Фактори ефективності державного управління соціальною сферою та їх характеристика

Проблема факторів ефективності державного управління багатопланова. Підходи до її вивчення можуть бути різними. Відповідно і рішення - різноваріантними. Розгляд проблеми в аспекті аналізу загальносистемних факторів ефективності передбачає підхід, який враховує роль загальнодержавних ідейно-політичних і стратегічних факторів. На рівні підсистем - економічної, соціальної, політичної, правової - і суб’єктів соціальної політики України, загальнодержавні фактори будуть розглядатися як відправні посилання і рамкові умови в аналізі ефективності управління. Безпосереднім предметом аналізу є фактори, пов’язані зі специфікою цілей, стратегій і структурних форм організації влади і управління відповідних підсистем і рівнів. При аналізі ефективності управління соціальною сферою держави акцент зміститься в площину пояснення впливу на ефективність конкретних способів, методів і засобів управлінської діяльності. Роль загальносистемних і регіональних факторів буде виявлятися опосредкованно - через аналіз умов і механізмів управління корпоративного масштабу.

Спробуємо сформулювати загальносистемні фактори ефективності державного управління соціальною сферою. На нашу думку, їх визначають чотири групи факторів: перша - базові цінності, стратегічні цілі держави, легітимні концепції і моделі розвитку суспільної системи; політичний курс; друга - організація системи державної влади і управління та її функціонування як єдиного організму, єдині політичний і правовий простори; третя - стан державного апарату, його пріоритетні форми, методи і стиль управлінської діяльності, професіоналізм, рівень довіри населення до влади й участі в управлінні державою; четверта - соціальна, економічна, політична, соціальна стабільність (або нестабільність) суспільства.

Розглянемо названі фактори. Вище відзначалося, що кожній політичній системі властива своя система цінностей. Цінності - це узагальнені цілі держави: вони складають духовну основу загальнодержавних інтересів і політичної стратегії, втілюються в ідеології і концепціях системи державного управління соціальною сферою. В систему базових входять і інструментальні цінності, які виражають і схвалюються суспільством як засоби досягнення цілей. Визначеність базових цінностей і визнання їх суспільством (або його більшістю) основними регуляторами поведінки і діяльності - необхідна умова ефективного функціонування інститутів влади і управління, включаючи нормативно-правові механізми. Радянській державі і суспільству були властиві ідейно-політичні і моральні цінності, що відображають до визначеного періоду інтереси більшості населення і були прийняті ним. Вони забезпечували відносну ефективність суспільно-політичного ладу в умовах боротьби суспільства за своє виживання в найкритичніші моменти історії (індустріалізація країни, Велика Вітчизняна війна, період відновлення районів і міст, які були під окупацією). В міру дискредитації радянських соціалістичних цінностей, які декларувалися правлячою партією, стала руйнуватися духовна основа радянського режиму. Це визначило його катастрофу.

Відкинувши радянські цінності, новий політичний режим проголосив прихильність до ліберально-демократичних цінностей західноєвропейського зразка. Однак у сучасній Україні поки не склалася нова система загальнозначущих і загальновизнаних цінностей, що підтверджується наявністю розколу суспільства як з політичних, так і ідеологічних і моральних орієнтацій. Деякі соціологи на основі проведених досліджень фіксують існуючий сьогодні у нашій державі “ціннісний вакуум”, чим, зокрема, пояснюють криміналізацію суспільства [27]. “Ціннісний вакуум”, звичайно, не абсолютний. В Конституції України, як ми підкреслювали, узаконені базові державні цінності, що виражають фундаментальні норми суспільства (демократичні права і свободи). Але вони не стали поки загальновизнаними, не перетворилися в реальні регулятори масової суспільної поведінки людей. Така суперечлива ситуація і дає підстави говорити про “ціннісний вакуум”.

