Исполнительная власть как ветвь власти. 1 страница

Исполнительная власть имеет свое субъектное выражение, т.е для реализации в жизнь этой исполнительной власти, государство образует специальные органы исполнительной власти.

Эти органы исполнительной власти наделены юридически властными полномочиями, потому что они выражают государственно-правовой интерес. Если нет полномочий, то органы не смогли бы руководить различными сферами жизни человека и общества.

Исполнительная деятельность это подзаконная деятельность, т.е. они действуют во исполнении закона, претворять их в жизнь.

Исполнительная власть - политико-правовая категория. Нужно, чтоб бы была организована исполнительная власть, нужна форма. А государственная власть есть организационно-правовая категория.

Государственная власть понятие более широкое, чем исполнительная власть. Именно в рамках государственной власти функционирует исполнительная власть, в лице органов исполнительной власти.

Характеристика исполнительной власти:

1) Исполнительная власть в Российской Федерации представляет собой относительносамостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны;

2) Исполнительная власть самостоятельна, но только в функциональнокомпетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть государственновластных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или ее механизма;

3) исполнительная власть - это непременный атрибут государственновластного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственноправовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований;

4) как и любое другое проявление властных полномочий, у исполнительной власти в Российской Федерации есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что исполнительная власть реализуется в отношении к различным (коллективным или индивидуальным) элементам государственноорганизованного общества, т.е. в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера;

5) исполнительная власть в РФ, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть сущностное выражение таковой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, т.е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственновластной деятельности;

6) исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности и по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях организации нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т.п.;

7) исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что онаолицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственновластном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти. Следовательно, исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность таких государственных органов, которые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Вместе с тем, имея субъектное выражение, исполнительная власть не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции РФ вовсе не вытекает вывод о том, что единая система органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в практической деятельности органов исполнительной власти;

8) исполнительная власть в Российской Федерации характеризуется тем, что в непосредственномраспоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования (например, внутренние войска), милиция, службы внутренней и внешней безопасности, уголовноисполнительные учреждения и др. (спорный вопрос, т.к. армия и милиция, фсб и др. подведомственны Президенту; которого, в свою очередь, к исполнительной власти относить некорректно);

9) в процессе реализации исполнительная власть выступает как организованный институт. Это естественно, так как организация есть не что иное, как внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия относительно самостоятельных частей целого (например, субъектов управления, управляемых и др.), т.е. то, что составляет сущность управления. Организация означает, что, вопервых, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов; вовторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован. Организация, следовательно, обеспечивает упорядоченность управленческой работы.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.

Единая основа исполнение. Она в равной мере характеризует как исполнительнораспорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его "старом" понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени категория политикоправовая, в то время как государственное управление организационноправовая.

Следует иметь в виду, что понятие "государственное управление" более широкое, нежели понятие "исполнительная власть". Последняя в известном смысле производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственновластных полномочий, реализуемых в процессе государственноуправленческой деятельности. В то же время государственное управление это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Последняя, по существу, составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственной организации либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.

