А. б. агапов 22 страница
Имущественные отношения муниципального образования с органом исполнительной власти возникают при формировании и использовании средств местных бюджетов. В местные бюджеты могут зачисляться доходы от региональных и федеральных налогов и сборов[471]. В этом случае муниципальное образование наделяется дополнительными имущественными правами. Однако в отличие от других межбюджетных отношений делегирование государственным органом имущественных прав не влечет за собой установление обязанностей: доходы от региональных и федеральных налогов и сборов используются исключительно для финансирования местных потребностей в соответствии с муниципальным нормативным правовым актом, например уставом или актом местной администрации.
Публичные имущественные отношения возникают при предоставлении местным бюджетам средств финансовой помощи из соответствующего государственного бюджета. Муниципальным образованиям предоставляются дотации из регионального фонда финансовой поддержки. При определении размера дотации учитывается численность жителей поселений, муниципальных районов, городских округов и обусловленные ею местные финансовые потребности. Рассматриваемые имущественные отношения возникают при нивелировании уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования[472]; средства бюджета субъекта РФ используются для финансирования местных потребностей. В этом случае органы местного самоуправления наделяются дополнительными имущественными правами, однако передача органом исполнительной власти бюджетных средств не означает установления обязанностей муниципального органа по их целевому использованию.
Передача муниципальным образованиям дополнительных финансовых средств из бюджетов субъекта РФ или из федерального бюджета может быть обусловлена осуществлением конкретного муниципального полномочия, например финансированием инвестиционной программы. В этих случаях местным бюджетам предоставляются субвенции из соответствующего государственного бюджета, которые должны быть использованы согласно с их целевым назначением. Порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливается законами субъекта РФ, а применительно к федеральным субсидиям — федеральными законами[473].
Возникновение указанных инвестиционных отношений влечет за собой вступление исполнительно-распорядительного муниципального органа — получателя субсидий в публичные отношения с органом исполнительной власти, предоставившим соответствующие бюджетные средства. В этом случае муниципальный орган подконтролен и подотчетен органу исполнительной власти (находится в его административном подчинении). В отличие от рассмотренных выше ординарных имущественных отношений муниципальному органу передаются имущественные полномочия в полном объеме, т.е. не только права на получение денежных средств и иного имущества, но и обязанности по его использованию, установленные федеральным законом, законом субъекта РФ или ведомственным нормативным правовым актом. Таким образом, эксклюзивные имущественные отношения всегда возникают при делегировании муниципальному образованию публичных полномочий.
Муниципальному образованию могут быть переданы отдельные федеральные полномочия (п. «в» ст. 71 Конституции РФ, в части защиты прав и свобод человека и гражданина), полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «б», «в», «д» — «з», «м» — «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), полномочия, отнесенные к ведению субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Виды полномочий Российской Федерации, передаваемые муниципальному образованию, устанавливаются федеральными законами; порядок передачи других публичных полномочий регламентируется законами субъектов РФ[474]. Размер субвенций, предоставляемых муниципальному образованию при осуществлении им публичных полномочий, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о бюджете этого субъекта. При делегировании публичных полномочий виды таких полномочий, порядок делегирования и размер субвенций устанавливаются федеральными законами, законами субъектов РФ. Порядок реализации органами местного самоуправления соответствующего публичного полномочия определяется нормативными правовыми актами органов исполнительной власти[475]. Таким образом, делегирование муниципальному образованию публичного полномочия влечет за собой образование властной вертикали: в этом случае устанавливается иерархически соподчиненная система органов, возглавляемая органом исполнительной власти.
Имущественные отношения, возникающие при делегировании публичных полномочий, регламентируются административным законодательством[476]; предписания гражданского законодательства в этом случае не применяются. Органы исполнительной власти обеспечивают контроль за использованием движимого и недвижимого публичного имущества, а также субвенций, переданных муниципальному органу при делегировании им публичных полномочий[477]. При выявлении в результате проведения камеральных или выездных контрольных проверок нарушений федерального законодательства, законодательства субъектов РФ (в том числе ведомственных актов) в сфере реализации делегированных полномочий контролирующий орган выносит письменные предписания по устранению таких нарушений. Неисполнение предписаний либо их ненадлежащее исполнение квалифицируется по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ и влечет за собой применение административного штрафа к виновному должностному лицу муниципального органа[478]. Таким образом, обязанности органа местного самоуправления, обусловленные делегированными ему публичными полномочиями, регламентируются не только нормативными правовыми актами органа исполнительной власти Российской Федерации или субъекта РФ, но и выносимыми такими органами правоприменительными актами (актами индивидуального применения).
