанкционированное распространение информации, относимой к охраняемой законом тайне[1188].
К стимулирующим мерам информационного обеспечения внешней торговли относится предоставление субъектам предпринимательства:
необходимых сведений о лицах, осуществляющих внешнеторговую деятельность;
таможенной статистики;
правовой информации и других сведений.
Сбор и аккумуляция статистических сведений и другой информации, необходимой для целей внешней торговли, осуществляется Правительством РФ совместно с Банком России. Такая информация может быть предоставлена заинтересованному лицу после ее официального опубликования.
Аналитическая обработка сведений о внешней торговле необходима для обеспечения публичных потребностей. Информационные отношения возникают, например, при подготовке федеральным органом исполнительной власти проекта нормативного правового акта, причем субъекты предпринимательства, заинтересованные в получении предварительной информации по этому проекту, вправе участвовать в его обсуждении, но только в тех случаях, когда министерство, ведомство, ответственное за разработку такого акта, примет решение о проведении предварительных консультаций[1189]. Таким образом, информирование лиц, участвующих в экспортно-импортной деятельности, в указанных случаях всегда обусловлено решением федерального органа исполнительной власти. Во всяком случае, предварительные консультации не проводятся при подготовке проектов нормативных правовых актов, предусматривающих введение ограничений внешней торговли, в том числе устанавливающих запреты по ввозу, вывозу товаров, когда это необходимо для защиты национальных интересов[1190].
Меры публичного принуждения при импорте товаров
В сфере внешнеторговой деятельности используются различные методы государственного регулирования в области экспорта и импорта товаров для выявления обстоятельств, причиняющих ущерб интересам отечественных товаропроизводителей, например в случае ввоза товаров по цене ниже его стоимости (демпинговый импорт). В этих целях Минпромторг России — орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере внешнеторговой деятельности, проводит административное расследование, по результатам которого к нарушителю применяются меры публичного принуждения[1191]. Решение о проведении административного расследования принимается при осуществлении превентивных действий, установленных Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров». Участниками стадии возбуждения дела об административном расследовании являются Минпромторг России и субъект предпринимательства (по преимуществу корпоративное образование), которому может быть причинен ущерб при импорте товара. В заявлении о проведении расследования, адресованном министерству, коммерческая организация должна привести веские доводы, подтверждающие возможность причинения ущерба или свидетельствующие о том, что вред уже причинен[1192]. Таким образом, при инициации коммерческой организацией проведения расследования она отягощена бременем доказывания вредоносности импорта товара (потенциальной или реальной).
При обнаружении фактов, свидетельствующих о причинении ущерба публичным интересам или правоохраняемым интересам отечественных товаропроизводителей, Минпромторг России принимает решение о проведении расследования и осуществлении сбора необходимых доказательств[1193]. Основаниями для отказа в проведении расследования являются недостаточность доказательств или непредставление документов, установленных правилами ч. 3—5 ст. 25 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».
В проведении административного расследования наряду с Минпромторгом России и органами исполнительной власти участвуют другие публичные органы, а также негосударственные организации.
К императивным публичным участникам административного расследования относятся органы исполнительной власти, осуществляющие контрольные и иные процессуальные действия. К органам исполнительной власти, участие которых в расследовании обязательно, относятся ФТС России, ФАС России и Росстат[1194]. В проведении расследования принимают участие также и правоохранительные органы. Правовые последствия осуществления совместной деятельности публичных органов обусловлены их полномочиями. Например, ФАС России участвует в аналитическом обеспечении расследования и представляет в Минпромторг России заключение о позитивных или негативных последствиях его проведения (в последнем случае административное расследование прекращается).
Факультативные субъекты административного расследования участвуют в его проведении, если это предусмотрено федеральным законом; во всяком случае, их участие, в отличие от рассмотренных выше публичных органов, не является обязательным. К факультативным субъектам относятся коммерческие организации и общественные объединения потребителей, интересы которых нарушены ввозом товара или сырья зарубежного производителя. Публичные органы страны-производителя товара действуют по запросу уполномоченного органа исполнительной власти или по собственной инициативе и вправе участвовать во всех процессуальных действиях, проводимых при назначении расследования.