Можемо констатувати, що в СРСР вказаний вакуум не відчувався - за всієї спірності соціалістичних цінностей. У сучасній Україні, Росії та державах СНД він породжений двома групами причин. Перша група - конкретні умови нинішнього життя, у першу чергу економічні труднощі, що викликали незадоволеність життям, песимізм, втрату перспектив. Друга група - довгострокові фактори - результат історичних зламів соціальної свідомості. Стосовно суспільства та його розвитку “ціннісний вакуум” означає ситуацію, коли людям байдуже, за якого ладу жити, за які політичні партії голосувати, яку владу мати. Вони втратили чутливість до ідеологічних і політичних розбіжностей діячів будь-яких рівнів, не довіряють нікому з них. Для чиновників - відсутність ясних і чітких ціннісних пріоритетів виявляється в кон’юнктурному характері управління суспільними справами. Говорити про застосування ціннісно-раціонального або цілераціонального критеріїв ефективності управління в таких умовах важко. Наведена ситуація стимулюється неясністю цілей реформування суспільства та його соціальної політики або, точніше кажучи, невизначеністю її формулювання. Таке поняття, як “курс реформ”, що увійшло в офіційні урядові документи, розкривається переважно як перехід до ринкової економіки і побудова демократичної державної системи. Концепція і модель ринкової економіки і роль держави в ній інтерпретуються, принаймні, неоднозначно, залежно від переваг чергового Уряду України.

Наступним, головним фактором ефективності державного управління є організація системи влади і управління, її функціонування як єдиного організму. Цей фактор відіграє визначальну роль у будь-якій сучасній розвиненій державі. Незалежно від національних форм державного устрою і політичних режимів ефективність управління забезпечується:

-по-перше, реальною цілісністю систем державного управління соціальною сферою, “єдністю правил гри” для всіх задіяних у них керуючих суб’єктів;

-по-друге, правовою стабільністю і досить високою правовою культурою;

-по-третє, високою дієздатністю державної влади на всіх рівнях, а також місцевого самоврядування. Природно, що в нашій державі Україні, де практично зруйновані всі минулі системоутворюючі організаційні зв’язки і форми управління але не завершений процес становлення нової системи, потенціал аналізованого фактора ефективності залишається нереалізованим. Більше того, він проявляється здебільшого в негативному плані, стимулюючи кризу влади і управління. Учені, експерти, політики, адміністратори єдині в думці про необхідність доведення нині існуючої структури української державної влади до перетворення її в єдину систему, у якій би ефективно взаємодіяли і функціонували органи всіх рівнів і гілок влади. На поверхні лежить істина: принцип поділу влади поки не забезпечує єдність державної влади, а отже, і управління соціальною сферою. Законодавчі і виконавчі органи влади діють не тільки розрізнено, а й перебувають, якщо говорити про регіональний рівень, у стані перманентно виникаючого конфлікту. Механізм стримань і противаг функціонує лише в плані противаг. Стримання виконавчої влади на всіх рівнях непередбачені. Її авторитарність тепер вже очевидна. Не налагоджена до кінця загальна система державної влади і управління. Вона переривається на рівні суб’єктів соціальної політики України, які володіють, до речі, неоднаковим обсягом владних повноважень. Місцеве ж самоврядування - це своєрідний “коктейль” із усіх сфер влади.

Який же шлях побудови єдиної системи? У правлячих колах єдиної позиції з цього питання немає. Одні вважають за доцільне вирішувати проблему шляхом внесення змін в Конституцію України й обмеження самостійності президентської влади та переходу до парламентсько-президентської форми правління. Інші, навпаки, висловлюються за подальше розширення обсягу владних повноважень Президента та непорушність місцевого самоврядування. Здається, що потреба підвищення ефективності всіх органів державного управління зрештою приведе опонентів до прийняття оптимального варіанта. Ясно одне, що доти, поки не буде створена і не стане функціонувати цілісна система державної влади і управління, зрозуміло, на демократичній основі, ефективність залишиться змінною, що цілком залежить від суб'єктивних якостей тих, хто керує.

Стан державного апарату, якість його діяльності, рівень довіри населення до влади - не менш важливий комплекс факторів, що безпосередньо впливають на вирішення проблеми ефективності державного управління соціальною сферою. Поняття “державний апарат” у даному контексті використовується у вузькому розумінні на відміну від більш широкого, що ідентичне категорії механізму держави. Державний апарат - це апарат державного управління; сукупність виконавчо-розпорядницьких управлінських органів [28-30]; частина механізму держави, що забезпечує разом з іншими державними органами реалізацію його функцій управління. Державний апарат - раціональна організація, що складається з державних службовців, наділена владними повноваженнями і необхідними засобами (включаючи матеріальні) для здійснення в межах своєї компетенції визначених функцій і завдань. Йому, за визначенням, властиві ознаки раціональної бюрократії (за Вебером), охарактеризовані нами при аналізі стилів керування. Ефективність державного управління безпосередньо пов’язана з наявністю сучасної бюрократії (прошарок управлінців), яка володіє високим професіоналізмом, стратегічним інноваційним мисленням, що визнається пріоритетним демократичним стилем управлінської діяльності і керується державними інтересами.

