Государственной власти с местным самоуправлением

Процесс реформирования местного самоуправления в России подходит к завершению. В ходе его определились наиболее важ­ные направления и механизмы взаимодействия новой системы публичной власти с органами государственной власти и общего­сударственной системой управления. Выявились проблемы ста­новления взаимодействия, которые предстоит решать в процессе развития местного самоуправления. Они отражены в «Основных положениях государственной политики в области развития мест­ного самоуправления в Российской Федерации», в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающем в действие с 1 января 2006 г., а также просматрива­ются в законодательстве субъектов Федерации, высказываются их руководителями. Причем некоторые подчеркивают, что со­вершенствование механизма взаимоотношений органов региональ­ной и муниципальной власти — важнейшее направление повы­шения эффективности государственного управления [6]. Имеются в.виду две группы проблем. Первая группа — это проблемы по обеспечению государством развития полноценного, эффективно действующего местного самоуправления как фундамента народо­властия. Речь идет о создании необходимых политических, нор­мативно-правовых, организационных, финансово-экономических и административно-управленческих условий для претворения в жизнь конституционных принципов местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти и управления в государстве, без которого исключалось бы функционирование этой системы. Вторая группа проблем связана с обеспечением един­ства местного самоуправления с системой государственной влас­ти и управления, его ответственности перед государством и насе­лением территорий. Это — вопросы сохранения и укрепления вертикали власти и управления государством — федеральной, региональной, местной.

Решение обеих групп проблем составляет содержание государ­ственной политики в области развития местного самоуправле­ния. Одним из принципов ее формирования и реализации при­знается «взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Поле взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает со­вместную деятельность по завершению организации органов мес­тного самоуправления и по созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комп­лекс вопросов, связанных с созданием условий для участия орга­нов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан на жилье, на охрану здоро­вья и оказание медицинской помощи, на общедоступное образо­вание в муниципальных учреждениях.

Сотрудничество государственных органов власти с органами местного самоуправления необходимо и при разработке правил обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; при установле­нии минимальных государственных социальных стандартов, осу­ществление которых важно для развития человеческого потенци­ала территорий и местных сообществ и др. На нынешнем же этапе развития местного самоуправления на первом плане оста­ются проблемы обеспечения условий для развития эффективно действующих органов местного самоуправления. Причем в насто­ящее время было бы некорректно подчеркивать большую значи­мость, например, нормативно-правовых условий по сравнению с организационными, последних — с финансово-экономическими и т.д. Все они важны для полноценной деятельности местного са­моуправления. Тем не менее решение организационно-правовых проблем пока является процессом, требующим значительного вни­мания со стороны государственных органов субъектов РФ и учас­тия местных сообществ.

В первую очередь речь идет о необходимости более полного правового обеспечения становления местного самоуправления, а также преодоления внутренней несогласованности противо­речивости правовых актов Российской Федерации и ее субъек­тов, регулирующих организацию и деятельность местной влас­ти и ее взаимоотношение с государственными органами. Так, требуется четкое правовое разграничение полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональ­ными) и органами местного самоуправления. Отсутствие тако­вого препятствует решению вопросов собственно местного зна­чения и реализации конституционной нормы возможности де­легирования муниципалитетам некоторых полномочий государ­ственных органов [7].

Нуждается в нормативно-правовой конкретизации конститу­ционная установка об исключении местного самоуправления из системы органов государственной власти. В частности — уста­новление принципов взаимоотношений первичного уровня управ­ления общественными и государственными делами с региональ­ным и федеральным уровнями.

Неполнота законодательной базы местного самоуправления особенно ощущается на уровне субъектов Федерации. Широкий процесс формирования региональной законодательной базы по вопросам местного самоуправления, идущий во многих субъектах Федерации, не закрывает того факта, что в ряде субъектов РФ так и не приняты базовые законы об основах местного самоуп­равления. А если они и существуют, то в них зачастую нечетко определены критерии определения муниципальных образований в соответствии с требованиями Федерального закона. Не завер­шено их формирование. Не везде законодательно закреплен по­рядок передачи объектов государственной собственности в муни­ципальную собственность и управления ею.