Субъекты предпринимательства, общественные объединения, муниципальные органы, а также зарубежные публичные органы наделяются информационными правами и вправе истребовать сведения, необходимые для проведения расследования[1195]. В свою очередь, Минпромторг России обязан обеспечить надлежащие меры защиты конфиденциальной информации, полученной им в ходе расследования, исключающие несанкционированный доступ к соответствующему источнику документированных сведений. Таким образом, все субъекты, участвующие в проведении процессуальных действий, обусловленных административным расследованием, наделены взаимными информационными правами и обязанностями. В частности, они обязаны предоставлять друг другу необходимые сведения и защищать законные информационные интересы другой стороны[1196].
Расследование проводится на территории Российской Федерации или на территории зарубежного государства, если оно санкционировано его соответствующим публичным органом. В этом случае в расследовании участвуют сотрудники Минпромторга России или должностные лица торговых представительств, а также — по согласованию с МИД России — должностные лица торгово-экономических отделов посольств[1197].
Административное расследование может быть приостановлено или прекращено Минпромторгом России при получении им письменных обязательств импортера устранить нарушения публичных интересов или прав отечественных производителей, выявленные при его проведении[1198]. В этих случаях министерство осуществляет особые полномочия, отнесенные к ведению федеральных служб, и контролирует обеспечение импортером указанных обязательств.
Процессуальные действия при проведении расследования оформляются соответствующими индивидуальными правовыми актами. Например, в случаях возбуждения административного расследования, его приостановления и прекращения орган, проводящий расследования, выносит соответствующее уведомление[1199].
По результатам административного расследования Минпромторг России рекомендует Правительству РФ принять соответствующие санкции к нарушителю, в частности ввести специальную пошлину, взимаемую таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины[1200]. Минпромторг инициирует применение санкций или непосредственно применяет публичные санкции, например, аннулирует действие лицензий и других разрешительных документов на осуществление импорта товаров или приостанавливает их действие.
Публичная регламентация экспорта
и импорта продукции военного назначения
Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определяет базовые предпосылки публичной регламентации экспорта и импорта товаров. Однако предписания этого Федерального закона не затрагивают сферу военно-технического сотрудничества (ВТС), к которой относится деятельность по вывозу и ввозу продукции военного назначения — технических средств, предназначенных для оснащения вооруженных сил[1201]. Государственная регламентация в сфере ВТС распространяется также и на нематериальные объекты — работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности.
Базовым принципом публичного регулирования в сфере ВТС является государственная монополия на все виды деятельности в указанной сфере. Под государственной монополией в сфере ВТС подразумевается преобладающее значение публичных интересов; гражданская правоспособность коммерческих организаций определяется исключительно общегосударственными потребностями, обеспечением которых и обусловлено существенное ограничение гражданской правоспособности субъектов предпринимательства. Таким образом, введение государственной монополии означает регламентацию имущественных отношений на основе административного законодательства, предписаниями которого и устанавливаются пределы частноправового регулирования. Государственная монополия в сфере ВТС обеспечивается Президентом РФ, который определяет основы государственной политики, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, реализующими эту политику. В условиях государственной монополии устанавливаются пределы коммерческой активности субъектов предпринимательства, однако механизм рыночной конъюнктуры, основанный на конкуренции и экономической состязательности, сохраняет свою значимость и в условиях монополистической доминанты исполнительной власти. Несмотря на особые методы публичной регламентации, в сфере ВТС не допускается экономического преобладания какой-либо одной коммерческой организации, т.е. не применяются меры административного устранения конкуренции, свойственные правовому режиму естественной монополии[1202].
Административные и экономические методы регулирования в сфере ВТС. Государственное регулирование в сфере ВТС отнесено к ведению уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и осуществляется посредством административных и экономических методов.
К административным методам относятся лицензирование разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники, обеспечение иной разрешительной деятельности, а также публичная регламентация ценообразования[1203]. В отличие от общего порядка регламентации внешней торговли, установленного Федеральным законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», экспортно-импортные сделки в сфере ВТС осуществляются коммерческими организациями с ограниченной гражданской правоспособностью — федеральными государственными унитарными предприятиями, образованными указом Президента РФ, а также организациями с преобладающим публичным финансовым участием[1204]. Таким образом, статус субъектов ВТС определяется исключительно на основе обеспечения общегосударственных потребностей: внешняя торговля в данном случае возможна только юридическими лицами установленной организационно-правовой формы либо иными коммерческими организациями, находящимися под государственным финансовым контролем и соблюдающими публичные имущественные интересы.