Система исполнительной власти в РФ

Одна из трех ветвей. Совмещает в себе функции всех трех. Монополия в сфере государственного принуждения, управление финансовыми потоками и наименее подконтрольна. => исполнительная власть чрезвычайно сильно влияет на иные ветви государственной власти. В Конституции из всех трех ветвей власти исполнительная власть "прописана" хуже всего.Конституция в силу специфики политического момента, в который она принималась, не смогла предложить развернутую систему регулирования исполнительной власти. Наличие правительства и косвенное упоминание федеральных министерств. Система исполнительной власти в РФ строится на след.принципах: 1) Принцип дуализма.Т.к. президент не входит в исполнительную ветвь власти и не является её главой – вопрос о соотношении полномочий президента и правительства. Полномочия по руководству системы исполнительной власти оказались распределены между президентом и правительством РФ. (правовая позиция). Это четко видно в Указе президента РФ «Вопросы системы структуры ФОИВ». => органы, подведомственные президенту и подведомственные правительству. Правительство организационно президенту не подчинено. В результате система исполнительной власти – заложник политических в/отношений между президентом и правительством. При этом по Конституции президент не является руководителем каким-либо ОИВ. => КСуд сказал, что президент осуществляет руководство органами, т.к. он главнокомандующий и кто-то там ещё. 2) + 3) Принцип единства системы исполнительной власти и принцип разграничения предметов ведения и полномочий (принцип федерализма). В унитарном государстве нет смысла провозглашать принцип единства, а в федеративных важно на разных уровнях государственной власти, которые не соподчинены друг другу, обеспечить единство подходов к государственной политике. Но обеспечение единства гос.политики – принцип разграничения предметов ведения. Так или иначе, это баланс. Работают через призму друг друга. По отдельности значения не имеют. 3 вида предметов ведения: · исключительное ведение РФ · совместные предметы ведения, · исключительный предмет ведения субъектов РФ. В каждой группе предметов ведения принцип единства определяется по-разному. В рамках исключительных предметов ведения РФ только ФОИВ принимают НА, а исполняют их и ФОИВ (центральные и территориальные), и органы исполнительной власти субъектов. => по предметам ведения РФ образуется вертикальная структура. В сфере совместного ведения ОИВ РФ и ОИВ субъектов формально и фактически не соподчинены друг другу. => Каждый из этих органов в рамках своей компетенции принимает акты и их исполняет. Сфера совместного ведения – ФОИВ и ОИВ СРФ формально и фактически не соподчинены друг другу. Каждая группа органов принимает свои акты и их исполняет 3 Схемы разграничения полномочий в сферах совместного ведения: l Управление осуществляется 2 не соподчинёнными друг другу органами ИВ РФ и субъекта. Разграничение полномочий может осуществляться по схемам: – Общее регулирование – детальное регулирование (редко) – Прямое распределение полномочий между уровнями власти федеральным законом l Управление осуществляет ОИВ СРФ, которому федеральный орган делегировал свои полномочия l Полномочия осуществляет территориальный орган ФОИВ, которому субъект РФ делегировал свои полномочия (сейчас не встречается) По предметам исключительного ведения субъектов – ОИВ субъектов не входят в единую систему ФОИВ РФ. Система и структруа федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации до сих пор подвергается изменениям (т.н. административная реформа). Утверждение структуры ФОИВ осуществляется через Указы Президента РФ. Подробную детализированную структуру ФОИВ с учетом подведомственности Президенту и Председателю Правительства можно посмотреть на официальном сайте Правительства РФ. Система федеральных органов исполнительной власти: 1) Министерства. 2) Федеральные службы 3) Федеральные агентства. В зависимости от направления деятельности ФОИВ определяется кому они подведомственны, Президенту или Правительству. Так, к примеру, Министерство Обороны, МВД, ФСБ, МИД всегда (в новой истории Росси) были подведомственны Президенту; а Министерство Финансов, Министерство регионального развития, министерство транспорта подведомственны Правительству РФ (Председателю Правительства РФ). На уровне субъектов можно представить обощенную структуру, характерную для всех субъектов: · Высшее должностное лицо субъекта (Президент республики, губернатор области и др.) · Высший исполнительный орган власти (Правительство или др.; в зависимости от субъекта) · Центральные органы исполнительной власти субъекта специальной компетенции · Территориальные органы специальной компетенции

Сущность исполнительной власти постигается в изучении теории государственной власти и теории разделения властей. Исполнительная власть, государственная власть и теория разде­ления властей, будучи тесно взаимосвязаны, обеспечивают на практике процесс демократического государственного управле­ния.

Государственная власть — это система особых обществен­ных отношений и деятельность государственных органов, осу­ществляемая посредством установленных законом форм и ме­тодов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обес­печение эффективного государственного управления и контро­ля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функ­ции и правовые средства воздействия на общественные отно­шения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздей­ствия на общество, на само государство, на граждан, благопо­лучие и безопасность которых составляют основную цель госу­дарственной деятельности.

Эффективность и демократизм государственной деятельно­сти достигается посредством разделения государственной вла­сти на три ветви: законодательную, исполнительную и судеб­ную. Едва ли стоит задаваться вопросом: какая из этих ветвей является главной. Все они выполняют предписанные им функ­ции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принципов демократии. Однако исполнительной власти тради­ционно отводится более значимая роль.