Противоречивость законодательных актов Российской Феде­рации и субъектов РФ — также бесспорный факт. В Федераль­ном законе об основах местного самоуправления и других актах, принятых субъектами Федерации, содержатся зачастую не толь­ко различные, но и противоположные установления. В законода­тельстве субъектов Северного Кавказа, к примеру, прослеживает­ся тенденция поставить местное самоуправление в зависимость в различных формах от органов государственной власти, превра­тить его в элемент только государственного управления вопреки конституционному положению о самодостаточности местного са­моуправление в пределах своих полномочий. Неоднозначно опре­деляются виды территориальных сообществ при организации ор­ганов местного самоуправления. Так, в Республике Адыгея, в от­личие от многих других субъектов Федерации, Конституцией за­креплено, что в районах и городах республиканского значения действует государственная власть. «В целях сохранения и укреп­ления вертикали исполнительной власти, — аргументировал свою позицию А.А. Джаримов, в то время являвшийся Президентом Республики Адыгея, — издан указ о наделении глав администра­ции городов и районов полномочиями представителя Президента Республика Адыгея на своих территориях» [8]. Местное самоуп­равление в республике осуществляется в сельских поселениях, микрорайонах и на других территориях в форме прямого воле изъявления, а также через избираемые органы местного самоуп­равления. При этом противоречие в организации местного само­управления в Республике Адыгея с федеральным законодатель­ством объяснялось тем, что функционирующая форма организа­ции существовала в течение двух лет до принятия конституции республики и показала свою действенность и эффективность. Позд­нее конституции республики был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации самоуправления в Российской Фе­дерации»^].

Вопреки части 3 статьи 17 действующего Федерального зако­на, препятствующей участию органов государственной власти и их должностных лиц в образовании органов местного самоуправ­ления и назначении его должностных лиц, закон «О местном самоуправлении в республике Дагестан» предоставляет право ини­циативы в выдвижении кандидатуры на должность главы адми­нистрации района, города не только избирателям, представитель­ным органам местного самоуправления, но и органам государ­ственной власти. В соответствии с законом «О местном самоуп­равлении в Кабардино-Балкарской Республике» глава местного самоуправления — должностное лицо, совмещающее должности председателя Совета и главы местной администрации.

Это означает, что глава местного самоуправления входит в вертикаль исполнительной власти, что создает реальную возмож­ность постоянного контроля за его деятельностью со стороны ор­ганов государственной власти данного субъекта РФ.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе, регламентирующие процессы организации ме­стного самоуправления, отражают борьбу двух концепций. Одна из них формулируется в тезисе о местном самоуправлении как продолжении государственной власти на местах. Согласно другой — местное самоуправление представляется в виде самоорганиза­ции населения, при которой органы самоуправления не входят в систему государственной власти. В целом в регионе доминирует первая концепция: органы местного самоуправления по существу остались нижним звеном государственной власти (вне зависимос­ти от способа их формирования) [10].

Отмеченные противоположные представления проявляются и в других регионах страны. Так, в уставе Курской области уста­навливается, что «органами исполнительной государственной власти административно-территориальной единицы (района) явля­ются администрация района, сельские и поселковые администра­ции, входящие в единую систему органов исполнительной госу­дарственной власти Курской области». Уставом определяется так­же, что «сельские, поселковые администрации создаются в тех населенных пунктах, где население самостоятельно и доброволь­но отказалось от своего права на организацию местного самоуп­равления...» [11]. В нововведениях курских властей просматри­вается явное противоречие с конституционными нормами орга­низации местного самоуправления.

В субъектах Федерации имеет место и иная тенденция — стрем­ление преодолеть наметившийся разрыв между государственной властью и местным самоуправлением, закрепленный в действую­щем Федеральном законе «Об основах местного самоуправления в Российской Федерации», путем создания в некоторых районах и городах территориальных государственных администраций. В частности, в Ставропольском крае вместо районных и ряда го­родских администраций муниципальных образований созданы районные государственные администрации (в 23 сельских райо­нах), а в городах краевого значения — территориальные госу­дарственные администрации. В этих образованиях главы адми­нистраций назначаются губернатором края; им же утверждается структура и штатное расписание администраций [12]. Двойствен­ная форма организации самоуправления и управления в муници­пальных образованиях объясняется руководством края сложной социально-экономической обстановкой, расположением края в приграничной зоне, отсутствием у абсолютного большинства му­ниципальных образований своих бюджетов, а также мнением сель­ского населения.