Методы экономического регулирования в сфере ВТС применяются ограниченно. Коммерческие организации обязаны соблюдать условия получения и распределения прибыли; общие правила гражданского законодательства, определяющие имущественный статус субъектов предпринимательства, в данном случае не применяются (например, часть доходов коммерческой организации изымается из ее ведения и используется исключительно в публичных целях)[1205]. Таким образом, методы экономического регулирования явно уступают по своей значимости административной регламентации, на основе которой определяется и механизм рыночной конъюнктуры. Доминирующее значение административных методов характерно и для финансирования деятельности в сфере ВТС, осуществляемого не только из внебюджетных источников, но и за счет средств федерального бюджета: исполнительная власть самостоятельно определяет получателя публичных финансов, руководствуясь при этом политико-правовыми предпосылками.
Применение в сфере ВТС административных методов не только устанавливает запреты, ограничивающие имущественные права участников экспортно-импортной деятельности (и в целом их коммерческие возможности); на основе таких методов применяются и стимулирующие меры. И в том, и в другом случае эти меры устанавливаются нормативным правовым актом субъекта государственной власти (указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ). Этими актами определяются также полномочия органов государственного регулирования — соответствующих федеральных министерств и ведомств либо устанавливаются права и обязанности организации, осуществляющей внешнеторговую деятельность.
К особенностям сферы ВТС следует отнести особую роль организаций военно-промышленного комплекса (ВПК), ответственных за разработку, модернизацию продукции военного назначения и имеющих соответствующие производственные мощности. Коммерческий потенциал субъектов, непосредственно осуществляющих внешнеторговую сделку, определяется предпринимательской деятельностью с учетом экономических возможностей организаций-производителей. Прибыль, получаемая в результате экспортной операции, используется в публичных потребностях, при этом часть валютных средств направляется организациям-производителям либо используется для финансирования конверсии, утилизации вооружения, структурной перестройки предприятий ВПК и в иных целях оборонного строительства. Таким образом, административная регламентация включает в себя и меры государственного протекционизма, т.е. совокупность экономических мер, стимулирующих коммерческую деятельность не только собственно экспортеров (импортеров), но и других организаций ВПК[1206].
Разрешительные методы. Методы публичной регламентации, устанавливающие ограничения и запреты, включают в себя:
а) государственное санкционирование экспорта, т.е. вывоза разрешенной продукции военного назначения в отдельные государства, применительно к которым допускается экспорт такой продукции. Государственное санкционирование экспорта продукции военного назначения отнесено к ведению Президента РФ[1207];
б) установление запрета или введение ограничений на экспорт продукции военного назначения. В случаях введения Советом Безопасности ООН международных торговых санкций Президент РФ вправе запретить экспорт продукции военного назначения (ввести количественные ограничения) в страны, в отношении которых ввоз такой продукции был разрешен до присоединения Российской Федерации к международным санкциям[1208].
Методы государственного протекционизма. К методам публичной регламентации, стимулирующим коммерческую деятельность субъектов ВТС (методам государственного протекционизма), относятся:
а) бюджетное финансирование экспорта и импорта продукции военного назначения в случаях, когда внешнеторговая деятельность обусловлена исполнением международных обязательств Российской Федерации, а также предоставление бюджетных средств организациям-производителям или разработчикам продукции военного назначения[1209];
б) предоставление субъектам ВТС дополнительных имущественных прав либо освобождение их от обязанностей (в том числе и в случаях ограничения бремени таких обязанностей).
Изменение имущественного статуса субъектов ВТС возможно в случае внесения Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу, предусматривающих предоставление им налоговых, таможенных и иных льгот, и принятие соответствующего федерального закона. Имущественные гарантии коммерческой деятельности в сфере ВТС могут быть установлены Правительством РФ в процессе регламентации ценообразования на продукцию военного назначения на внутреннем и внешнем рынках[1210].
32.2. Экспортный контроль
Предназначение публичной регламентации
Контроль экспортно-импортных операций представляет собой особую разновидность государственного регулирования внешнеторговой (внешнеэкономической) деятельности. Сфера экспортного контроля ограничена по содержанию и номенклатуре соответствующих товаров и услуг, которые применяются или могут быть применены при создании оружия массового уничтожения, ракетных средств его доставки и иных видов оружия, определяемых списками и перечнями, устанавливаемыми указами Президента РФ по представлению Правительства РФ. Соответствующие указы главы государства вступают в силу не ранее трех месяцев со дня их официального опубликования.
