Вищі органи державної влади Іспанії
Король
Монархічна форма правління в сучасній Іспанії існує формально з 1947 р. До 1931 р. Іспанія була монархією, потім, після падіння монархії Іспанія була проголошена республікою. У період диктаторського правління Франко форма правління в Іспанії законодавчо не регулювалася, а каудільо офіційно займав посаду Глави уряду.
Нинішній Король Іспанії Хуан Карлос I де Бурбон зайняв свою посаду тільки в 1975 р. після смерті Франсіско Франко. Син вигнаного франкістами іспанського короля Хуан Карлос народився в Римі, виховувався у Швейцарії та Португалії. В Іспанію приїхав лише в 1948 р., де одержав військову і цивільну освіту. Після вступу на посаду монарха Хуан Карлос активно сприяв переходу Іспанії від авторитарного режиму до режиму представницької демократії.
За Конституцією 1978 р. Іспанія є парламентарною монархією, і корона успадковується спадкоємцями Хуана Карлоса I де Бурбона, законного спадкоємця історичної династії. Спадкування трону здійснюється за салічною системою. Спадковий принц одержує титул Принца Астурійського. У випадку згасання всіх ліній династії, які мають право на спадкування корони, Генеральні Кортеси обирають форму спадкування, яка найкраще відповідає інтересам Іспанії. У випадку неповнолітнього Короля, батько або мати Короля, а за їхньої відсутності старший за віком і найближчий зі спадкоємців корони родич, відповідно до встановленого Конституцією порядку, стає регентом і є таким до настання повноліття Короля (ст. 59.1).
Якщо немає нікого, хто міг би стати регентом, Генеральні Кортеси призначають регентство у складі одного, трьох або п’яти чоловік. Король після проголошення його Генеральними Кортесами приносить присягу в тому, що буде сумлінно виконувати свої обов’язки, дотримуватись і забезпечувати дотримання Конституції й законів, а також поважати права громадян і регіональних автономних об’єднань. Спадковий принц за досягненням повноліття, регент або регенти, приступаючи до виконання своїх обов’язків, приносять таку ж присягу, а також присягу у вірності Королю.
У системі вищих органів державної влади Іспанії Король виконує функції глави держави. Відповідно до зазначеного статусу він не виконує функцій глави виконавчої влади і не володіє суттєвими повноваженнями в законодавчій сфері (не володіє правом законодавчої ініціативи чи правом вето), зосереджуючись на здійсненні представницьких повноважень. Конституція (п. 1 ст. 56) визначає Короля Главою держави, символом її єдності і сталості, а також арбітром і гарантом належного функціонування державних інститутів. Монарх здійснює вище представництво Іспанської держави в міжнародних відносинах, особливо у відносинах із тими народами, з якими Іспанію зв’язує історична спільність; здійснює функції, які надані йому Конституцію і законами. Особистість Короля недоторканна і він не підлягає ніякій відповідальності. Політична відповідальність із Короля знімається засобом інституту контрасигнатури: усі акти Короля скріплюються підписом Глави уряду й міністрами, до компетенції яких вони відносяться. Без міністерського підпису акти Короля недійсні, а відповідальність за ці акти покладається на осіб, які скріпили їх своїми підписами. Без підпису міністрів Король має право призначати і звільняти з посади військових і цивільних службовців свого двору. Король одержує з бюджету держави встановлену законом суму на утримання своєї родини і двору й може вільно розпоряджатися цією сумою.
Традиційними є повноваження Короля як глави держави. Король здійснює повноваження верховного командуючого збройними силами країни, призначає на цивільні та військові посади, присвоює почесні звання, нагороджує орденами, здійснює право помилування, надає вище заступництво королівським академіям (ст. 62, 63 Конституції). У сфері зовнішніх зносин Король підписує міжнародні договори від імені Іспанії, з попередньої згоди Генеральних Кортесів оголошує війну й укладає мир. Король призначає послів і інших дипломатичних представників Іспанії; іноземні представники в Іспанії теж акредитовані при ньому.
Повноваження Короля також охоплюють відносини із законодавчою та виконавчою гілками влади. Король санкціонує і промульгує закони, схвалені Генеральними Кортесами. Король призначає вибори в Генеральні Кортеси, скликає їх на сесії, а також за пропозицією Уряду може достроково розпускати Кортеси. У випадках, передбачених Конституцією, Король призначає референдум у країні.