Близкий к ставропольскому путь соединения централизован­ной государственной власти и управления с муниципальным уп­равлением (местным самоуправлением) в своей модификации из­брали руководства Свердловской и Новосибирской областей. В выступлении губернатора Свердловской области Э.Э. Росселя на зональном семинаре-совещании руководителей законодательных собраний субъектов Федерации (июнь 1999 г.) было отмечено, что результатом установленного Конституцией РФ обособления органов местного самоуправления от системы органов государ­ственной власти явилось отдаление органов последней от населения, с одной стороны, и отдаление органов местного самоуправ­ления от государственных полномочий — с другой. Опыт показы­вает, что выполнение государственных полномочий органами ме­стного самоуправления затрудняется в связи с тем, что им преж­де всего приходится решать вопросы местного значения. Кроме того, в условиях финансово-экономического кризиса и отсутствия необходимых средств решения органов местного самоуправления не подкрепляются никакими ресурсами. Да и контроль за расхо­дованием ими бюджетных средств не предусмотрен. С целью вы­хода из сложившейся ситуации в Свердловской области разрабо­тан и принят закон «Об исполнительных органах государствен­ной власти в Свердловской области», согласно которому созданы территориальные органы государственной власти области — уп­равленческие округа. Новые органы не устраняют органы мест­ного самоуправления на уровне районного звена, а, по замыслу законодателя, позволяют государственным органам больше при­близиться к населению и эффективнее взаимодействовать с мест­ным самоуправлением. Осуществляемая система сближения влас­ти с населением, с точки зрения руководства области, более кон­структивна, чем заложенная в концепции местного самоуправле­ния [13].

В Новосибирской области также были созданы территориаль­ные органы государственной власти в крупных административно-территориальных единицах в качестве среднего звена централи­зованного управления. При этом областной Совет депутатов и областная администрация наделены правом контроля за терри­ториальными администрациями. В свою очередь последние могут контролировать органы местного самоуправления (муниципаль­ные образования), сформированные в более мелких территори­альных единицах. В Новосибирской области существуют две сфе­ры управления: сфера государственного управления (под руко­водством главы областной администрации), распространяющая­ся на территорию районов и городов областного значения, и сфе­ра муниципального управления на территории Новосибирска (под руководством мэра города) [14]. Закон «О местном самоуправле­нии в Новосибирской области» ограничил перечень территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Это города Новосибирск, районного значения, поссоветы, сельские советы, села и поселки. Города областного значения и районы области не вошли в число таковых территорий. Характерен факт: прокурор области опротестовал определение Законом перечня территорий, где организуются органы местного самоуправления. Однако суды, рассматривавшие прокурорский протест, включая Верховный Суд РФ, оставили в силе соответствующие пункты областного закона. Согласно Федеральному закону субъекты Федерации вправе само­стоятельно определять территории, на которых формируются органы местного самоуправления.

Таким образом, в рамках, установленных Конституцией РФ и действующим с 1995 г. Федеральным законом ключевых принци­пов местного самоуправления: самостоятельности, отделения от органов государственной власти, выборности, подотчетности на­селению и др., наблюдается широкое многообразие подходов, пу­тей и форм организации нового института народовластия в раз­личных субъектах Федерация. Одним только правовым нигилиз­мом, присущим российскому чиновничеству, объяснить этот про­цесс нельзя. Его детерминируют многие факторы. Главным, на наш взгляд, является установленное законодательством жесткое обособление органов местного самоуправления (муниципального управления) от органов государственной власти и управления. Оказалась подорванной вертикаль, выраженная в общей системе управления государством (обществом) тремя взаимосвязанными уровнями публичной власти и управления: федеральным, регио­нальным и муниципальным. В условиях переходного периода на­рушение данной управленческой вертикали и единства уровней публичной власти может привести к непредсказуемым послед­ствиям. Вероятность таковых возрастает в полиэтнических реги­онах, таких как Северный Кавказ. Поэтому отчасти можно по­нять руководителей республик Северного Кавказа, призывающих власти Центра не абсолютизировать роль местного самоуправле­ния и стремящихся параллельно с организацией органов местно­го самоуправления укреплять и даже расширять сферу действия органов государственной власти. Баланс интересов различных этнических групп, совместно проживающих на одной и той же территории, местным органам порою поддерживать труднее, чем государственным.

