Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов 211

• демократизма, обеспечивающего единство общей воли народа
(а не одной группы людей, класса), сочетание интересов об­
щегосударственных и региональных, общесоциальных и на­
циональных, большинства и меньшинства населения страны,
обыденного, практического и теоретического сознания раз­
личных слоев демократического общества;

• справедливости, обеспечивающей потребности, интересы, це­
ли и волю людей, удовлетворение их гуманистических идеалов;

• законности, обеспечивающей охрану правовых предписаний,
привлечение к ответственности лиц, нарушающих правовые
установления, всех требований процедуры и техники приня­
тия законов и иных нормативных правовых актов.

Нарушение этих принципов влечет за собой существенные «сбои» в деятельности механизма правотворчества — нормативных правовых актов, наприме, отражение в них в результате лоббирова­ния устаревших представлений о важности правового регулирова­ния тех или иных общественных отношений, неправильный выбор предмета и путей правового регулирования тех или иных общест­венных отношений, которые в этом нуждаются, необеспеченность правового регулирования соответствующими денежными, людскими и иными средствами, неправильное или искаженное отражение мнения граждан при правовом регулировании соответствующих общественных отношений.

В целях исключения этих и других недостатков, нормальной ор­ганизации и функционирования механизма правотворчества он дол­жен быть обеспечен материальными, людскими, научными или иными средствами. Так, при создании того или иного закона необ­ходимо предварительно определить объем расходов при его реали­зации, предусмотреть выделение достаточного количества денежных средств. Необходимо обладать объективной, полной и своевремен­ной информацией о фактическом состоянии подлежащих правово­му регулированию общественных отношений, определить возмож­ности включения новых положений в установившиеся системы норм права. Важно также иметь широкие знания о зарубежном опыте правового регулирования аналогичных общественных отно­шений, привлекать специалистов, экспертов, ученых не только для содержательной и технической оценки проекта закона, но и для прогнозирования социальных последствий его реализации. Сущест­венное значение для обеспечения правотворчества имеет знание об общественных настроениях, мнениях, устремлениях и возможно­стей достижения согласия между различными группами людей, си­лами, элитами и т.д.

Важно, наконец иметь текущий и перспективный планы право­творческой работы, в полной мере использовать в этой работе ком-

L

III. Проблемы теории права

пьютерную технику. Необходимо наладить тесное сотрудничество правотворческой деятельности с практикой реализации норматив­ных правовых актов. Тем самым устанавливается обратная связь ак­тов с законотворчеством, обеспечивающая соответствие создавае­мых нормативных актов (их уточнения, изменения, дополнения) потребностям постоянно изменяющейся жизни¹.

Однако в последнее время в нашей постсоветской действитель­ности появился еще один принцип (конечно, условный), который, когда его запускают в ход, разрушает все — и принципы научности и демократизма правотворчества, и его законность, и справедливость. Это принцип антилоббизма, т.е. принцип борьбы с лоббизмом в этой сфере. Лоббизм поразил во многом все российское правотворчест­во: и не важно, откуда он исходит, от самих депутатов, принимаю­щих законы и иные нормативные акты, от заинтересованных мини­стерств, чиновников, богатых предпринимателей или даже из самого Кремля. Лоббизм в правотворчестве стал для некоторых и професси­ей, и средством зарабатывания капиталов, и даже смыслом жизни.

С точки зрения формируемой теории правотворчества и систе­матизации нормативных правовых актов, следует прежде всего чет­ко определиться с видами правотворческой деятельности. Однако и здесь, как показало исследование, нет определенности. Многие ученые выделяют неодинаковое количество видов правотворчества, по-разному характеризует их содержание и направленность².

Можно выделить следующие основные виды правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное правотворче­ство, договорное и локальное нормотворчество.