Сучасна раціональна бюрократія як фактор ефективності державного управління повинна перебувати під контролем первинних органів державної влади (конституційно встановлених) і суспільних інститутів. Інакше вона перешкоджатиме державі і перетвориться в антифактор ефективності. Одне із протиріч, з яким держава зіштовхується при формуванні свого апарату і забезпеченні демократичного характеру його діяльності (а отже, ефективності), - це протиріччя між відкритістю апарату, можливістю доступу до його складу кожної професійно підготовленої для державної служби людини і тенденцією до корпоративної замкнутості як умовою реалізації узаконеної статусної переваги стосовно інших груп населення. Реальна статусна перевага державних службовців у науковій літературі останнього часу теоретично закріплюється в понятті “адміністративно-політична еліта” [31]. Визнаючи відому методологічну, а більше - інструментальну, роль даного поняття політичної соціології, хотілося б звернути увагу на деякі негативні моменти його використання в теорії і практиці державного управління. Мається на увазі головним чином антидемократичний відтінок його змісту, що фіксує протиставлення елітної (у масовій свідомості - привілейованої) частини - обмеженої меншості суспільства - абсолютній більшості. Звертає на себе увагу те, що в американській літературі із соціального і державного управління поняття “еліти” зустрічається вкрай рідко і не несе у собі той концептуальний зміст, що пропагується вітчизняними авторами. Наприклад, характеризуючи сучасний стиль взаємин працюючих з керівником, автори використовують такі позитивно сприймані терміни, як “лідер”, “вчитель”, “педагог”, “тренер”, віддаючи перевагу такому терміну, як “бос”. Ми далекі від ідеалізації взаємин керуючих і керованих в американській організації. Проте за такою термінологією простежується гуманістична і демократична позиція теоретиків і практиків менеджменту.

Праві автори названого дослідження, вважаючи, що одним із критеріїв оцінки відповідності є відношення державного службовця до демократичного контролю діяльності апаратів органів виконавчої влади з боку суспільства. Такого роду контроль поки в “зародковому стані”. Сформований нині склад апаратів виконавчої влади і управління свідчить також про наступність у діяльності державних органів при переході до нової політичної системи, що цілком закономірно. У досвіді радянського апарату, в роботі його кадрів мала місце значна кількість елементів, властивих будь-якій сучасній системі державного управління, наприклад деякі методи адміністрування, організаційні форми, методи нематеріального стимулювання соціальної активності. Повернення держави в економіку, в соціальну сферу спонукає керуючі органи реалістично і розумно переосмислювати радянський досвід державного управління і використовувати те, що не втратило цінність на сучасному етапі.

Негативний бік провідного мотиву поведінки чиновництва - відсутність дилеми “якій владі служити” - моральний. Він є відображенням ситуації “ціннісного вакууму”, про що йшла мова вище. Більшості рядових чесних громадян не імпонує чиновник, яку б високу посаду він не займав, для якого мотивом поведінки є щось протилежне принципові відомого грибоєдівского літературного героя: “…і служити радий та прислужуватися нудно”. Ніяк не можна віднести до позитивного боку нинішнього складу апаратів виконавчої влади виявлені факти знецінювання моральних норм і заборон у свідомості чималої частини державних службовців.

Перепоною для нормального функціонування та здійснення ефективного соціального управління є державна корупція (від лат. сorruptie - підкуп) - це використання посадовою особою, державними службовцями (або групою чиновників) свого службового становища для незаконного придбання матеріальних та інших благ [32; 33]. До найбільш значимих причин корупції належать: стрімкий перехід до нової економічної системи, не підкріплений необхідною правовою базою і правовою культурою; “відсутність у радянські часи нормальної правової системи і відповідних культурних традицій”; “розпад партійної системи контролю”, “злиття влади й економіки” (у минулому); “неукорінення демократичних політичних традицій”; наслідуваний від “тоталітарного режиму” громіздкий і неповороткий державний апарат. Акцентуючи увагу на причинах історичного характеру, автори називають також деякі сучасні українські фактори корупції. Наприклад, економічний занепад і політична нестабільність; недосконалість законодавства, включаючи суперечливість окремих законів: слабкість громадянського суспільства, слабкість судової системи і нерозвиненість правової свідомості. Крім того, аналізуються деякі економічні негативні наслідки державної корупції, у тому числі розширення тіньової економіки і порушення конкурентних механізмів. Характеризуються також політичні наслідки. Зокрема, підкреслюються такі явища, як “зміна цілей політики від загальнонаціонального розвитку до забезпечення володарювання олігархічних угруповань”; зменшення довіри до влади, зростання її відчуженості від суспільства; виникнення загрози розпаду демократичних інститутів і наростання розчарування громадян у цінностях демократії [34; 35].