По-видимому, прав Р.Г. Абдулатипов, рекомендующий предо­ставлять право населению самому выбирать, какая форма управ­ления территорией — государственная или самоуправления — ему подходит больше, будет эффективней защищать его права, свобо­ды граждан и национальностей, выражать их интересы [15].

Немаловажным фактором, обусловливающим поиски каких-то промежуточных форм организации власти и управления между государственными структурами и местным самоуправлением, слу­жит укоренившаяся в политическое сознание традиция автори­таризма, отсутствие у населения достаточного опыта участия в управлении своими делами. Однако более существенным препят­ствием для становления подлинного местного самоуправления является его фактическая финансово-экономическая необеспечен­ность.

Местная власть, каким бы формальным статусом ни обладала, какими бы полномочиями ни была наделена, не станет реальной самостоятельно управляющей властью, если она не располагает необходимыми материально-финансовыми ресурсами. Это еще одна, не менее важная, по сравнению с рассмотренными, проблема при­ложения как усилий государственных органов субъектов Федера­ции, так и активности органов местного самоуправления. Зако­нодательно данная проблема решена. В действующем и новом Федеральных законах определены финансово-экономические ос­новы местного самоуправления. К ним отнесены муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в го­сударственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служа­щая удовлетворению потребностей.

Муниципальная собственность включает в себя средства ме­стного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имуще­ство органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и орга­низации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые по­мещения, муниципальные учреждения образования, здравоох­ранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Законы определяют, что органы местного самоуправления са­мостоятельно управляют собственностью: им разрешается пере­давать объекты этой собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в арен­ду, совершать сделки с имуществом и т.д. Законы предусматривают также, что порядок и условия приватизации муниципаль­ной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самосто­ятельно.

Включены в законы и основополагающие нормы о правах ор­ганов местного самоуправления в отношении предприятий, уч­реждений и организаций, находящихся как в муниципальной, так и в немуниципальной собственности. Органы местного само­управления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций муниципальной собствен­ности, осуществляют регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют их ру­ководителей, заслушивают отчеты об их деятельности (ст. 31 действующего Закона).

Отношения же органов местного самоуправления (по вопро­сам, не входящим в их компетенцию) с предприятиями, учреж­дениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на ос­нове договоров. При этом действующий Закон восстановил столь необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать участке предприятий, учреждений и организа­ций в комплексном социально-экономическом развитии терри­тории муниципального образования (ст. 32, ч. 2). В соответ­ствии со ст. 33 Закона органы местного самоуправления вправе давать муниципальный заказ тем или иным предприятиям, уч­реждениям и организациям на выполнение различных работ и услуг с использованием для этого собственных материальных и финансовых средств.

Закон определяет также порядок формирования и источники доходов местных бюджетов, самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местных бюджетов, предоставляет им довольно широкие возможности финансово-хо­зяйственной деятельности, решения местных вопросов. Насколь­ко это важно, весьма мудро и образно сказал известный историк конца XIX в. А.Д. Градовский. Основываясь на опыте государ­ства Российского, он писал: «Местность останется без путей сооб­щения, если проведение и даже исправление всякой дороги будет зависеть от отдаленной центральной власти. Она останется без средств борьбы с различными бедствиями».

Нормы Федерального закона, определившего финансово-эко­номические основы местного самоуправления, предстоит еще реа­лизовать. В настоящее время — это одна из наиболее трудно решаемых проблем. Не решив ее, не обеспечив материальную независимость местных обществ от региональных и федеральных властей, бессмысленно говорить о реальном самоуправлении этих обществ. Если, скажем, в Новосибирской области только Новоси­бирск, обладающий статусом муниципального образования, не является дотационным, а 70—90% других муниципалитетов си­дят на дотационной «игле» областной администрации, то о какой же их самостоятельности и независимости от органов государ­ственной власти может идти речь?

Положение муниципальных образований Новосибирской обла­сти не исключение. В Ставропольском крае лишь отдельные му­ниципальные образования положительно решают вопросы фор­мирования бюджетов и установления местных налогов и сборов. Поэтому участники двух круглых столов, состоявшихся в горо­дах Пятигорске и Ессентуках в 1999 г. по проблеме становления местного самоуправления, взаимоотношений органов государствен­ной власти и местного самоуправления в Ставропольском крае, предложили Государственной Думе края создать финансово-эко­номическую основу, направленную на самообеспеченность мест­ного самоуправления, самодостаточность бюджета муниципаль­ного образования [16].