13.3. Разрешительная система в сфере муниципального регулирования
Административные отношения между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти возникают при осуществлении ими разрешительных полномочий. Наиболее весомыми лицензионно-разрешительными полномочиями наделены публичные государственные органы — федеральные министерства, ведомства и органы исполнительной власти субъектов РФ. Муниципальные органы выдают лишь отдельные виды документов, санкционирующих местную хозяйственную деятельность, например, разрешения на строительство на территории городского или сельского поселения, городского округа, муниципального района[479]. Общие разрешительные отношения возникают в процессе государственной регистрации муниципальных субъектов предпринимательства, выдачи им лицензий, государственной регистрации гражданско-правовых договоров, заключаемых на территории муниципального образования (в том числе и непосредственно органами местного самоуправления). Подобные разрешительные отношения регламентируются соответствующими федеральными законами, для которых характерна правовая унификация и отсутствие отраслевой специфики применительно к органам местного самоуправления. К эксклюзивным разрешительным отношениям относятся отдельные виды публичной регистрации, применяемые только на территории муниципального образования.
Уставы муниципальных образований регистрируются в Минюсте России в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым установлены особые случаи отказа в государственной регистрации, в частности нарушение требований, установленных муниципальным правовым актом[480]. Помимо уставов муниципальных образований, к нормативным правовым актам, устанавливающим обязанности физических и юридических лиц, относятся также решения представительного органа муниципального образования и постановления главы местной администрации[481], но эти акты не подлежат государственной регистрации. Таким образом, муниципальные нормативные акты, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), однако в отличие от аналогичных актов федеральных министерств и ведомств такие акты не нуждаются в государственной регистрации. Эксклюзивные административные отношения возникают в процессе государственной регистрации представительного органа муниципального образования и местной администрации. Указанные муниципальные органы относятся к некоммерческим организациям и наделяются правами юридических лиц после их государственной регистрации в соответствии с федеральными законами от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Остальные муниципальные органы (в том числе контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия), а также муниципальные учреждения, наделенные управленческими функциями, и межмуниципальные хозяйственные общества подлежат государственной регистрации в органах юстиции в соответствии с общим порядком, установленным для юридических лиц Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[482].
Таким образом, в сфере местного самоуправления отсутствует унифицированный порядок государственной регистрации: права и обязанности муниципальных органов и учреждений в регистрационных отношениях с органами юстиции обусловлены публичным статусом соответствующего органа, учреждения.
13.4. Публичная ответственность муниципальных органов и их должностных лиц
Муниципальные органы и их должностные лица несут публичную ответственность, установленную БК РФ, НК РФ, КоАП РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, и уставную ответственность, предусмотренную уставами муниципальных образований.
Представительный орган муниципального образования и глава местной администрации могут быть привлечены к ответственности в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Основанием для привлечения указанных лиц к публичной ответственности является решение суда, установившее факт данных нарушений и отмену нелегитимного правового акта. В случае неисполнения требований, установленных судебным решением, к нарушителю применяются следующие публичные санкции, влекущие за собой прекращение его полномочий: а) принимается закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования; б) субъект РФ принимает правовой акт об отрешении от должности главы местной администрации. Инициатором применения публичных санкций является высшее должностное лицо субъекта РФ. При применении санкций к представительному органу муниципального образования указанным лицом вносится проект соответствующего закона субъекта РФ[483].
Публичные санкции могут быть бессрочными (в рассмотренных выше случаях), либо срок их применения может быть ограничен временны́ми параметрами, установленными правовым актом высшего органа государственной власти субъекта РФ или судебным актом.