Взаємини Короля з Урядом визначаються тим, що він має повноваження пропонувати Конгресу Депутатів кандидатуру Глави уряду, призначати і зміщувати його з посади. За пропозицією Глави уряду Король призначає і зміщує з посади членів Уряду. Король може головувати на засіданнях Уряду на прохання Глави уряду, чи за власною ініціативою, коли вважає це необхідним[334].
Генеральні Кортеси
Генеральні Кортеси – найстаріший у світі представницький орган поряд з англійським Парламентом. Генеральні Кортеси мають бікамеральну структуру. Нижня палата Генеральних Кортесів – Конгрес Депутатів, верхня палата – Сенат.
Конституція Іспанії (п. 2 ст. 66) так узагальнено визначає основні повноваження Парламенту: “Генеральні Кортеси здійснюють законодавчу владу держави, приймають її бюджет, контролюють діяльність Уряду і здійснюють інші повноваження, що покладаються на них Конституцією”[335].
У здійсненні парламентських повноважень домінує нижня палата. Конгрес Депутатів грає провідну роль у законодавчому процесі, затверджує кандидатуру Глави Уряду, порушує і вирішує питання про довіру Уряду. Реально і контрольні повноваження Парламенту щодо Уряду (запитання, запити, комісії по розслідуванню) зосереджені в Конгресі[336].
Палати Парламенту засідають самостійно, однак у передбачених Конституцією випадках збираються на спільні засідання для здійснення не законодавчих повноважень, а тих, які відносяться до виключної компетенції Генеральних Кортесів. Такими виключними повноваженнями є прийняття присяги Королем, вирішення питання про спадкування Корони, позбавлення претендента права успадкувати престол, вирішення питання про делегування Королю права оголошувати війну чи укладати мир. Спільні засідання Палат проводяться також у випадку надання згоди Генеральними Кортесами на укладення міжнародних договорів та їх ратифікації, якщо ці документи носять воєнний або політичний характер, стосуються питань територіальної цілісності країни чи містять зобов’язання по державним фінансам.
Конгрес Депутатів може включати від 300 до 400 депутатів, які обираються терміном на чотири роки на основі загального, рівного, прямого й таємного голосування. Вибори в Конгрес Депутатів здійснюються на основі пропорційного представництва по виборчих округах, якими є провінції (усього їх 50). Закон розподіляє загальне число депутатів пропорційно кількості населення провінції з обов’язковим забезпеченням мінімум одного представника від кожного виборчого округу.
Сенат є органом територіального представництва. Конституція й органічний закон встановлюють порядок формування Сенату: від кожної провінції обирається 4 сенатора шляхом загального, вільного, рівного, прямого і таємного голосування виборців відповідної провінції. Острівні провінції обирають сенаторів за встановленими Конституцією нормами, а регіональні автономні об’єднання направляють у верхню палату по одному сенатору та ще по одному від кожного мільйона населення, що проживає на їх території. Призначення сенаторів здійснюється законодавчою асамблеєю у відповідності зі статутом регіонального автономного об’єднання. Сенат обирається на 4 роки. Виборчий закон встановлює принцип несумісності посад сенаторів і депутатів із посадами членів Конституційного суду, вищих посадових осіб державної адміністрації, за винятком членів Уряду[337], народного захисника, членів судів, суддів, прокурорів, професійних військових і осіб, які перебувають на дійсній службі у збройних силах, корпусі безпеки і в поліції, а також членів виборчих комісій (ст. 70 Конституції).
Депутати й сенатори протягом всього терміну свого обрання користуються парламентським імунітетом і можуть бути затримані лише на місці злочину. Без попереднього дозволу відповідної палати їм не може бути пред’явлене звинувачення й вони не можуть бути притягнуті до суду. Вони користуються недоторканністю як при виконанні своїх депутатських функцій, так і при висловленні своєї думки. Кримінальна справа у випадку зняття парламентського імунітету стосовно депутата або сенатора може розглядатися лише кримінальною палатою Верховного суду країни.