Принцип разделения властей является сегодня одним из ос­новных конституционных принципов всех демократических го­сударств. Однако это не означает, что он имеет конституцион­но правовое установление, т. е. он может не упоминаться в тексте конституции того или иного государства. Главное, чтобы он проходил реальное отражение в практике построения механизма осуществления государственной власти.

Классически теория разделения властей предполагает созда­ние независимых государственных органов, осуществляющих государственную законодательную, исполнительную и судеб­ную власть в целях выполнения задач и функций государства, обеспечения демократического развития общества, соблюдения прав и свобод граждан; все ветви власти при этом уравновешивают и взаимно контролируют друг друга. Для этой теории характерны следующие общие признаки:

1) распределение власти между различными органами;

2) рассредоточение практических функций государственной власти по различным государственным служащим;

3) обеспечение взаимного равновесия органов власти;

4) установленное законом равенство органов власти;

5) самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в осуществлении специальных государственных функций и специальной компетенции.

Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается разными способами:

1) функционально, т. е. при использовании таких инструментов, как право вето, право контроля, право участия в общей государственной деятельности;

2) государственно-служебная деятельность высших долж­ностных лиц государства как фактор сдерживания дает возмож­ность руководителю одной ветви власти участвовать как в фор­мировании, так и в ликвидации органов других ветвей власти (например, избрание парламентом некоторых стран президента и назначение на должность председателя правительства, рос­пуск президентом парламента, назначение судей президентом);

3) посредством собственно разделения властей, т. е. в тех случаях, когда государственная деятельность осуществляется не одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в опреде­ленном смысле независимыми органами, а решаемые ими госу­дарственные задачи считаются общими для всех органов госу­дарства. Таким образом, и возникают элементы сдерживания и сбалансирования всех ветвей государственной власти.

Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предот­вратить возвышение одной из ветвей государственной власти, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в общест­ве. Он обеспечивает систему «сдержек и противовесов», при­званную свести к минимуму возможные ошибки в управлении, преодолеть односторонний подход к решаемым вопросам[2].

В Конституции РФ устанавливается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе раз­деления на законодательную, исполнительную и судебную. Ор­ганы законодательной, исполнительной и судебной власти са­мостоятельны. Государственную власть в Российской Федера­ции осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.

Законодательный орган — Федеральное Собрание — при­нимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на дея­тельность исполнительной власти (например, имеет право по­становки вопроса о доверии Правительству РФ), участвует в создании судебных органов Российской Федерации. Контроль­ные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем за исполнением бюджета и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной — принятие зако­нов и других правовых актов, которые обязательны для ука­занных органов.

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность систе­мы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной вла­сти (ведомств), многие из которых образуют в субъектах РФ свои территориальные органы. Правительство РФ организует исполнение законов, различными способами влияет на законо­дательный процесс (имеет право законодательной инициативы; представляет свои заключения на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств).

Возможность выражения недоверия Правительству РФ урав­новешена правом Президента РФ на роспуск Государственной Думы. Исполнительная власть должна быть авторитетной, ак­тивной и продуктивной, иметь широкое поле деятельности для самостоятельности и инициативы, иначе управляемость обще­ства снизится и государство окажется не в состоянии быстро и эффективно реагировать на изменения в общественной жизни. Правосудие в Российской Федерации осуществляют суды; сама судебная власть реализуется посредством конституцион­ного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»[3], а также нормативные правовые акты о федеральных министерствах, государственных комитетах, фе­деральных службах органах исполнительной власти субъек­тов РФ позволяют оптимально разграничить их полномочия и функции от полномочий и функций Администрации Президен­та РФ.

Необходимость такого разграничения становится еще более очевидной, если учесть, что Президент РФ не только яв­ляется политическим арбитром и обладает значительными пол­номочиями в законотворческой деятельности, но и наделен верховной исполнительной властью.

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют обра­зуемые ими органы исполнительной власти. Конституции рес­публик — субъектов РФ устанавливают принцип разделения за­конодательной, исполнительной и судебной власти. Что касается состава высших законодательных и исполнительных органов и определения их правового статуса, то здесь наблюдается зна­чительное многообразие.

Реализация принципа разделения властей не только на уров­не федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает принцип разграничения предметов ведения и полномочий меж­ду Российской Федерацией и ее субъектами — республиками, краями, областями, городами федерального значения, автоном­ной областью, автономными округами и местным самоуправле­нием. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государствен­ной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предме­тов ведения и полномочий[4].