Публичная санкция в виде временного осуществления органами государственной власти отдельных муниципальных полномочий применяется в случае ненадлежащего использования бюджетных средств (субвенций), предоставляемых муниципальному образованию для финансирования государственных полномочий, например при нецелевом использовании федеральных субвенций, субвенций субъектов РФ. Данная публичная санкция устанавливается на коллегиальной основе правовым актом высшего органа исполнительной власти, предусматривающим изъятие соответствующих субвенций[484]. Совершение муниципальным органом финансового правонарушения в виде ненадлежащего исполнения своих долговых или бюджетных обязательств влечет за собой такую публичную санкцию, как введение временной финансовой администрации на срок до одного года, применяемую по решению арбитражного суда субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ либо руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, действуя на основе единоначалия, обращаются с соответствующим ходатайством в суд (т.е. инициируют процедуру арбитражного судопроизводства)[485]. Субъектами указанных публичных правонарушений являются органы местного самоуправления (т.е. санкции применяются к юридическому лицу). Независимо от их применения должностные лица организации-нарушителя привлекаются к административной ответственности, установленной в КоАП РФ или БК РФ. Рассмотренные меры публичной ответственности применяются к муниципальным органам независимо от квалификации факта виновного деяния.
При возникновении чрезвычайных обстоятельств, препятствующих деятельности представительного муниципального органа или местной администрации, их полномочия могут быть переданы органам исполнительной власти субъекта РФ. Решение о делегировании муниципальных полномочий принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа субъекта РФ[486]. Временны́е параметры исполнения такого решения зависят от сроков действия чрезвычайных обстоятельств. Делегирование муниципальных полномочий в указанных случаях представляет собой вынужденную меру публичного вмешательства; оно обусловлено общегосударственными потребностями и не относится к санкциям.
Виды уставной ответственности должностных лиц муниципального образования и порядок применения соответствующих санкций определяются уставами муниципальных образований. К уставным санкциям относится отзыв депутатов, членов выборных муниципальных органов и выборных должностных лиц вследствие ненадлежащего исполнения ими должностных (применительно к муниципальным служащим — служебных) обязанностей[487].
Рассмотренные выше виды публичной уставной ответственности относятся к мерам административного принуждения и применяются только к муниципальным органам или их должностным лицам. Независимо от совершения публичного или уставного правонарушения муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. Специальная административная ответственность муниципальных должностных лиц установлена только ст. 14.9 КоАП РФ: применительно к действиям, ограничивающим свободу торговли товарами, произведенными предприятиями и учреждениями, находящимися в муниципальной собственности, или произведенными субъектами предпринимательства, зарегистрированными на территории муниципального образования. Субъектами соответствующих административных правонарушений являются только должностные лица муниципальных органов (муниципальные служащие). При совершении муниципальными должностными лицами других правонарушений они привлекаются к административной ответственности наряду с должностными лицами публичного и частного права, на общих основаниях, предусмотренных ст. 2.4 КоАП РФ. В этих случаях к муниципальным должностным лицам относятся не только муниципальные служащие, но и должностные лица муниципальных предприятий, учреждений, а также должностные лица коммерческих организаций и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные на территории муниципального образования.
13.5. Специальные режимы муниципального регулирования
Применительно к городским и сельским поселениям, муниципальным районам и городским округам, расположенным на территориях ЗАТО, наукоградов, приграничных территориях, а также в части внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вводятся специальные режимы муниципального регулирования, предусматривающие особые методы:
а) осуществления местного самоуправления (как правило, ограничивающих права муниципальных органов);
б) регламентации имущественных отношений, предусматривающих доминирующее значение государственного имущества, т.е. отнесение наиболее значимых объектов недвижимого имущества к государственной собственности;
в) регламентации предпринимательской деятельности, устанавливающих дополнительные обязанности (ограничивающих права) коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, действующих на приграничных территориях, а в некоторых случаях и на территориях ЗАТО.
Ограничение деятельности муниципальных органов, их должностных лиц и граждан муниципальных образований может быть обусловлено применением особых административных режимов, например, установлением дополнительных обязанностей в целях таможенного контроля, установлением военно-транспортных мобилизационных обязанностей. Распространение на территории муниципальных образований особых административных режимов чрезвычайного или военного положения может повлечь за собой временное приостановление деятельности муниципальных органов и ограничение прав граждан муниципальных образований (права на свободу передвижения, права частной собственности и др.), установленных соответствующим федеральным конституционным законом.