Законотворчество является основной, главной разновидностью правотворчества, представляет собой чрезвычайно сложный про­цесс, сочетающий в себе взаимодействие объективных и субъектив­ных факторов. Значение законотворчества состоит в том, что, отражая назревшие и назревающие («опережающее отражение») потребности современного общества, оно является непосредственным источни­ком закона, порождает «жизнь закона». Результат законотворчества — закон, практически регулирующий соответствующие общественные отношения.

Законотворчество, создающее прежде всего новые нормативные правовые акты, изменяющее, дополняющее или отменяющее дейст­вующие законы, вместе с тем нередко санкционирует, т.е. придает

¹ Подробнее об этом см.: Керимов ДА. Указ. соч. С. 14—19.

² См., например: Проблемы обшей теории государства и права / Под ред. B.C. Hep-
сесянца. С. 310—314; Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева.
М., 2003. С. 171-199.

L

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов 213

юридическое значение тем правилам или обычаям, которые уже сложились, традиционно действуют, реально регулируют отноше­ния между людьми, между людьми и государством, между государ­ственными органами, между обществом и государством. Законы в России принимаются палатами Федерального Собрания РФ в осо­бом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющим собой совокупность действий, посредством кото­рых осуществляется законодательная деятельность парламента.

Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициа­тивы, указан в законодательстве, так как законодательная инициа­тива в отличие от любого другого обращения в правотворческий ор­ган предполагает юридическую обязанность компетентного органа рассмотреть поступивший проект. Право законодательной инициа­тивы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Прези­денту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (пред­ставительным) органам субъектов Федерации, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ.

Каждая из стадий законодательного процесса относительно са­мостоятельна и имеет свои особенности, о которых Е.Н. Трубецкой заметил: через эти три основные стадии должен пройти каждый за­кон во всех государствах. Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его обсуждению в законодательном учреждении. Чтобы закон получил обязательную силу, он должен быть утвержден вер­ховной властью. Наконец для того чтобы он действовал, необходи­мо обнародовать его, довести до сведения всех граждан¹.

Законодательный процесс регулируется Конституцией РФ, рег­ламентами палат Федерального Собрания РФ, Федеральным зако­ном «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Фе­дерального Собрания», а также нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ.

Подзаконное правотворчество Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти отличается рядом осо­бенностей. Оно согласуется прежде всего с положениями законов. Ему не присуща стадийность, как законотворчеству, которая заме­няется процедурами согласования. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия нор­мативных правовых актов ввиду своей очевидной динамичности. Каждый орган вправе сам определять порядок подготовки, согласо­вания, рассмотрения проектов нормативных правовых актов и их принятия и подписания.

См.: Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. Киев, 1906. С. 94.

II. Проблемы теории права

Для этого в практике установлены порядок подготовки проектов указов Президента РФ, а также порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Фе­дерации действуют аналогичные процедуры. Для министерств, фе­деральных служб и др. подчас требуются общие правила подготовки и принятия своих актов. Они содержатся либо в положении о по­рядке подготовки актов, либо в положении о каждом министерстве, федеральной службе.

Разновидностью правотворчества является порядок прямого, непосредственного принятия нормативных правовых актов. Речь идет прежде всего о референдуме как о конституционном способе принятия законов и других решений важного общественного и го­сударственного значения. Процедура проведения референдума, по­мимо соответствующих положений конституций, обычно регулируется в специальных законах. Таковы Федеральный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 г., законы субъектов Федерации о по­рядке проведения референдумов в республиках, областях и др., а также законы о местном референдуме. В Австрии и Швейцарии действуют, например, законы о народном голосовании.

В настоящее время прямое правотворчество характеризуется следующими признаками. Оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности). В референдуме участвуют избиратели, чья общая (общественная) воля является прямым и единственным правообразующим источником конститу­ции, закона или иного решения. Итоги народного голосования не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридиче­ской силой. Подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены главной цели — обеспечению полного и свободного на­родного волеизъявления.