Государственная власть опирается на государственный аппа­рат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятель­ность можно рассматривать как средство управления, осущест­вляемого в интересах социальной группы, класса или всего на­рода как инструмент властвования.

Исполнительную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

1) в юридическом, понимая под ней право и возмож­ность официальных руководителей управлять кем-либо, подчи­нять своей воле других людей, издавать властные акты;

2) в по­литологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную адми­нистрацию (систему органов исполнительной власти), компе­тенцию ее органов и служащих, ее деятельность.

1. Первый признак исполнительной власти — ее вторичность, подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2. Второй признак исполнительной власти — ее организую­щий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и ох­ранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению актов высшего руково­дства.

Исполнительная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в обычных, и в экстремаль­ных условиях.

Закон служит только абстрактной нормой, намечающей поведение людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства.

Их осуществляют органы исполнительной власти, моющие дело с действительными явлениями жизни и выполняющие задачи постоянного, целенаправленного управления ими, а через них — имуществом и общественными процессами.

3. Исполнительная власть отличается систематической, не­прерывной деятельностью, направленной на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.

4. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы.

Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, работу государственных предприятий и рождений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует граждан и организации. Она в процессе исполнения актов к шею руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти и в способах воздействия на людей поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, печение и др.).

5. Наличие в непосредственном ведении исполнительной , огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных.

6. Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть непосредственно их не использует. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др. Исполнительная власть реализует исполнительно-распорядительную деятельность, в процессе осуществления которой издается огромное количество распоряжений — административных актов.

7. В непосредственном ведении исполнительной власти на­ми вооруженные силы, в частности армия, милиция, органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты исполнительной власти исполь­зуют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуж­дения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоя­тельно осуществлять физические, организационные и иные ме­ры принуждения в административном порядке — важная черта исполнительной власти.

8. Названные выше признаки содержания исполнительной власти — универсальность, предметность, принудительность, ор­ганизующий характер — детерминируют ее организационную форму — единую, большую по объему, иерархически построенную государственную систему. Единство многоуровневого механизма исполнительной власти — важнейшая основа единства государ­ства.

Известно, что и законодательная, и судебная власть не обла­дают организационным единством, иерархией, подчинением ни­жестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9. Исполнительная власть выступает как вторичная по отно­шению к представительным (законодательным) органам, кото­рые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже ес­ли носители исполнительной власти избираются непосредст­венно народом (президент, губернатор и т. д.).

Издаваемые ими властные акты подзаконны, они развивают, уточняют, детали­зируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия органов и должностных лиц системы исполнительной власти не могут противоречить закону, являются его исполнением.

10. В условиях правового государства значительно изменя­ются объем и формы контроля за деятельностью исполнитель­ной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. Исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и др.). В Российской Федерации огромные контрольные полномочия принадлежат также Президенту РФ, занимающему особое по­ложение в российской системе разделения властей[5].

3. Правоустановительный, правоисполнительный и правоприменительный характер исполнительной власти. Организационные и функциональные проявления исполнительной власти. Процессуальный аспект исполнительной власти.

Под формой государственного управления понимается внешнее выражение действия исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающие определенные последствия.

Виды административно-правовых форм:

правовые;

неправовые.

Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия (издание акта о назначении лица на государственную должность; составление протокола об административном правонарушение).

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут (проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов).

Форма может быть названа правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти отчетливо проявляется характерная для государственного управления юридическая волеизъявление данного субъекта.

Действия повседневно осуществляющих исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являются, однозначно относятся к неправовым формам (организационные, аналитические, обеспечительные и т.д.)

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами, а не аппаратами, подразделениями совещательного, подготовительного или иного вспомогательного типа и только в правовых формах.

Все формы государственного управления связаны с реализацией правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной функций исполнительной власти.

Классификация форм государственного управления (исполнительной власти):

а) издание правовых актов управления

б) совершение действий юридического характера;

в)осуществление организационных действий;

г) выполнение материально-технических операций

По целенаправленности (внутреннюю форму, которая может быть использована для решения внутриорганизационных вопросов органа управления; внешнюю - в целях выполнения задач и функций органа исполнительной власти).