Палати встановлюють власні регламенти, бюджети, визначають статус службового персоналу, обирають своїх голів, членів президій Палат. Палати збираються на дві чергові щорічні сесії: перша – з вересня по грудень, друга – з лютого по червень. На вимогу Уряду, постійної комісії Кортесів або абсолютної більшості членів кожної з Палат, Палати можуть бути зібрані на надзвичайну сесію для обговорення визначеного порядку денного. Після прийняття рішень по порядку денному сесія свою роботу закінчує.
Особливістю внутрішньої структури Генеральних Кортесів є наявність у кожній із Палат Парламенту так званої постійної депутації чисельністю мінімум 21 депутат. Депутації формуються із представників парламентських фракцій пропорційно їх чисельності в Парламенті й очолюються Головою відповідної Палати. Депутації забезпечують постійність у діяльності Кортесів і мають повноваження скликати Палати на надзвичайні сесії (п. 2 ст. 73). У міжсесійний період, а також у випадку, коли Парламент розпущений або коли збіг термін повноважень Палат, депутації здійснюють усі повноваження, що належать Палатам до конституювання нових Генеральних Кортесів. Коли збирається відповідна Палата, постійна депутація звітує перед нею про свою діяльність (ст. 78).
Парламентські комісії. Важливу роль у роботі Кортесів грають постійні комісії (Кортеси – парламент із “сильною” системою комісій),які попередньо розглядають усі законопроекти й готують їх до пленарних засідань Палат. Особливістю законодавчого процесу в іспанській державно-правовій практиці є те, що Конституція дозволяє Палатам передати постійним комісіям право самим приймати законопроекти та законодавчі пропозиції, залишаючи за Палатами можливість у будь-який момент зажадати обговорення й голосування на своїх пленарних засіданнях будь-якого законопроекту або пропозиції, розглянутих комісіями. Делегування таких повноважень комісіям не може бути здійснене по законопроектах про конституційну реформу, міжнародним відносинам, органічним і базовим законопроектам, а також по законопроекту про бюджет.
Для відкриття засідання необхідна присутність більш половини членів кожної палати, а для ухвалення рішення необхідна згода абсолютної більшості членів палати, якщо відповідно до Конституції, органічними законами або регламентом не передбачається інша більшість.
Законодавчий процес у Парламенті. Ст. 87 Конституції наділяє правом законодавчої ініціативи Уряд, Конгрес і Сенат. Конституцією закріплена можливість народної законодавчої ініціативи. У даному випадку необхідні підписи не менше п’ятисот тисяч виборців. Народна законодавча ініціатива не може здійснюватися з питань, які відноситься до органічних законів, законів про оподатковування, про міжнародні відносини, про помилування (ст. 87).
У законодавчому процесі, як і у всіх парламентарних формах правління, домінує Уряд: саме від нього в Парламент надходить більшість законопроектів.
Законопроект, схвалений у Конгресі Депутатів, передається на схвалення Сенату. Сенат у двомісячний термін із дня одержання тексту може накласти вето абсолютною більшістю голосів або внести свої виправлення. Вето Сенату може бути подолане Конгресом Депутатів абсолютною більшістю голосів; запропоновані Сенатом виправлення приймаються або долаються Конгресом Депутатів простою більшістю голосів (ст. 90).
Якщо законопроекти оголошені Урядом або Конгресом Депутатів терміновими, то двомісячний термін, наданий Сенату для здійснення права вето або внесення в законопроект поправок, скорочується до 20 днів.
У випадку ратифікації Генеральними Кортесами міжнародних договорів чи угод, у яких держава бере на себе зобов’язання (п. 1 ст. 94), укладення договорів про співробітництво між автономіями, коли необхідна санкція Генеральних Кортесів (п. 2 ст. 145), а також розподілу Генеральними Кортесами бюджетних коштів із Компенсаційного фонду між автономними співтовариствами і провінціями (п. 2 ст. 158), кожна з Палат приймає рішення самостійно більшістю голосів. Однак за відсутності згоди між Сенатом і Конгресом Палати намагаються досягти його шляхом створення змішаної комісії з рівним числом депутатів і сенаторів. Комісія представляє текст, який виноситься на голосування обох Палат. Якщо вироблений комісією текст не приймається, останнє слово залишається за Конгресом, який приймає рішення абсолютною більшістю голосів (п. 2 ст. 74).