Проблема обеспечения финансово-экономической самостоятель­ности муниципальных образований, включающая в себя боль­шой комплекс вопросов, которые должны быть решены как на государственном, так и на муниципальном уровнях власти особо выделена как общероссийская в «Основных направлениях госу­дарственной политики в области развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации» и новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В 2000-2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. Феде­рального закона об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации и аналогичных законов субъектов РФ, по поиску путей преобразования собственного опыта, формирования новых действенных механизмов развития местного самоуправления, по разбору «завалов» в сфере законо­дательства, определения прав и обязанностей муниципалитетов, решения вопросов эффективного использования их собственнос­ти и финансовой обеспеченности, путей избавления от длитель­ного противостояния местных, региональных и федеральных властей.

Во многом результатом этих поисков и стал обновленный за­кон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Как отмечает Президент РФ В.В. Путин [17], нашим стра­тегическим ориентиром и десять лет назад, и сегодня остается сильная и дееспособная местная власть. Обновленный закон об общих принципах местного самоуправления направлен на децен­трализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее от­ветственности перед народом, на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Но для реализации обновленных принципов федерализма и местного самоуправления предстоит в ближайшее время внести в федеральные законы поправки, кото­рые устранят необеспеченные финансовые обязательства регио­нальных и местных бюджетов, принять меры, связанные с раз­граничением государственной и муниципальной собственности, окончательно урегулировать многие другие остающиеся противо­речия.

Рассматривая актуальные проблемы реализации нового Феде­рального закона о местном самоуправлении, В.В. Путин выделя­ет следующие наиболее очевидные приоритеты:

1. Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки в полном объеме привести в соответствие с ним феде­ральное и региональное законодательство, уставы и иные норма­тивные акты муниципальных образований.

2. Предстоит решить вопросы по границам и статусу МО, струк­турам органов МСУ.

3. Пополнение местных бюджетов вопрос сложный и болез­ненный. Слишком долго длилось время так называемых «повы­шенных» обязательств при практически пустом кармане МО, главное — при невозможности наполнить этот карман самостоя­тельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию.

Правительство внесло в Думу поправки в Налоговый и Бюд­жетный кодексы, главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налого­вую базу.

Малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципа­литетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах, во многом зависят от умения местных руководителей гра­мотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать адми­нистративные барьеры, открывать рынок не только для пред­принимателей своего региона, но и для всех, кто хочет реализо­вать свою деловую инициативу.

4. Важно повысить роль и значение представительных орга­нов, развивать принципы коллегиальности и контрольные меха­низмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирате­лями по-настоящему сильное, независимое и эффективное МСУ не состоится.

5. Масштаб задач, стоящих сейчас перед местным самоуправ­лением, требует кардинального повышения квалификации муни­ципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров этого уровня.

Органы местного самоуправления смогут эффективно выпол­нять стоящие перед ними задачи при условии обеспеченности их квалифицированными кадрами. Дефицит кадров юристов, эконо­мистов, менеджеров в муниципальных образованиях, нехватка муниципальных служащих, отсутствие систематического обуче- . ния выборных лиц местного самоуправления — пожалуй, важ­нейшая из всех проблема, от решения которой зависит и реали­зация полномочий новых органов народовластия, и законность их деятельности, и, наконец, превращение их в реальный фунда­мент подлинной демократии. Но решать ее возможно только со­вместными усилиями органов государственной власти и местного самоуправления. Некоторые авторы с негативным подтекстом вспо­минают известный с советских времен лозунг: «Кадры решают все». Однако он не утратил своей актуальности для государствен­ного управления, а тем более — местного самоуправления.

Анализ кадрового потенциала многочисленных структур мес­тного самоуправления в некоторых регионах подтверждает остроту проблемы. Так, проведенный в 2002 г. с нашим участием опрос 305 муниципальных служащих в субъектах РФ на терри­тории ЮФО, показал, что 10% их имеют среднее образование, 4% незаконченное высшее, 86% — высшее образование. По типу же базового высшего образования они распределяются так: по специальности «государственное и муниципальное управление» -только 7,2%, гуманитарное высшее имеют 31,5%, техническое -26%, естественнонаучное — 6%, по нескольким специальностям — 14,5% [18].