Контроль импортной деятельности предусматривает подтверждение соответствия ввозимых товаров федеральным стандартам и требованиям. Экспортный контроль представляет собой совокупность властных полномочий, осуществляемых государственными органами (органами экспортного контроля) в процессе регулирования внешнеэкономической деятельности, а также при применении мер государственного принуждения. Контроль экспортной деятельности затрагивает незначительную номенклатуру товаров и услуг. Сфера импортного контроля значительно шире.
Принципы осуществления экспортного контроля. Проведению экспортного контроля присущи следующие правовые принципы.
Принцип легитимности. Предназначением экспортного контроля является правовая регламентация деятельности юридических лиц. Меры экспортного контроля могут ограничивать некоторые конституционные права и свободы граждан (например, право на свободу осуществления экономической деятельности, предусмотренное ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Таким образом, меры государственного принуждения и иные меры экспортного контроля, сопряженные с ограничением гражданской и административной дееспособности лица, могут быть применены только в случаях, установленных законодательством об экспортном контроле[1211]. Легитимная деятельность органов экспортного контроля означает осуществление соответствующими должностными лицами правомерных действий, определенных законодательством Российской Федерации об экспортном контроле.
Принцип плюрализма. Мероприятия экспортного контроля проводятся уполномоченными государственными органами, к которым относятся федеральные органы исполнительной власти, органы валютного контроля, таможенные и иные правоохранительные органы, а также Банк России[1212]. Органы экспортного контроля не образуют единой системы государственных органов. Координация их деятельности отнесена к ведению Правительства РФ.
Принцип компетентности. Мероприятия экспортного контроля проводятся уполномоченными государственными органами в соответствии с их функциями и полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации. В указанной сфере действуют лицензирующие органы (применительно к лицензированию валютных операций — Банк России), органы валютного контроля, таможенные и иные правоохранительные органы. Поскольку меры экспортного контроля представляют собой взаимообусловленные управленческие действия различных органов исполнительной власти и Банка России, в указанной сфере применяется таможенное законодательство (при осуществлении таможенного контроля, идентификации контролируемых товаров и технологий), законодательство о валютном контроле (в случае валютного контроля за осуществлением внешнеэкономических операций).
Методы публичной регламентации
Методы государственного регулирования в сфере экспортно-импортной деятельности включают в себя установление органами исполнительной власти разрешительного порядка осуществления внешнеэкономических операций. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России), выступая в качестве органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере экспортного контроля внешней торговли, выдает свидетельства о государственной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность, подлежащую экспортному контролю[1213]. К ее компетенции и компетенции других органов экспортного контроля отнесены выдача российским юридическим лицам разрешений на осуществление внешнеэкономической деятельности, а также проведение контроля за установленным порядком их осуществления[1214].
Таким образом, государственное регулирование внешнеэкономической деятельности включает в себя ее санкционирование (лицензирование, установление разрешительного порядка) и проведение государственного контроля. К уполномоченным органам государственного регулирования относятся органы экспортного, валютного контроля, а также таможенные и иные правоохранительные органы.
Органы экспортного контроля вправе осуществлять также принудительную деятельность к нарушителям законодательства. Меры властного принуждения всегда обусловлены фактом выявленного правонарушения. В отличие от принудительных действий меры государственного регулирования применяются к добросовестным лицам[1215].
Публичная ответственность за нарушения законодательства
об экспортном контроле
К нарушениям законодательства об экспортном контроле относятся несоблюдение установленного разрешительного порядка, а также неисполнение (ненадлежащее исполнение) лицом информационных, учетных и иных обязанностей, установленных законодательством РФ об экспортном контроле (например, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц уполномоченных государственных органов, осуществляющих контрольные функции)[1216].