У п’ятнадцятиденний термін Монарх санкціонує закони, промульгує їх і дає розпорядження про їхню негайну публікацію. Хоча Король не має право вето стосовно законів, схвалених Генеральними Кортесами, теоретично не виключається можливість відмови Короля в підписанні закону. Оскільки такий гіпотетичний випадок Конституцією не передбачений, а процедура повернення закону від Короля в Парламент теж не прописана, способом вирішення такого конфлікту між Королем і Парламентом може стати механізм, передбачений п. 3 ст. 62 і ст. 92 Конституції. Згадані статті передбачають можливість винесення законопроекту на референдум, у якому народ, таким чином, виконує роль арбітра. Рішення про призначення і оголошення референдуму здійснюється Королем за пропозицією Глави уряду, попередньо схваленої Конгресом Депутатів. Всенародний референдум оголошується по найбільш важливим політичним рішенням і носить консультативний характер (ст. 92).
До виключних прерогатив Генеральних Кортесів відноситься прийняття закону про державний бюджет, заслуховування урядового звіту про його виконання і встановлення податків. Стосовно закону про бюджет суб’єктом законодавчої ініціативи може виступити лише Уряд. Більше того, урядова ініціатива в даному випадку носить імперативний характер: Конституція зобов’язує Уряд представити бюджетний законопроект не пізніше ніж за три місяці до збігу строку дії бюджету за попередній рік (п. 3 ст. 134).
Генеральні Кортеси дають попередню згоду Уряду на укладення міжнародних договорів або угод, відповідно до яких держава приймає на себе певні зобов’язання. До них відносяться договори політичного й військового характеру, що стосуються територіальної цілісності держави або основних прав і обов’язків громадян, що накладають фінансові зобов’язання на державу, які припускають зміну або скасування якого-небудь закону або потребують прийняття нових законів для їхнього здійснення. Конституція передбачає, що міжнародні договори після їхнього офіційного опублікування в Іспанії є складовою частиною національного законодавства.
Уряд
У державному механізмі Іспанії Уряд займає центральне місце. Особливість правового положення Уряду визначається тим, що Конституція 1978 р. присвячує окремий розділ порядку формування і складу Уряду та розділ – відносинам між Урядом і Парламентом. Відповідно до Конституції та чинного законодавства Уряд здійснює виконавчу функцію й регламентарну владу. Уряд здійснює керівництво внутрішньою та зовнішньою політикою цивільної і військової адміністрації та захист держави. Уряд складається з Голови, його заступників, а також міністрів і інших членів, визначених законом.
Уряд Іспанії формується в парламентський спосіб. Після кожних чергових виборів у Конгрес Депутатів, а також у передбачених Конституцією випадках зміни Уряду, Король після попередніх консультацій із представниками політичних партій, представлених у Парламенті, пропонує через Голову Конгресу Депутатів кандидата на посаду Глави Уряду (п. 1 ст. 99). Кандидат на посаду Глави Уряду вносить на обговорення Конгресу Депутатів політичну програму Уряду й запитує вотум довіри Палати (п. 2 ст. 99). Король призначає дану особу на посаду Глави Уряду, якщо вотум довіри був підтриманий абсолютною більшістю голосів членів Конгресу Депутатів. Якщо ж зазначена більшість не буде отримана, проводиться нове голосування через 48 годин після першого, причому для одержання вотуму довіри в цьому випадку потрібна проста більшість голосів. Якщо і при повторному голосуванні не буде отриманий необхідний для призначення вотум довіри, то нові кандидатури пропонуються відповідно до встановленої Конституцією процедури. Якщо після закінчення двомісячного терміну із часу першого голосування про призначення Глави Уряду жоден із кандидатів не одержить вотуму довіри Конгресу Депутатів, Король розпускає обидві Палати і призначає за згодою Голови Конгресу Депутатів нові вибори до Генеральних Кортесів (ст. 99).
У випадку призначення Глави Уряду, інші члени Уряду призначаються (а так само і звільняються) за його пропозицією Королем (ст. 100).
Уряд подає у відставку після проведення загальних виборів, у випадку відмови в довірі Парламенту, а також у випадку відставки або смерті Глави Уряду (ст. 101).
У структурі Уряду для вирішення найважливіших питань управління утворюється колегіальний орган – Рада міністрів.