Стоит ли доказывать несоответствие профессионального обра­зования подавляющего большинства глав муниципальных обра­зований характеру выполняемой ими работы. Напомним, что в числе причин, приведших к поражению советской системы госу­дарственного управления, было игнорирование правящей парти­ей необходимости профессиональной (управленческой) подготов­ки руководящих кадров и корпуса госслужащих. Не следует на­ступать дважды «на одни и те же грабли».

В стране создана система учебных заведений по подготовке и переподготовке профессионалов государственного и муниципаль­ного управления (академии государственной службы и их филиа­лы в регионах). Ее нужно использовать и для преодоления кад­рового дефицита в системе местного самоуправления. Нынешнюю ситуацию невозможно преодолеть за короткий период. Поэтому при формировании новых муниципальных образований следова­ло бы учитывать такое существенное условие, как наличие хотя бы минимума потенциала подготовленных к управляющий дея­тельности лиц.

Широкий круг вопросов для совместного решения государствен­ными органами власти и самоуправления связан с обеспечением единства трех уровней публичной власти и субъектов управле­ния. Ведь объектом управляющего воздействия каждого из них являются те или иные стороны жизнедеятельности местных об­ществ, группы интересов одних и тех же общностей людей, живу­щих на одной территории (общегосударственных, региональных и коллективных — местных). Разобщенность в деятельности вла­стей различных уровней прежде всего вредна для местных об­ществ, ибо порождает межведомственную конкуренцию чиновни­ков и блокирует возможности рационального управления мест­ными делами. Опасна такая разобщенность и для государства, поскольку в конечном итоге питает тенденцию раскола в обще­стве, вызывает неуправляемые процессы, подрывает общегосудар­ственную систему власти и управления.

Местное самоуправление несет в себе значительные демократи­ческие, объединительные и социально-активизирующие возмож­ности. Его развитие имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создать условия для более актив­ного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны также потому, что связано и с укреплением госу­дарственной целостности Российской Федерации. Местные сооб­щества объективно лишены стремления к ослаблению единой го­сударственности, к образованию удельных княжеств. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов (показателей качества жизни населения) зависит от экономического могуще­ства всей страны. Их не в силах обеспечить самостоятельно выде­лившийся из Федерации регион. Печальный пример Чечни убеж­дает в этом здравомыслящих людей.

Тем не менее нельзя недооценивать и потенциал дезинтегра­ции, в рамках субъектов Федерации заложенный в нынешней системе формирования и деятельности местного самоуправления.

О такой тенденции говорил на зональном семинаре-совеща­нии руководителей законодательных собраний субъектов РФ в Свердловской области губернатор Э.Э. Россель. Идентичную мысль подчеркивали участники «круглых столов» на Ставропо­лье, в частности губернатор А.Л. Черногоров, выразив ее в из­вестном афоризме — «Мой дом — моя крепость». Ее же выска­зывают ученые Северо-Кавказской академии госслужбы. Демо­кратическая норма, закрепленная Конституцией РФ, согласно которой изменение границ территорий, на которых осуществля­ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения на­селения, может сыграть в полиэтнических районах прямо про­тивоположную роль — ориентировать на разделение террито­рий в интересах определенных политических и национальных движений и тем самым претендовать на пересмотр внутриреспубликанских территориальных границ, что чревато межнаци­ональными конфликтами. Опасность возникновения муниципаль­ного сепаратизма отмечают и другие авторы, анализирующие взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти. Муниципальные органы власти нередко пыта­ются противопоставить закрепленный в Конституции третий уро­вень регионального управления всем остальным. Объясняют это тем, что Основной Закон выделил их в самостоятельный уро­вень власти [19]. Многие выступающие в печати руководители регионов акцентируют ненормальность ситуации, когда муни­ципальные органы практически бесконтрольны. Законодатель­но не предусмотрены отчетность и ответственность за расходо­ванием бюджетных средств; не реализован принцип подотчетно­сти муниципальных органов населению; не установлен механизм контроля деятельности муниципалитетов со стороны государ­ства и т.д. Здесь уместно вспомнить следующее положение, со­держащееся в одном из выступлений Президента РФ В.В. Пути­на: «Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно ре­шать проблемы граждан» [20].