Усунення зазначених та інших причин державної корупції пов’язане із вирішенням загальних політичних, економічних і соціальних проблем модернізації нашої країни. Тому, як правильно підкреслюють автори дослідження причин корупції, боротьба з нею не може бути разовою кампанією. Її (корупцію) не можна обмежити тільки законодавчими заходами і викорінюванням окремих проявів. Потрібна дієва “антикорупційна політика”, яка повинна реалізовуватися на вищому рівні політичного керівництва. Тільки постійна, всеохоплююча, комплексна боротьба із корупцією, причому на всіх рівнях влади і управління, може дати бажаний ефект. Абсолютна перемога над нею неможлива. Поки існують держава й інститут чиновників, збережуться і джерела корупції. І все-таки перемога потрібна, нехай відносна, над нинішньою українською державною корупцією, що стала “раковою пухлиною”, яка роз’їдає цілісну систему державного управління. На нашу думку, для її досягнення необхідно зосередити зусилля на подоланні причин економічного і політичного характеру. Громадськість сьогодні важко переконати в тому, що нинішній вал державної корупції - наслідок недоліків колишньої радянської системи. Спроба відійти від аналізу головних економічних і політичних факторів, що породжують небезпечну соціально-політичну патологію, стоїть на заваді вирішенню даної болючої проблеми як на державному, так і регіональному рівні.

Зусилля держави і громадськості в боротьбі з корупцією не будуть марними, якщо вони будуть спрямовані насамперед на усунення її причин, породжених і породжуваних становленням самих політичної і економічної систем. За загальними причинами державної корупції криються специфічні, залежні цілком від якості особового складу державного апарату, від порядку підбору та перепідготовки корпусу державних службовців, його управлінської культури, відповідальності перед державою і суспільством, нарешті, від його правової і соціальної захищеності. За останні роки керівництвом держави проведена значна робота зі створення нової структури, з впровадження нових принципів, форм і методів діяльності державної служби. Це може бути вирішено в процесі адміністративної реформи, яка в сьогоденні практично заморожена в Україні. Реалізація концепції адміністративної реформи повинна передбачати формування такої державної служби, в основу якої буде покладена “система заслуг і переваг”, антикорупційна програма, а також посилення відповідальності регіональної і місцевої влади. Така система показала свою ефективність у багатьох країнах світу. Вона означає: перетворення державної служби зі служби “государевої” (як це традиційно було і зберігається в нашій країні) у службу дійсно громадянську; гнучку, не орієнтовану на ієрархію систему формування і відновлення державного апарату; добір (переважно конкурсний), просування й утримання на державній службі найбільш кваліфікованих і сумлінних людей; більш ясну диференціацію статусу “кар’єрних” і “політичних” чиновників (“політичних призначенців”); сурову визначеність посадових обов’язків; створення режиму, який забезпечує, з одного боку, підконтрольність інституту державних службовців, з другого - його правову захищеність від сваволі і некомпетентності керівників, а також засобів масової інформації; раціоналізацію витрат на утримання державного апарату, насамперед збільшення частки прямих матеріальних стимулів і зниження непрямих, ліквідацію “тіньових” привілеїв. Сумарне зменшення бюджетних витрат на державний апарат повинне бути забезпечене за рахунок переведення на самооплатність численних обслуговуючих служб; розширення і зміни практики контрактів. Зокрема, замість штатного розкладу основою кадрової роботи має стати кошторис витрат на виконання відповідних функцій державного органу. У свою чергу, це неминуче буде вести до скорочення чисельності апарату і підвищення рівня оплати праці державних службовців за одночасної інтенсифікації їх роботи; підвищення уваги до питань адміністративної етики, пожвавлення практичної цінності поняття службової репутації.

