Уровни государственной социальной политики в зарубежной Европе

Особое внимание к европейскому опыту социального развития в России объясняется близостью основных принципов, подходов и целей социальной политики между западноевропейскими странами и Россией. Европейские модели успешно заимствуются и развиваются в большинстве развитых англо-саксонских стран (Канада, Австралия, Новая Зеландия) за исключением США, в странах с переходной экономикой в Центральной и Восточной Европе. Американская либеральная модель социальной политики неприменима к российским условиям вне зависимости от разнообразных оценок её эффективности в самих США.

Социальная политика в исламских странах, за исключением светских государств с преобладающим мусульманским населением, в основном регулируется кодифицированными и едиными нормами ислама, особенно детально регламентирующими социальные отношения.

Японский, китайский, корейский и индийский опыт социальной политики очень специфичен и во многом предопределяется культурными особенностями и традициями данных стран. Следует констатировать, что социальная сфера в странах Восточной и Южной Азии недоразвита с точки зрения европейских социальных стандартов.

Например, в Китае всё явственнее прослеживается контраст между быстрорастущей экономикой, успешной индустриализацией и модернизацией и отсталой социальной сферой. В Китае отсутствует пенсионная система, государственная система обязательного социального страхования, бесплатная и обязательная система образования, развитая государственная система здравоохранения, недостатки которой компенсируются народной медициной и специфическими культурными нормами, не соблюдаются элементарные требования охраны труда. Доля расходов на отдых, туризм и рекреацию в бюджетах китайских домохозяйств ничтожно мала в сравнении российскими и, тем более, европейскими показателями. Социальная политика в Китае, с точки её институциональной основы и правового регулирования, отстаёт от европейского уровня, как минимум, на полтора столетия. Специалисты в области социальной политики гораздо пессимистичнее оценивают будущее Китая по сравнению с экономистами, так как многие авторы прогнозов недооценивают будущие вызовы и трудности, с которыми столкнётся китайское общество из-за проблем в социальной сфере.

В Европейском Союзе, на социальные стандарты которого в целом ориентируются такие европейские государства как Норвегия и Швейцария, можно выделить 4 уровня социальной политики:

1. Муниципальный уровень. Общие тенденции децентрализации в соответствии с принципами субсидиарности в европейских странах приводят к тому, что на муниципальный уровень делегируется растущий объём полномочий в социальной политике. В первую очередь, муниципалитеты ответственны за адресную социальную помощь, социальное обслуживание населения, предоставление услуг первичного звена системы здравоохранения и общеобразовательных начальных и средних учебных заведений. Обременительные расходные обязательства муниципалитетов в сфере образования и здравоохранения, за редким исключением, субсидируются из вышестоящих уровней бюджетной системы. Вместе с тем, муниципальные полномочия в социальной сфере зависят от размеров и уровня ресурсного обеспечения органов местного самоуправления. После муниципальных реформ в Швеции в 90-х гг. и в Дании в 2004-2007 гг. муниципальные образования были значительно укрупнены, а объём их полномочий и уровень автономии многократно возрос. Их модели территориально-административного устройства и распределения полномочий по вертикали характеризуются лозунгом: «Сильные муниципалитеты – слабые регионы». В Швеции практически все полномочия в социальной сфере сосредоточены на муниципальном уровне, за исключением услуг специализированных учреждений здравоохранения (вторичного звена системы здравоохранения). Данное исключение шведские эксперты объясняют чрезвычайной дороговизной современного медицинского оборудования, прежде всего, диагностического, высокими издержками развитой системы медицинского и профилактического обслуживания населения и национальным приоритетом обеспечения здоровья и долгожительства граждан. Швеция занимает одно из первых мест в мире, наряду с Японией, по средней продолжительности жизни. В Дании также наибольший объём полномочий в социальной политике сосредоточен на муниципальном уровне. Несмотря на всего полуторагодичный опыт функционирования укрупнённых муниципалитетов, первые положительные видимые результаты реформы успели проявиться в социально-трудовой сфере и профессиональном образовании. Датская система «социального заказа» работодателей на квалифицированную рабочую силу и гибкой системы удовлетворения их спроса муниципальными начальными и средними профессиональными образовательными учреждениями посредством институтов социального партнёрства, также находящихся в ведении муниципалитетов, – одна из самых совершенных в Европе. Во Франции и Германии муниципалитеты слишком малы для реализации всего спектра полномочий в социальной политике. В этих странах значительный объём полномочий в социально-трудовой сфере, миграционной политике, образовании и здравоохранении возложен на центральные и региональные органы власти. Вместе с тем, тенденции децентрализации в социальной политике в последнее десятилетие охватили и эти страны. В Великобритании с особой, англо-саксонской моделью местного самоуправления муниципалитеты вообще не имеют определённого и единого списка полномочий. Каждое полномочие каждому муниципалитету делегируется актом парламента, что порождает значительную асимметрию между органами местного самоуправления.