В правотворчестве участвует и местное самоуправление. Но это участие двойное: оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах и собственного правотворчества. Ввиду от­даленности местного самоуправления от центров и высших органов государственной власти формируемое «выборное» право состоит из норм двух уровней. Первый — нормы законов и иных нормативных правовых актов, принятых на уровне России и субъектов Федера­ции по вопросам местного самоуправления. Второй уровень — нормы саморегуляции. К числу последних относятся уставы мест­ного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы.

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов 215

В известном смысле можно говорит и о профессиональном, тру­довом и корпоративном нормотворчестве в рамках законов о выбо­рах, об акционерных обществах, сельскохозяйственной и производ­ственной кооперации и т.д. Нормы, принятые сообща, регулируют деятельность каждого члена коллектива, сообщества. В государствен­ных организациях создаются по своим правилам локальные акты.

Разновидностью правотворчества является деятельность госу­дарственных органов по заключению публично-правовых договоров. Это конституционные, внутрифедеральные, управленческие, функ­циональные договоры и соглашения, заключаемые между различны­ми государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижение договоренностей завершаются заключени­ем соответствующих договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

Теория государства и права не выработала четких концепций, касающихся стадий правотворческого процесса. Сегодня можно утверждать о четырех основных стадиях правотворческого процесса, а именно: 1) предварительное формирование государственной воли относительно того закона или акта, который имеется желание при­нять (подготовка проекта); 2) рассмотрение проекта; 3) его утвер­ждение (либо отклонение или доработка); 4) обнародование приня­того закона или иного нормативного акта (введение в действие)'.

Предварительное формирование государственной воли начина­ется с законодательной инициативы. Как известно, субъектами инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы госу­дарства объективно по своему положению способны установить не­обходимость принятия нормативных правовых актов в соответствии с целями, которые стоят перед государственной властью.

Основные субъекты законодательной инициативы — правитель­ство и парламент. Этими субъектами на основе потребностей обще­ства принимается решение о необходимости разработки законопро­екта (начало формирования государственной воли), составляется план работы, разрабатывается проект (продолжение процедуры), который вносится на рассмотрение органа, обладающего полномо­чиями по принятию законодательных актов. Так, в соответствии с Регламентом Правительства РФ на базе изучения потребностей общества Правительство РФ планирует законопроектную деятель­ность, поручает разработку законопроектов исполнителям (феде­ральным государственным органам), проводит рассмотрение подго-

См.: Трубецкой Е.Н. Указ. соч. С. 94.

III. Проблемы теории права

товленных проектов и принимает решение о внесении их в Государ­ственную Думу. Согласно п. 74 Регламента Правительства РФ реше­ние о внесении им законопроекта в Государственную Думу прини­мается исключительно на заседаниях Правительства РФ.

В соответствии с Регламентом Государственная Дума планиру­ет законопроектную деятельность на основе предложений депута­тов и поручает разработку внесенных в план законопроектов ис­полнителям (своим комитетам). Совет Государственной Думы на основе собранных аналитических материалов, представленных со­ответствующим комитетом, принимает решение о внесении подго­товленных законопроектов на свое рассмотрение.

Рассмотрение законопроекта вносится в повестку дня палаты, затем проходит его заслушивание и краткое обсуждение в целом по тексту, которое заканчивается принятием решения о необходимости голосования проекта. В результате голосования проект отклоняется или принимается в качестве закона. Это упрощенная процедура рассмотрения проекта.

В парламентской практике большинства стран законопроект проходит два и более чтений. Усложнение процедуры направлено на повышение качества принимаемых законов и всесторонний учет мнения всех депутатов. Так, в соответствии с регламентом Государ­ственной Думы законопроект должен пройти на ее заседаниях три чтения. В четырех чтениях принимается федеральных закон о бюд­жете на очередной год.

В результате голосования проекта в первом чтении палата при­нимает решение об отклонении законопроекта либо о принятии его за основу (с доработкой). В последнем случае законотворческий процесс продолжается. Отклонение законопроекта является окон­чанием процедуры законотворчества.