Приклад північного сусіда Російської Федерації свідчить про особливе значення для організації діяльності апаратів державної влади та формування їх кадрів Федерального Закону “Про основи державної служби Російської Федерації” (прийнятий Державною думою 5 липня 1995р.), який установлює правові основи організації державної служби Російської Федерації і основи правового становища державних службовців РФ. У законі визначаються порядок проходження державної служби, необхідність проведення конкурсів і іспитів при заміщенні державної посади державної служби, порядок атестації державного службовця і ряд інших важливих моментів. Особливе значення має закріплення в законі принципів державної служби. Вперше в подібного роду російських документах закріплені принципи, що відповідають конституційним нормам. До них відносять: обов’язок державних службовців визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини і громадянина, пріоритет цих прав і свобод; єдність системи державної влади, розмежування компетенції між Російською Федерацією і суб’єктами; рівний доступ громадян до державної служби відповідно до здібностей і професійної підготовки. Варто підкреслити і такі принципи державної служби, як її позапартійність; відокремлення релігійних об’єднань від держави; єдність основних вимог щодо державної служби; відповідальність державних службовців за підготовлені і прийняті рішення, невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків.

Щодо України, то ст. 1 Закону України “Про державну службу” визначає те, що, державна служба і державні службовці - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок

державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження. Посадовими особами відповідно до цього Закону вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними

актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій. До основних принципів державної служби відносять такі:

служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму,

компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав

та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

Визначена також етика поведінки державного службовця, відповідно до якої державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов’язки;шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця [36].

Для підвищення ефективності державного управління соціальною сферою України, на нашу думку, виходячи із напрямів роботи державної служби потрібно уже в найближчі роки розв’язати ряд завдань, а саме: переглянути систему фінансування державного апарату в плані збільшення прямих грошових виплат за рахунок скорочення частки непрямих витрат (будівництво і утримання будинків, транспортне, побутове, інше обслуговування), не нарощуючи нинішні бюджетні витрати; обмежити зростання чисельності державного апарату; виробити єдині для центрального і регіонального рівнів правила посадового зростання державних службовців, у тому числі механізму ефективного використання кадрового резерву і ротації кадрів у єдиній системі державної служби; удосконалити нормативну основу і сучасну інфраструктуру підготовки, підвищення кваліфікації й оцінки праці державних службовців; встановити чіткі підстави, а також процедури залучення до дисциплінарної і матеріальної відповідальності державних службовців; ввести інститут дисциплінарного розгляду.

Економічна, політична і соціальна стабільність суспільства - один із головних факторів, що визначають ефективність державного управління соціальною сферою. Очевидно, що за відсутності такої державним органам доводиться витрачати максимум зусиль і ресурсів (незважаючи на втрати) на подолання соціальних конфліктів і створення ситуації, за якої був би можливий вибір оптимальних рішень.

У широкому розумінні поняття стабільності означає збереження державною системою своїх інститутів і здійснення основних функцій щодо управління соціальним середовищем, яке постійно змінюється. Стабільність, стійкість політичної та економічної систем, а також суспільних відносин - це такий стан, коли зміни, що відбуваються, не ведуть до порушення нормативно-ціннісної бази процесів життєдіяльності людей, коли будь-які відхилення і дії суб’єктів (політичних, економічних, соціальних) коригуються реалізацією встановлених, легітимних норм. Неправомочні дії компенсуються правомірними. Стабільність суспільства - стан, за якого виникаючі потреби й інтереси соціальних суб’єктів артикулируются системою, а канали артикуляції самостійно адаптуються до нових потреб. Інакше кажучи, коли державна система управління, механізми економічного і соціального регулювання більш-менш адекватно реагують на запити і очікування, які надходять від громадян і сприяють їхньому задоволенню. Серед постійно діючих факторів стабільності: економічні, що працюють на підтримку достатнього рівня добробуту народу; соціально-оптимальна рівновага різних груп інтересів; ідеологічні і соціально-психологічні, які орієнтують поведінку членів суспільства на цінності і норми існуючої системи [36].

Стабільність суспільства залежить від рівня інституціоналізації керуючих структур і легітимності органів державної влади й управління. Розвинені держави відрізняються від менш розвинених, з нестабільними політичними системами, високим рівнем інституціоналізації, комплексною легітимністю (правовою і суспільною), досить широкою участю громадян в управлінні державними і суспільними справами. Найважливішим політичним фактором стабільності в Україні на сьогодні виступають системна рівновага державної влади і вплив на управління політичних партій [37].