Меры государственного принуждения включают в себя административные санкции, а также меры юридической ответственности (гражданско-правовой, дисциплинарной административной ответственности и иные). Особенность административных санкций состоит в бессудном порядке их назначения и применения. Должностные лица органа экспортного контроля квалифицируют факт противоправного деяния и выполняют меры властного принуждения, т.е. осуществляют все процессуальные действия — от установления факта правонарушения до исполнения санкции. Специфика мер экспортного контроля заключается в расширенных юрисдикционных полномочиях государственных органов, осуществляемых на административной (бессудной) основе: органы валютного контроля, таможенные и иные правоохранительные органы не наделены такими обширными властными полномочиями при осуществлении обязанностей по контролю и надзору за деятельностью субъектов частного права при исполнении ими цивилистических сделок, а также в других случаях, установленных гражданским законодательством.
Отличие мер юридической ответственности, применяемых к нарушителям законодательства об экспортном контроле, от административных санкций заключается в процессуальных особенностях их назначения и исполнения. Административные и уголовные наказания назначаются по решению (приговору) суда, их применение обусловлено спецификой исполнительного производства, установленного соответствующим процессуальным законодательством. Административные санкции и меры юридической ответственности представляют собой соподчиненные действия органов экспортного контроля. Назначению и исполнению административного, уголовного или цивилистического наказания предшествуют превентивные правоохранительные действия уполномоченного государственного органа, применяющего административные санкции. Вместе с тем рассматриваемые меры административного принуждения являются и взаимообусловленными действиями: легитимной предпосылкой назначения юридического наказания выступает неисполнение (ненадлежащее исполнение) действий, установленных решением (предписанием) уполномоченного органа, применившего административные санкции.
В зависимости от общественно опасных последствий деяния нарушение законодательства об экспортном контроле квалифицируется в качестве административного проступка (ст. 14.20 КоАП РФ) или преступления (ст. 189 УК РФ). Должностные лица ФСТЭК России как юрисдикционного органа рассматривают дела о нарушениях законодательства об экспортном контроле. Они также вправе составлять протоколы о нарушениях законодательства об экспортном контроле (ч. 1 и 2 ст. 14.20 КоАП РФ); назначать административное расследование по делу об указанном административном правонарушении, в том числе назначать экспертизу (в случае, если данный административный проступок сопряжен с нарушением валютного законодательства).
При квалификации нарушений законодательства об экспортном контроле следует учитывать следующие правовые критерии, отграничивающие административный проступок от преступления.
1. По субъективной стороне состава правонарушения: административное правонарушение может быть совершено с обеими формами вины (особенно применительно к ч. 2 ст. 14.20 КоАП РФ); преступление, предусмотренное ст. 189 УК РФ, всегда является умышленным противоправным деянием.
2. По объективной стороне состава правонарушения: для административного проступка характерно неисполнение нарушителем публичных обязанностей, установленных законодательством об экспортном контроле. При этом нарушение учетных обязанностей, предусмотренных ст. 23 Федерального закона «Об экспортном контроле», в том числе и совершенное умышленно, всегда квалифицируется как административное правонарушение (ч. 2 ст. 14.20 КоАП РФ). Указанные обязанности прямо или опосредованно обусловлены разрешительным порядком проведения внешнеэкономических операций, подлежащих экспортному контролю (например, идентификация контролируемых товаров и технологий в соответствии с правилами ст. 7, 24 Федерального закона «Об экспортном контроле»).
32.3. Разрешительные полномочия органов экспортного контроля
Содержание публичных разрешительных полномочий
Разрешительные полномочия органов экспортного контроля образуют единую систему, в рамках которой выдаче разрешительного документа предшествует получение соответствующей санкции уполномоченного государственного органа (должностного лица). Применительно к сфере экспортного контроля установлены следующие разрешительные полномочия:
а) государственная аккредитация организаций, осуществляющих деятельность, подлежащую экспортному контролю. Проведение государственной аккредитации отнесено к ведению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере экспортного контроля[1217];
б) государственная экспертиза внешнеэкономических сделок, которая проводится органами экспортного контроля. Положительный результат проведения государственной экспертизы является необходимым условием для получения заявителем разрешения (искомого разрешительного документа) и (или) лицензии.
Координация деятельности органов экспортного контроля отнесена к компетенции Президента РФ, при этом глава государства фактически определяет полномочия не только органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, но и устанавливает функции федеральных министерств и ведомств, подчиненных Правительству РФ[1218].
Лицензионные и иные разрешительные
полномочия органов экспортного контроля
Наряду с федеральными министерствами и ведомствами к органам экспортного контроля также относятся:
Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации;
Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами — применительно к продукции военного назначения.