Принятый законодательный акт подлежит обнародованию, т.е. введению в действие. По общему правилу принятый парламентом законодательный акт получает юридическую силу в результате его подписания главой исполнительной власти в республике (председа­телем правительства, президентом), обнародования (промульгации), истечения определенного срока после обнародования акта. Следо­вательно, юридически законодательный акт становится таковым только после обретения им юридической силы.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 105) федеральные зако­ны принимаются Государственной Думой и одобряются Советом Федерации. Таким образом, буквальное толкование положений этой статьи Конституции РФ приводит к выводу о том, что проект становится федеральным законом после его принятия Государст­венной Думой. Это закреплено и в Федеральном законе «О порядке

L

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов 217

опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собра­ния», в ст. 2 которого устанавливается, что датой принятия феде­рального закона считается день его принятия Государственной Ду­мой в окончательной редакции.

Вступление в силу закона связано не с его подписанием соот­ветствующим должностным лицом, а с опубликованием в издания периодической печати. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конститу­ции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования (между прочим, из этой статьи уже следует, что проекты законодательных актов становятся федеральными законами после их принятия пала­тами Федерального Собрания (иначе можно подумать, что федераль­ный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнаро­дования непосредственно из Государственной Думы). Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ (ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов, актов палат Феде­рального Собрания»). Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или в журна­ле «Собрание актов Российской Федерации» (ст. 4). Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу од­новременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

Вступление в силу закона завершает законотворческий процесс, так как этим официально реализуется стоящие перед законотворче­ством задачи.

Правотворческая функция современного государства нуждается в совершенствовании. А это, в свою очередь, требует постоянного развития и упорядочивания всей современной правовой системы, да и «правовой материи». Массив имеющегося в государстве норма­тивного материала с каждым годом все возрастает и нуждается в структурировании, приведении в определенную систему.

Этот процесс называется систематизацией законодательства. Он позволяет решить следующие важные задачи: размещение по опре­деленной системе нормативных правовых актов облегчает их учет и поиск; обнаружение пробелов в нормативном материале, уста­ревших, дублирующих и противоречащих друг другу нормативных

II. Проблемы теории права

актов и быстрая их ликвидация в определенной степени влияют на обеспечение законности и правопорядка. Оперативное выявление и устранение недостатков повышают качество законодательства, спо­собствуют его упрощению, ясности, транспорантности (прозрачно­сти), делают понимание законодательства доступным для широких слоев населения и в конечном счете повышают уровень правового сознания граждан.

Систематизация законодательства — это деятельность по упоря­дочиванию, совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативных правовых актов или их сборников.

Традиционно в теории государства и права различают три фор­мы систематизации нормативных правовых актов: 1) инкорпора­цию, 2) консолидацию и 3) кодификацию. Но это не совсем верно. В качестве одной из форм систематизации должен в настоящее время рассматриваться и учет нормативных правовых актов. Без учета в этой области не состоится никакой серьезной систематиза­ции. Более того, в свете формируемой теории правотворчества по­требуется также разработка новой концепции учета нормативных правовых актов, причем не только на основе идей цивилитарного права, но и совокупности средств и методов логики, теории ин­формации, теории вероятностей и математической статистики, ки­бернетики и др.

В России учету обычно подлежат федеральные законы, норма­тивные указы Президента РФ и Правительства РФ, акты федераль­ных органов исполнительной власти, постановления Конституцион­ного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Банка России. В зависимости от функций органов и учре­ждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, зако­нодательство субъектов Федерации, акты органов местного само­управления, нормативные разъяснения высших судебных органов).

Основные принципы организации учета законодательства:

• полнота информационного массива, обеспечивающая фикса­
цию и выдачу всего объема справочной информации, отсут­
ствие пробелов и упущений в информационном массиве;

• достоверность информации, основанная на использовании
официальных источников опубликования нормативных актов,
а также на своевременной фиксации внесенных изменений во
включенные в информационный фонд акты;

• удобство пользования, необходимое для оперативного и каче­
ственного поиска нужных сведений о праве.