Реальное проявление дезинтеграционного влияния муниципаль­ных органов на общую систему публичной власти и управления государством придает проблематике обеспечения единства низо­вого уровня системы с региональным и федеральным уровнями не меньшее значение, чем становлению местного самоуправления. Без единства всех уровней власти и управления, без обеспечения общегосударственной управленческой вертикали не может быть и целостного рационально управляемого государства, равно как не может быть и демократически построенного государства без соче­тания централизма с широкой децентрализацией власти и управ­ления, с предоставлением всех необходимых полномочий регио­нальным властям и органам местного самоуправления для реше­ния проблем соответствующего уровня.

Данная проблематика находится в центре внимания законода­тельных и исполнительных органов государства и субъектов Фе­дерации. В отдельных региональных законах о местном самоуп­равлении включены специальные статьи, устанавливающие нор­мы взаимоотношений органов местного самоуправления с органа­ми государственной власти. Целесообразно было бы, конечно, принятие единого законодательного акта России, поскольку речь идет о принципиально новом виде политико-правовых отноше­ний, регулирование которых играет весьма существенную роль в дальнейшем реформировании государства.

Попытаемся обозначить некоторые механизмы политического и нормативно-правового регулирования местного уровня органов власти и управления, складывающиеся в опыте субъектов Феде­рации.

Прежде всего следует подчеркнуть, что органы местного само­управления, отдаленные от системы государственной власти в структурно-организационном плане, действуют на едином с ней политико-правовом поле и в общем экономическом и информаци­онном пространстве. Правовое регулирование местного самоуп­равления, создающее юридические гарантии самостоятельной де­ятельности в решении ими вопросов местного значения и вместе с тем определяющее правила взаимодействия с государственными органами, наделение соответствующей компетенцией и обеспече­ние деятельности государственных органов, занимающихся воп­росами местного самоуправления, в том числе надзором за закон­ностью их деятельности [21], составляет важнейший механизм политики развития местного самоуправления. Ни Конституцией РФ, ни Федеральным законом органы местного самоуправления не выведены за пределы общей системы управления государством как территориальной и политической формы организации обще­ства. Решение органами местного самоуправления задач местного значения осуществляется (по крайней мере, должно осуществ­ляться) в русле общегосударственной политики. Муниципальные органы наделяются отдельными государственными полномочия­ми с целью реализации этой политики. Они могут участвовать в осуществлении государственных программ. Контроль за их дея­тельностью вполне естественен и необходим.

По мнению губернатора Ростовской области В.Ф. Чуба, одним из условий наделения органов местного самоуправления отдель­ными государственными полномочиями является возможность контроля со стороны государства за их реализацией. Такой конт­роль означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принима­емые решения с точки зрения не только законности, но и целесо­образности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их [22].

Цели углубления взаимодействия служит обозначенная в за­конодательствах ряда субъектов РФ, расположенных в северокавказском регионе, правовая норма о временной передаче орга­нами местного самоуправления в случае невозможности выполне­ния ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения на договорной основе вместе с необходимыми матери­альными и финансовыми ресурсами органам государственной вла­сти. Но если отсутствие материальных и финансовых ресурсов является единственной причиной невыполнения отдельных пол­номочий по решению вопросов местного значения, органы госу­дарственной власти обязаны принять указанные полномочия без соответствующих ресурсов [23].

Принципиально важна норма, записанная в Законе Ставро­польского края, утверждающая, что решения органов государ­ственной власти края, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов местного самоуправления [24]. На наш взгляд, эта норма может быть общим правилом во взаимоотно­шениях Федерации с ее субъектами и субъектов — с органами местного самоуправления. По этой линии и выстраивается верти­каль управленческой исполнительной власти. В рамках исклю­чительных полномочий Федерации решения ее органов обяза­тельны для органов власти регионов, местного самоуправления, а в рамках полномочий субъектов — решения последних обяза­тельны для местной власти. Она выражается в иерархической структуре построения системы публичной власти и управления государством, где нижестоящий уровень находится в отношении подчинения вышестоящему. Она же реализуется в иерархии за­конов: федеративные законы первенствуют над региональными и местными.