2. Региональный уровень. Регионы в рамках Европейского Союза становятся главными получателями, или реципиентами, субсидий из европейского бюджета напрямую, в обход национальных правительств. Важно подчеркнуть, что европейскими бюджетными средствами распоряжаются автономные региональные органы власти, а не представители центральной государственной власти в регионах. Одним из важнейших условий для вступления государства в ЕС является наличие автономной системы регионального управления и представительства региональных сообществ в органах власти, то есть разделение властей по вертикали. В странах с многоуровневым административно-территориальным устройством бюджетные средства направляются на субнациональный уровень, то есть на второй уровень вертикали власти после центрального правительства. Например, в Польше европейская донорская помощь адресуется отдельно 16 воеводствам, причём распоряжаются ей не воеводы, назначаемые центральным правительством, и их аппарат, а представительные органы воеводств, сеймики, и органы исполнительной власти (советы воеводств), формируемые сеймиками. Критерием для выделения субсидий европейскому региону служит показатель уровня ВРП на душу населения региона, составляющий менее 75 % от среднеевропейского уровня. До расширения ЕС 1 мая 2004 г. за счёт бывших стран «социалистического лагеря», главными получателями европейской помощи служили регионы Восточной Германии (бывшего ГДР), Португалии, южной, западной и центральной Испании, большинство регионов Греции. После увеличения численности стран ЕС с 15 до 25, среднеевропейский уровень резко снизился, а деятельность донорских фондов сместилась на восток, практически во все восточноевропейские страны. После вступления в ЕС экономически отсталых Болгарии и Румынии 1 января 2007 г., у некоторых восточноевропейских регионов появилась реальная перспектива достичь заветного 75-процентного уровня. Например, в 2008 г. к этому уровню вплотную приблизилось Мазовецкое воеводство за счёт экономически развитой Варшавы, в то время как остальные регионы Польши ещё, по-видимому, долго будут оставаться реципиентами европейских фондов. Такой уравнительный подход к перераспределению бюджетных средств между европейскими регионами компенсируется применением программно-целевых принципов финансирования, основанных на тендерных процедурах распределения заказов и подрядных работ. Кроме того, обязательным условием донорской помощи является софинансирование донорских проектов за счёт региональных, муниципальных и/или национальных бюджетных средств. Значительная часть донорской помощи расходуется на социальные нужды. В Испании и Италии самый значительный объём полномочий в области государственной социальной политики возложен на региональный уровень. Исключительно важным уровнем социальной политики являются регионы в Германии и Франции. В отличие от России, в этих двух европейских странах система высшего образования относится к региональному уровню управления, при наличии софинансирования из центрального (или федерального) бюджета. В Германии каждая из 16 земель вообще имеет свои собственные образовательные стандарты. Передавая полномочия в области социальной и социального обслуживания населения на муниципальный уровень, европейские регионы всё в большей степени становятся автономными в выборе концептуальных основ и приоритетов социальной политики с учётом региональной специфики в рамках ЕС.

3. Национальный уровень. Традиционно самые заметные различия в моделях социальной политики прослеживались и в значительной степени прослеживаются до сих пор между государствами. Специалисты в области социальной политики и отдельных её направлений привыкли сравнивать государства. Однако в процессе европейской интеграции и глобализации государства утрачивают суверенитет в данной сфере. С другой стороны, в процессе децентрализации и неолиберального разгосударствления национальные правительства передают значительный объём полномочий на региональный уровень, оставляя за собой полномочия в сфере рамочного нормативно-правового регулирования социальной политики и единых национальных социальных стандартов. В последние годы даже эти полномочия, как и национальные стандарты, утрачивают своё значение. Более распространёнными становятся международные стандарты, например, стандарты системы управления качеством в области охраны труда ISO 18000.

4. Общеевропейский уровень. Социальная политика не относится пока к разряду «общих политик» ЕС и, соответственно, не находится в ведении Брюсселя. Однако процессы европейской интеграции затронули и социальную сферу. Свободное перемещение рабочей силы, капиталов, включая трудоёмкие производства, и свободный выбор места жительства в ЕС потребовали в первую очередь согласовать пенсионное и трудовое законодательство. С этих двух проблем начались интеграционные процессы в социальной сфере и формирование единой европейской социальной политики. Пока единые принципы социальной политики не получили законодательного оформления. Вместе с тем, на уровне Генерального Директората по занятости и социальным делам при Европейской Комиссии в 2004 г. принят доклад Группы высокого уровня (англ. High Level Group) – документ стратегического характера, определяющий основные принципы, приоритеты и направления будущей общеевропейской социальной политики[22]. Документ содержит общие и обтекаемые формулировки, так как сохраняются противоречия между группами государств, представляющими различные модели социальной политики. Северные страны продвигают свою модель, наталкиваясь на сопротивление других членов ЕС, ссылающихся на уникальность и культурную детерминированность северной модели. По сходным причинам отвергаются предложения Великобритании в связи с глубокой разницей между англо-саксонскими и континентальными правовыми подходами. Корпоративистская германская и смешанная французская модели подвергаются критике из-за неэффективной политики в социально-трудовой сфере и миграционной политики. Южные страны не готовы взять на себя тяжёлое бремя расходных социальных обязательств. Эстонский профессор, специалист в области европеизации социальной политики, Аво Трумм, считает, что будет сформирована общеевропейская институционализированная смешанная модель, включающая разнородные элементы[23]. Действительно, отдельные компоненты уже стали частью формирующейся единой европейской социальной политики, в частности, северная концепция социального включения, центральноевропейская система социального партнёрства, англо-саксонские программно-целевые подходы и конкурсные принципы распределения социальных заказов. Проявляется специализация в социальной сфере между европейскими государствами. Швеция может стать общеевропейским хосписом, так как в стране созданы благоприятные социальные условия для жизни пожилых людей, а качественная система медицинского обслуживания будет содействовать их долгожительству. Ирландия и Финляндия становятся поставщиками образовательных услуг. Страны бывшего «социалистического лагеря» поставляют в западноевропейские регионы рабочую силу.