Известно, что наиболее простой вид учета законодательства — фиксация реквизитов нормативных правовых актов в специальных

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов 219

журналах (журнальный учет). Такой учет может вестись по хроно­логическому, алфавитно-предметному или системно-предметным принципам.

Более совершенная форма учета законодательства — картотеч­ный учет. Это создание разного рода картотек, расположенных по определенной системе. Такой учет в свое время применялся и кое-где применяется в центральных органах законодательной, исполни­тельной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотрас­левым кругом нормативных правовых актов и нуждаются в разно­уровневой и большой по объему правовой информации.

Следующая форма учета законодательства — ведение контроль­ных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тек­сты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов отметок об отмене, изменении, до­полнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех ак­тов, на основании которых производятся отметки.

Почти везде используется компьютерный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики. Создание действенных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных пре­имуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

Во-первых, в компьютерные системы можно заложить практи­чески безграничный объем правовой информации. Это все законо­дательство страны (законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, все виды ведомственных актов), включая нор­мативные акты субъектов Федерации, акты органов местного само­управления, ныне отмененные нормативные акты, проекты будущих законов, законодательство ряда зарубежных государств, важнейшие решения судебных органов, аннотации юридической литературы и т.д. Во-вторых, справки о законодательстве и практике его при­менения можно получить при компьютерном учете по любому ин­тересующему абонента вопросу, в то время как, например, при кар­тотечном учете такие справки можно выдать лишь в зависимости от рубрик классификатора картотеки. Наконец, компьютер создает возможность получить юридическую справку максимально быстро и сразу ее напечатать и растиражировать в том количестве, какое необходимо абоненту.

Автоматизированные системы ныне созданы в аппарате Госу­дарственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правитель­ства РФ, в Минюсте России и в ряде других федеральных органов. Так, при Минюсте России действует Научный центр правовой ин­формации, который имеет обширный банк данных о федеральных

III. Проблемы теории права

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов

нормативных актах, включая ведомственные, а также актах субъек­тов Федерации. Создан и активно разворачивает свою деятельность и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поиско­вых систем («Консультант-Плюс», «Кодекс» и др.). Информацион­но-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сот­ни тысяч правовых информационных документов, позволяют осу­ществлять их поиск по различным данным: по виду и заголовку правового акта, его номеру и дате принятия, органу, его принявше­му, источнику и дате официального опубликования, используемым в его тексте ключевых слов и др.

Инкорпорация — такая форма систематизации, когда норма­тивные правовые акты определенного уровня объединяются полно­стью либо частично в издаваемые для широкого пользования сбор­ники в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой посто­янную деятельность государственных и иных органов с целью под­держивать законодательство в действующем (контрольном) состоя­нии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.

Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изме­нения в содержании помещаемых в сборники актов обычно не вно­сится и содержание правового регулирования по существу не меня­ется. Именно это свойство инкорпорации (сохранение неизменным содержания нормативного регулирования) отличает ее от кодифи­кации и консолидации.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорацию можно классифицировать на официальную, официозную (полуофи­циозную) и неофициальную.

Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по по­ручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовлен­ное собрание (свод). Такое собрание (свод) носит официальный ха­рактер, т.е. приравнивается к официальным источникам опублико­вания помещенных в нем нормативных правовых актов. На его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и право­применительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные и иные государст­венные органы.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотвор­ческого органа (органов) специально уполномоченными на то орга-

нами (например, Минюстом России). Причем правотворческий ор­ган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сбор­ник), поэтому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера. Это, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в 60-х гг.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными или частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых пра­вотворческим органом полномочий издавать собрание законодатель­ства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законода­тельству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учите­лей, военнослужащих и т.д.). Неофициальные сборники законода­тельства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство издаваемых в нашей стране сборников законодатель­ства — неофициальная инкорпорация.