Стосовно нашої держави як держави, що переживає перехідний етап розвитку, стабільність може розглядатися в двох аспектах: з одного боку (в динаміці), як показник ефективності управління процесом модернізації, а з другого (у статичному стані) - як необхідна умова (фактор) для подальшого підвищення ефективності. Той факт, що в країні створена й існує нова політична система (як би неоднозначно до неї ставилися політичні і соціальні сили), що замість централізованої планової економіки переважно сформувалася ринкова економічна система, яка базується головним чином на приватній власності на засоби виробництва, що державний соціалізм замінений капіталізмом (“диким”, “грабіжницьким”, “нецивілізованим”), що склалася інша класова структура, антагоністичний характер відносин між соціальними групами - усе це свідчить про певний рівень ефективності діяльності державного управління соціальною сферою за період з 1991 по 2008 роки.

При оцінці зазначених та інших історичних змін значна кількість адептів сучасного режиму, так само як і його супротивників, впадають у крайнощі: перші на всіх дивляться крізь рожеві окуляри, а другі - крізь чорні. Відкидаючи той та інший підходи, судячи про стан суспільства за реальними результатами соціальних реформ, важко не помітити певні негаразди в державному управлінні соціальною сферою. Адже соціальне розшарування в Україні досить сильне і може бути загрозою її стабільного розвитку.

В сучасних умовах світових трансформаційних процесів, що характеризуються перерозподілом влади, власності, доходів, формуванням пріоритетних центрів суспільного прогресу, для кожної окремо взятої країни важливо зайняти гідне місце у перегонах за ефективність системи господарювання та державного управління, здатної забезпечити задоволення інтересів людини. Зрозуміло, що чи не найважливішим критерієм у таких перегонах є досягнення у сфері людського розвитку. Незважаючи на те, що в сьогоденні у світі ще не створено оптимальну модель успішної політики подолання бідності, все таки розвинуті держави поступово наближаються до еквівалентної соціальної стратифікації у суспільстві. Кількість осіб, що стали жити вище межі бідності, збільшилась за останні 20 років на 1 млрд, а доходи середнього класу - на 15%. На жаль, процеси, що відбуваються в Україні, вступають у протиріччя із загальними тенденціями загального зростання світового благополуччя та подолання бідності [38].

Процеси державотворення на засадах системного реформування багатогранного економічного та соціально-політичного життя українського суспільства все більше виокремлюють нагальні проблеми і глибокі суперечності на шляху забезпечення поступального сталого національного розвитку і соціальної безпеки. У цьому зв’язку однією з найважче розв’язуваних системних проблем є швидко наростаюча поляризація суспільства як загроза національній безпеці країни.

Визнання нагальності проблем боротьби з бідністю є пріоритетним загальнонародним завданням і критерієм відповідальності перед своїми нащадками, глибинною передумовою ефективної соціально-економічної політики Української держави. Недаремно Президентом України Л.Д.Кучмою 15 серпня 2001 року підписано Указ “Про Стратегію подолання бідності”.

Безумовно, соціальна ринкова економіка не допускає зрівнялівки, а навпаки, передбачає наявність доволі високого ступеня нерівності у доходах, оскільки люди володіють різним інтелектуальним, фізичним, духовним потенціалом, істотно відрізняються за рівнем освіти та професійної підготовки. Зокрема, для суспільства не є ефективним як абсолютна рівність у доходах, так і високий ступінь нерівності. Функція держави, спрямована на перерозподіл доходів, має забезпечити сприятливі для всіх членів суспільства матеріальні умови життя. Поряд із цим надмірне втручання держави у перерозподіл доходів може призвести до підриву стимулів підприємництва та високоефективної найманої праці. Тому соціальна політика держави в ринкових умовах має бути гнучким і тонким інструментом, що має сприяти соціальній стабілізації. Досягнення оптимальних суспільних пропорцій у розподілі доходів, доступу до власності, освіти, медицини, культури, на нашу думку, є основною умовою забезпечення соціальної безпеки держави.

Соціальна стратифікація у її найширшому розумінні означає основні соціальні відмінності та систему нерівностей у сучасному суспільстві. Не абсолютизуючи відносини власності як головну ознаку класової диференціації соціального середовища, концепція соціальної стратифікації є протилежністю марксистській теорії класів та класової боротьби. Прикладом суспільства, де найбільш повно реалізувались принципи соціальної стратифікації, стали Сполучені Штати Америки. Саме США називають суспільством середнього класу.