13.6. Муниципальная служба как особая разновидность негосударственных служебных отношений. Различия в правовом положении муниципального и государственного служащего; статус муниципальных должностных лиц
Муниципальным правом предусмотрена особая разновидность служебных отношений, возникающих при осуществлении должностными лицами органов местного самоуправления обязанностей муниципальной службы, представляющей собой профессиональную деятельность в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Муниципальные должностные лица в этом случае осуществляют полномочия, отнесенные к ведению органов местного самоуправления; им подотчетны и подконтрольны; на них не распространяются императивные предписания федеральных министерств, ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем в указанных сферах служебных отношений имеется и определенная общность. Одним из участников служебных отношений в органах исполнительной власти и муниципальных органах является служащий, статус которого равнозначен правовому положению должностного лица. Другой субъект административных отношений может быть представлен юридическим или физическим лицом публичного или частного права. Должностные лица органов исполнительной власти и муниципальных органов наделены властными прерогативами: их управленческие решения обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами. Таким образом, должностные лица действуют от имени и по поручению государственных или муниципальных органов в пределах предоставленных им полномочий, которые и определяют легитимность принятого ими управленческого решения. Злоупотребление властными полномочиями, вверенными служащему органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, всегда представляет собой противоправную акцию (проступок или преступление).
Специфика муниципальных служебных отношений проявляется в особом статусе муниципальной службы — профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной[488]. Муниципальные должности замещаются не на основе волеизъявления населения, а путем заключения трудового договора (контракта). В этой связи следует обратить внимание на основные различия статуса государственного и муниципального служащего:
1) финансирование деятельности муниципального служащего производится за счет средств местного бюджета. В отличие от них государственные служащие получают денежное вознаграждение из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
2) правовая регламентация статуса муниципального служащего в основном определяется законами субъектов РФ, федеральная компетенция в этой сфере ограничена. Законами субъектов РФ утверждаются реестры муниципальных должностей, определяется соотношение муниципальной и государственной должности. На этой основе органы местного самоуправления устанавливают размеры должностного оклада, надбавки и другие выплаты к нему. Порядок прохождения муниципальной службы может быть установлен только в законе субъекта РФ.
В законодательном регулировании муниципальной и государственной службы прослеживаются и общие особенности, в частности:
1) ограничения, связанные с муниципальной службой и статусом государственного гражданского служащего, установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Правоспособность муниципальных и государственных служащих ограничена в сферах гражданско-правовых и публичных отношений. Прежде всего это ограничение возможности получения дополнительных видов заработка, помимо основного, предусмотренного должностным окладом: муниципальные и государственные служащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
2) социально-правовые льготы и преимущества, установленные для государственных служащих; в основном они распространяются и на муниципальных служащих. Для последних, в частности, предусмотрены те же гарантии пенсионного обеспечения, что и для государственного служащего. В данном случае федеральным законодательством предусмотрена особая разновидность социально-правовых гарантий граждан: государственная пенсия выплачивается не только государственным, но и муниципальным служащим;
3) статус муниципального и государственного служащего соответствует правовому положению должностного лица, их права и обязанности полностью совпадают. Служащие осуществляют вверенные им полномочия от лица государственного (муниципального) органа;
4) муниципальные и государственные служащие наделены властными полномочиями, осуществляемыми на постоянной основе, тем самым муниципальная служба, так же как и государственная, представляет собой разновидность профессиональной, исполнительно-распорядительной, административной деятельности.
Административные отношения в сфере муниципальной службы возникают на стадии, предшествующей заключению трудового договора: при определении соответствия правового положения лица, претендующего на замещение вакантной должности в органе местного самоуправления, статусу муниципального служащего.
Нормами трудового права регламентируются обязательные требования к трудовому договору, порядок его заключения и расторжения, осуществление социально-правовых гарантий муниципального служащего, некоторые технико-юридические особенности трудовых отношений, например порядок ведения трудовых книжек, и т.д.
Должностные лица муниципальных органов в зависимости от способов предоставления им властных полномочий подразделяются на должностных лиц местного самоуправления и выборных должностных лиц. Преимущественным методом наделения должностного лица императивными полномочиями в первом случае является управленческое решение органа местного самоуправления, в котором и действует муниципальный служащий. Муниципальные должностные лица в этом случае осуществляют организационно-распорядительные функции на контрактной основе. Муниципальным должностным лицам второй группы властные полномочия предоставлены населением по результатам прямого (выборы) или косвенного волеизъявления. В последнем случае муниципальное должностное лицо наделяется императивными полномочиями в опосредованной форме: представительный орган местного самоуправления избирает его из своего состава. Полномочия выборного должностного лица начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Полномочия членов представительного муниципального органа прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. В отличие от этого условия и порядок прекращения полномочий назначенных должностных лиц определяются не волеизъявлением населения, а контрактом (трудовым договором), в котором установлен срок их службы, а также предусмотрена возможность ее досрочного прекращения.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определения местного самоуправления и муниципального образования.