Инкорпорация законодательства может классифицироваться также в зависимости от объема охватываемого нормативного мате­риала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодатель­ство страны, или все федеральное законодательство, все норматив­ные акты того или иного субъекта Федерации и т.д., и частичную, когда составляются собрания и сборники нормативных правовых актов по определенным вопросам, сфере государственной деятель­ности, определенной отрасли законодательства или правовому ин­ститут или другим признакам.

По методу обработки нормативных актов инкорпорация может быть простой, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные по­ложения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц, и сложной, когда наряду с эти­ми действиями из сборников исключаются формально не отменен­ные, но фактически утратившие силу акты.

В современных условиях, когда в России темпы правотворче­ской деятельности на всех уровнях, прежде всего в законодательной сфере, неизмеримо выросли, назрела потребность в скорейшей под­готовке и издании нового свода законов. Его издание — необходимая предпосылка создания стройно, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы нашего демократического госу­дарства. Как известно, подготовительные работы по подготовке свода начались давно. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президента

III. Проблемы теории права

РФ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федера­ции». В соответствии с ним свод законов должен быть официаль­ным, систематизированным и полным собранием действующих нормативных правовых актов России, поддерживаемым в контроль­ном состоянии. В свод законов должны быть помещены все дейст­вующие нормативные акты (разумеется, кроме официально при­знанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источником законодательства.

Представляется необходимым принять закон о подготовке и из­дании свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему свода законов и ряд других принципиальных вопросов. Следует также разработать и утвердить государственную программу по подготовке и изданию свода, где сформулировать конкретные оперативные поручения отдельным ор­ганам и организациям по его созданию, определить основные эта­пы подготовки его разделов, решить комплекс организационно-технических и материально-финансовых проблем.

С течением времени в демократической правовой системе обра­зуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных правовых актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возника­ет потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных блоков законодательства. Один из путей преодоления множественности — консолидация за­конодательства. Это такая форма систематизации, в процессе кото­рой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт ут­верждается правотворческим органом в качестве нового, самостоя­тельного источника права, а прежние разрозненные акты призна­ются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

В ряде сфер правового регулирования действуют десятки раз­розненных актов. В общем массиве действующего законодательства России, ее субъектов, муниципальных структур еще много так на­зываемых лоскутных актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные отдельные их части. Ревизия всего массива действующих актов должна выражаться как в отмене уста­ревших актов и их частей, внесении в них соответствующих изменений, так и в объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь фрагменты, издании укрупненных актов по опреде­ленным вопросам. Задача консолидации действующих актов, ук­рупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько

11. Проблемы правотворчества и систематизации нормативных правовых актов 223

(иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, — одно из приоритетных направлений упорядочивания законодательства.

Кодификация законодательства — это форма коренной перера­ботки действующих нормативных актов в определенной сфере отно­шений, способ качественного упорядочения законодательства, обес­печения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдав­ших себя норм.

Обычно в юридической литературе и практике различают не­сколько видов кодификации. Первый — всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следую­щий этап, — создание объединенной, внутренне согласованной сис­темы таких актов типа «кодекса кодексов». Второй вид — отрасле­вая кодификация, охватывающая законодательство той или иной отрасли (ГК, ТК, УК и т.д.). Наконец специальная (комплексная) кодификация — это издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт (НК, ЛК, ТамК и т.д.).

По характеру охвата регулируемых кодексами общественных от­ношений они могут быть отраслевыми либо комплексными (межот­раслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это УК, УПК, ГК, ТК и др. Комплексный кодекс систематизирует нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйст­ва или социально-культурного строительства), и объединены кон­цепцией, общими принципами регулирования значительной облас­ти отношений (ВК, ТамК, КТМ и др.).

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось прежде всего отраслевым кодексам как ак­там, непосредственно отражающим и цементирующим научно обос­нованное распределение нормативного материала по предмету и ме­тоду правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то оно призвано быть дополнительным направлением ко­дификационных работ.