Говорячи про джерела соціальної нестабільності, було б грубою помилкою не враховувати міжнаціональні протиріччя, що загострилися за останні роки, в Україні. На відміну від Росії, вони не вибухали значними кривавими конфліктами, але не звертати на них увагу в процесі державного управління соціальною сферою ми не маємо права. Особливо це пов’язано із ситуацією в Криму, де татари вимагають повернення їм земель, які були анексовані за часів радянської влади.

Найнебезпечнішим дестабілізуючим фактором є криміналізація українського суспільства і держави. Загальновідомо, що злочинність не тільки продовжує зростати, а й пронизує тепер уже багато сфер суспільного життя, включаючи політичну. Домінуюча злочинність - економічна, безпосередньо пов’язана з проведенням у країні приватизації, перерозподілом державної власності в інтересах незначної частини активістів первісного нагромадження капіталу і “нової бюрократії”. Починаючи від Президента України та досить часто змінюваного уряду, усі обіцяли покінчити з криміналізацією економіки, політики, зі злочинністю на ґрунті етнонаціональних конфліктів, не допустити проникнення кримінальних елементів в органи законодавчої і виконавчої влади. Однак криміналізація - наслідок сукупності умов, що склалися в ході капіталізації суспільства; це явище - супутник системної кризи, що охопила країну. Поразка злочинності можлива за умови виходу країни з нинішньої кризи. Економічна криза, соціальна поляризація населення і зубожіння його більшості, криміналізація суспільства породжують політичну нестабільність. Первинна причина всіх цих явищ - прискорена капіталізація країни, а безпосередня - реалізована тактика проведення ліберально-демократичних суспільних відносин.

Постійні конфлікти між президентською владою й урядом, з одного боку, і законодавчою владою - з другого, об’єктивно обумовлені певними соціально-класовими протиріччями в суспільстві. А суб’єктивно - відсутністю в політичної еліти культури поведінки в системі, де функціонує опозиція. Доти, поки опозиція (кожна) буде розглядатися як ворожа сила стосовно режиму, а не як явище, нормальне в демократичній державі, неминучі сплески гострих політичних конфліктів.

Політична нестабільність заважає ефективному державному управлінню соціальною сферою. По-перше, вона породжує періодичні політичні кризи, що підривають легітимність системи і порушують процес державного управління, який відволікає зусилля влади на їх подолання; по-друге, надмірно політизує і ідеологізує управлінський процес, відсуваючи на другий план раціональну мотивацію соціально-економічного вибору і прийняття прагматичних адміністративно-державних рішень; по-третє, є перешкодою на шляху об’єднання найбільш активних верств суспільства для вирішення проблем модернізації; по-четверте, знижує престиж держави в міжнародному співтоваристві; по-п’яте, гострі конфліктні політичні ситуації стимулюють керуючі суб’єкти на прийняття поспішних і найчастіше помилкових рішень або рішень тимчасових, для погашення розбіжностей і протиріч.

Економічна, соціальна і політична нестабільність і її наслідки зміщають вектор політичного розвитку в бік авторитаризму. Чим нестабільніша система, тим ширше можливості для затвердження диктаторських принципів і методів управління, тим більше обмежень (причому, найчастіше, виправданих) демократії. Давно доведено історичним досвідом, що будь-які авторитарні режими є наслідком розвитку суспільно-політичних криз. Отже, ефективність державного управління соціальною сферою виявляється на всіх рівнях функціонування системи: від окремої організації - до місцевого самоврядування, від місцевого рівня - до регіонального, від регіонального співтовариства - до соціальної системи і її політичної організації - держави. На кожному з рівнів ефективність виміряється своїми критеріями, які характеризують співвідношення цілей і результатів, а в іншій площині - відповідність результатів інтересам керуючих і керованих, виражених метою. Вищим критерієм ефективності системи державного управління соціальною сферою в цілому слугує повнота реалізації її функцій. В узагальненому вигляді - це збереження політичної системи і суспільства, забезпечення їхньої цілісності, єдності і безпеки, а також захист інтересів усіх груп населення, прав і свобод громадян.

Цілісність держави і єдність суспільства - результат ефективного державного управління, основа забезпечення їхньої безпеки й умова досягнення добробуту народу. Звідси фундаментальне значення загальносистемної форми організації влади і управління.