Понятия «подчинение», «нижестоящий», «вышестоящий» орга­ны власти незаметно уходят из политического словаря российской правящей элиты как якобы элементы былого советского принципа «демократического централизма». Они заменяются понятиями «со­гласование», «взаимодействие», «сочетание» и пр. Нужно подчер­кнуть, что данные понятия не тождественны. Те и другие обозна­чают разнокачественные властные и управленческие отношения, свойственные демократической системе государственного управле­ния. Реформаторам политического языка не следует забывать, что государственная власть в сущности своей есть отношение господ­ства и подчинения. Подчинение воле субъекта — носителя пуб­личной местной власти членов местного сообщества — основной признак и этой власти. Понятия же «согласование», «взаимодей­ствие», «сочетание» характеризуют взаимоотношения различных уровней власти и субъектов управления в поле предметов их со­вместного ведения или при реализации полномочий, относящихся к исключительной компетенции каждого из них.

Например, в числе принципов организации самоуправления в законе «О местном самоуправлении в Адыгее» указан принцип «сочетания интересов муниципальных образований с государствен­ными интересами».

Государственные органы субъектов Федерации обеспечивают законодательное регулирование деятельности органов муниципаль­ной власти и контроля за законностью ее решений, но без вмеша­тельства в ее собственную компетенцию. К примеру, методом ана­лиза постановлений и распоряжений, принятых главами муни­ципальных образований, и их юридической оценки соответствия действующему законодательству. Кстати говоря, в печати отме­чался факт, что в России за два года прокурорскими проверками выявлено около 50 тыс. незаконных правовых актов органов ме­стного самоуправления [25].

Важен контроль за тем, насколько полно органы местного са­моуправления реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения, сочетающийся с помощью им. Такой опыт имеется у администрации Ростовской области. Он показывает, что многие полномочия муниципальными администрациями реа­лизуются не полностью. По мнению руководства областной адми­нистрации, подобное явление объясняется недостаточным обме­ном опыта между органами местного самоуправления. Думается, что отмеченный пробел в деятельности муниципальных органов имеет место и в других регионах. Методы его преодоления разно­образны: регулярные семинары с различными категориями му­ниципальных служащих: стажировка служащих в областных или республиканских администрациях; консультирование муниципаль­ных органов и т.д.

В целом методическая поддержка местного самоуправления органами государственной власти, а также подготовка, перепод­готовка и повышение квалификации кадров для местного самоуп­равления — составная часть механизма взаимодействия низового и регионального уровней публичной власти и управления и реа­лизации государственной политики развития местного самоуправления. Методические мероприятия включаются в создаваемые субъектами РФ совместно с муниципальными властями коорди­национные, совещательные и иные рабочие органы, как времен­но, так и постоянно действующие. В этом проявляется специфи­ческая форма косвенного контроля за деятельностью местного самоуправления.

Из изложенного явствует, что у государственных органов (фе­деральных и региональных) по отношению к местному самоуп­равлению есть две главные задачи: а) обеспечить реализацию кон­ституционных полномочий органов местного самоуправления и гарантии самостоятельной деятельности этих органов в пределах своих полномочий; б) осуществлять административный контроль, включая государственный надзор за законностью деятельности местного самоуправления и реализации переданных в законода­тельном порядке отдельных государственных полномочий. Реше­ние той и другой задач исключает вмешательство государствен­ных органов в деятельность местного самоуправления по осуще­ствлению законом установленных их собственных полномочий, равно как и нарушение демократических принципов формирова­ния и функционирования органов местной власти. Тем более это недопустимо со стороны Федерального Правительства по полити­ческим мотивам. Однако в печати уже зафиксирован пример по­добных антиконституционных действий. В частности, предложе­ние Председателя Правительства С.В. Степашина (июль 1999 г.) губернаторам 36 приграничных субъектов РФ отказаться от вы­боров глав местного самоуправления и перейти к их «назначенству», чтобы не допустить на выборах в Государственную Думу голосования избирателей за «экстремистские партии» [26]. Ко­нечно, подобные действия ничего общего не имеют с решением проблемы обеспечения управленческой вертикали как условия сохранения целостности государства и совершенствования демо­кратических основ его управляемости.

Охарактеризованные нами направления и механизмы взаи­модействия местного самоуправления и органов государствен­ной власти практически реализуются через противоречия и кон­фликты, что признается многими руководителями субъектов Фе­дерации, муниципальных образований, учеными и общественно­стью. «Конфликты между региональной и муниципальной вет­вями власти являются болевой точкой для местного самоуправления» [27]. Поэтому целесообразно завершить настоящую ра­боту анализом некоторых конфликтов и способов их регулиро­вания и разрешения.