2. В соответствии с каким основным федеральным законом регламентируется порядок осуществления местного самоуправления?
3. Определите общее содержание Европейской хартии местного самоуправления.
4. Назовите виды муниципальных образований.
5. Перечислите основные пункты, содержащиеся в уставе муниципального образования.
6. Каковы особенности доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления?
7. Укажите полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.
8. Перечислите формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
9. Приведите примеры вопросов местного значения.
10. Какие органы местного самоуправления входят в их структуру?
Глава 14. Публичный статус Общественной палаты Российской Федерации
В результате изучения данной главы учащийся должен:
знать основные атрибуты публичного статуса Общественной палаты, формы взаимоотношений Общественной палаты РФ с органами исполнительной власти;
уметь оперировать такими понятиями, как «публичная компетенция Общественной палаты РФ» и «публичная ответственность» ее должностных лиц;
овладеть практическими навыками аналитического исследования форм и методов публичной деятельности Общественной палаты РФ.
14.1. Содержание публичных полномочий Общественной палаты Российской Федерации
Общественная палата РФ осуществляет общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и муниципальных органов в формах: а) проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов; б) участия в осуществлении публичных полномочий. Общественная палата вправе истребовать проект нормативного правового акта для проведения его экспертизы либо проводить ее по запросу министерства, ведомства или муниципального органа. Публичный орган — адресат запроса Общественной палаты — обязан предоставить ей все сведения, необходимые для проведения экспертизы[489]. Члены Общественной палаты вправе участвовать в деятельности коллегий федеральных министерств и ведомств, а также в деятельности общественных советов, создаваемых при федеральном органе исполнительной власти. Рассматриваемые административные отношения характеризуются наличием организационных обязанностей публичного органа: такой орган не только предоставляет Общественной палате необходимую информацию, но и обязан создать надлежащие предпосылки для осуществления ее экспертных и контрольных полномочий, например, организовать работу членов Общественной палаты в центральном аппарате публичного органа (в деятельности коллегии и общественного совета)[490]. Таким образом, общественный контроль включает в себя непосредственные методы его проведения, например обсуждение экспертного заключения на заседании коллегии, либо релятивные методы, к которым относятся мониторинг в сфере нормативно-правового регулирования, истребование проектов нормативных правовых актов и иных сведений, необходимых для юридической экспертизы этих актов.
Заключения Общественной палаты по результатам проведения юридической экспертизы носят рекомендательный характер. Она не вправе осуществлять экспертные и контрольные полномочия:
в отношении актов, принимаемых Президентом РФ;
в отношении федеральных законов.
Юридическая экспертиза проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов возможна только в тех случаях, если она проводится по инициативе Президента РФ, одной из палат Федерального Собрания или Правительства РФ. Экспертиза законопроектов проводится в зависимости от сферы правового регулирования: ее проведение при соблюдении вышеуказанных условий допускается только в отношении проектов, затрагивающих осуществление социальной политики и обеспечение общественной безопасности и правопорядка. Таким образом, законопроекты в области экономической политики, бюджета, таможенного дела, военного строительства не подлежат экспертизе Общественной палаты[491].
14.2. Публичные отношения в сфере деятельности Общественной палаты Российской Федерации
Публичные отношения в сфере деятельности Общественной палаты РФ возникают при осуществлении полномочий, отнесенных к ее ведению:
а) в процессе взаимодействия Общественной палаты с федеральными, региональными и муниципальными органами;
б) в процессе ее формирования;
в) при создании государственными органами надлежащих правовых предпосылок деятельности Общественной палаты;
г) при информационном обеспечении ее полномочий;
д) при несоблюдении членами Общественной палаты и публичными органами обязанностей, установленных федеральными законами.
При проведении экспертизы нормативных правовых актов и в процессе осуществления общественного контроля Общественная палата взаимодействует с федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти, а также с муниципальными органами. В такие административные отношения Общественная палата вступает в процессе подготовки и направления адресату заключений, предложений и обращений. Последние содержат обязывающие предписания только при истребовании сведений и документированной информации, необходимых для проведения экспертизы нормативных правовых актов. В остальных случаях вынесение акта Общественной палаты не влечет за собой возникновение публичных обязанностей по исполнению государственным (муниципальным) органом такого акта[492].