У Конституції Іспанії знайшла відображення тенденція посилення ваги і ролі прем’єра в діяльності уряду, спостережувана в розвитку сучасних європейських держав. Ст. 98 Конституції вказує, що “Голова (Уряду) керує діяльністю Уряду і координує функції інших його членів, незалежно від їх компетенції і несе пряму відповідальність за їх діяльність”[338]. Прем’єр є ключовою фігурою в механізмі виконавчої влади і в силу політичних чинників: Прем’єром стає лідер партії, що перемогла на виборах. Глава уряду здійснює офіційне представництво вищого органу виконавчої влади.
До складу Уряду, крім Прем’єра та міністрів входять державні секретарі, їхні заступники і генеральні секретарі, які мають ранг заступників державних секретарів. Голова скликає засідання Уряду й головує на них, за винятком випадків, коли на цих засіданнях головує сам Король, якщо він того бажає. Глава уряду скріплює своїм підписом акти, видані Королем, передає Королю для санкціонування закони, схвалені Генеральними Кортесами. Заступник Глави уряду приймає на себе функції Голови у випадку смерті останнього, відсутності у зв’язку із закордонною поїздкою або хворобою.
Конституція забороняє членам Уряду здійснювати інші представницькі функції, крім передбачених парламентським мандатом, і будь-які публічні функції, що не відносяться до їх посади. Члени Уряду не можуть також займатися якою-небудь професійною або торгівельною діяльністю.
Члени Уряду і його Голова відповідно до закону підлягають кримінальній відповідальності перед Кримінальною палатою Верховного суду. З ініціативи однієї четвертої частини членів Конгресу Депутатів і зі схвалення абсолютної більшості голосів членам Уряду може бути пред’явлене звинувачення у зраді або будь-якому злочині проти безпеки держави. До членів Уряду, засуджених по цим обвинуваченням, не може бути застосоване право помилування, яке належить Королю.
Державна рада
Найважливішим урядовим органом, що здійснює консультативні функції, є Державна рада. Державна рада є організаційно й функціонально автономним органом при Урядові, який має гарантувати об’єктивний і незалежний характер рішень Уряду. Консультації з Державною радою є обов’язковими у випадках, встановлених законом, і факультативними – у всіх іншим. Рада діє у складі пленуму або постійної комісії. У складі пленуму працюють постійні радники, призначувані декретом Уряду без обмеження часу перебування на своїй посаді. Сюди можуть входити окремі міністри, члени неполітичних органів автономних утворень, державні радники, професори юридичних, економічних і соціальних наук університетів і інші. Друга група – ті, що входять за посадою – керівники іспанської академії політичних наук, юриспруденції й законодавства, директор центру конституційних досліджень і ін. Виборні члени Ради в кількості 10 чоловік можуть бути відібрані серед наступних категорій: депутатів або сенаторів Генеральних Кортесів, членів Конституційного суду, народних захисників, голів або членів виконавчих рад автономних утворень, послів і інших категорій осіб. Термін їхніх повноважень – 4 роки. Голова Ради призначається декретом Уряду із числа найбільш відомих юристів країни, які володіють досвідом вирішення державних питань.
Компетенція Державної ради широка. Рада приймає рішення по різних питаннях консультативного характеру, поставлених перед нею Урядом або окремими міністрами чи автономними об’єднаннями через їхніх голів. Державна рада на пленарному засіданні дає консультації з таких питань, як проекти законодавчих декретів, попередні проекти законів, що стосуються виконання або зміни міжнародних договорів, конвенції й угоди; вирішує сумніви, які можуть виникнути при тлумаченні або виконанні міжнародних договорів, підписаних Іспанією; будь-які питання державного значення, які Уряд вважає найбільш важливими й ін.
Постійна комісія зобов’язана давати консультації з таких питань, як регламенти загального характеру, що стосуються реалізації законів, так само як і їхня модифікація; попередні проекти органічних законів, що делегують державні повноваження автономним утворенням; вирішення спірних питань компетенції між різними підрозділами урядових міністерств; питання, що відносяться до організації, компетенції або функціонування самої Державної ради й ін.
Здійснення Державною радою консультативних функцій справляє, як правило, істотний вплив на прийняття Урядом найважливіших державних рішень.