Тема 3. Источники трудового права
1. Понятие, классификация и значение источников трудового права.
2. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений.
3. Действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, по кругу лиц, во времени и в пространстве.
4. Локальные акты как источник трудового права.
Понятие, классификация и значение источников трудового права
Более 20 лет назад известный юрист С.А. Иванов писал, что трудовое право по своему социальному назначению - это право охраны труда, т.е. право, направленное на создание благоприятных условий труда и жизни трудящихся. При этом имелось в виду не признание трудового права вообще, а его призвание, его основное социальное назначение.
Введя впервые в научный оборот понятие "социальное назначение", ученый тем самым хотел подчеркнуть служение трудового права не только конкретному работнику, но и обществу в целом, ибо охрана труда обусловлена природой права и потребностями общественного развития. Статья 1 КЗоТ РФ 1971 г., определяющая регулирование трудовых отношений, отдавала приоритет производственным задачам и только во вторую очередь - социальным потребностям. Заслуживает внимания утверждение о том, что "само появление трудового права вызвано социальным фактором". Трудовое право нельзя относить к инструментам экономического развития, оно должно рассматриваться как механизм обеспечения прав работника. Статья 1 Трудового кодекса РФ провозглашает, что "целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей".
Трудовое законодательство, находясь на новом этапе своего развития, ориентируется на рынок труда. Государство не должно быть просто наблюдателем в правовом регулировании общественных отношений, связанных с экономикой. Сегодня необходимо четко определить, как следует понимать защиту прав работников, т.е. какими должны быть характер и объем прав, установленных государством, чтобы, с одной стороны, не превратить работника в иждивенца государства, а с другой - обеспечить заинтересованность работника в развитии общественного производства. "Основными задачами трудового законодательства являются создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений" (ст. 1 ТК РФ). Названная статья указывает на регулятивную функцию трудового права.
В формальном, или собственно юридическом, смысле под источниками права принято понимать определенные формы или способы закрепления и выражения права, с помощью которых объективное право обретает свои неотъемлемые черты и признаки: общеизвестность, общеобязательность и т.д.. Это самый распространенный аспект, в котором анализируются источники права в современной общетеоретической и специальной правовой литературе, посвященной тематике отдельных отраслей права.
Переход к рыночной экономике обусловливает необходимость изменения в методологии правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, в которой происходит смещение акцентов в использовании средств прямого публично-государственного регулирования этих отношений и расширяется сфера применения частноправовых средств их регулирования и саморегулирования.
Источниками трудового права называются результаты правотворческой деятельности компетентных органов в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, составляющих предмет данной отрасли права.
Весь комплекс источников трудового права определяется как трудовое законодательство. Составной частью системы источников трудового права России являются локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права. Работодатель принимает локальные нормативные акты в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями. В современной науке трудового права по-прежнему основное внимание уделяется анализу федеральных норм, а за локальными нормативными актами традиционно признается только функция конкретизации федеральных норм трудового права.
В современной учебно-научной литературе источники трудового права- это "различные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, регулирующие трудовые и непосредственно связанные с ними отношения", акты соответствующих компетентных органов с нормативным содержанием", "нормативные правовые акты, регулирующие трудовые отношения, устанавливающие права и обязанности участников этих отношений", "результаты (продукты) правотворческой деятельности компетентных органов государства в сфере регулирования трудовых и иных общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права", "различные формы выражения (установления и закрепления) государственной воли, направленной на регулирование общественных отношений (законы, иные нормативные правовые акты, нормативные договоры и др.)".
В научно-учебной литературе по трудовому праву прослеживается и другой подход к определению источника трудового права в юридическом смысле. Так, например, в учебнике под редакцией А.Д. Зайкина источниками трудового правапризнаются "результаты правотворческой деятельности государства, а также совместного нормотворчества работников и работодателей (их представителей) в сфере применения труда работников".
В учебнике В.Л. Гейхмана и И.К. Дмитриевой источники трудового права обозначаются как результаты нормотворческой деятельности органов государства, а также совместного нормотворчества работодателей и работников (их представителей) в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Практика высших судебных инстанций признана источником трудового права авторами Словаря по трудовому праву (1998 г.), а правовой обычай и судебные решения трактуются в качестве источника права М.В. Лушниковой и А.М. Лушниковым.
Судебная практика (судебный прецедент), на наш взгляд, не является источником права в общепринятом смысле, однако играет существенную роль для правильного понимания и применения закона. Постановления Пленума Верховного Суда, обобщая правоприменительную практику судов, дают толкование, как единообразно и правильно применять конкретные нормы трудового законодательства. В ряде случаев они восполняют имеющиеся пробелы и неясности трудового законодательства. Например, важное теоретическое и практическое значение имеет постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", т.к. на Пленуме обсуждались проблемы иерархических коллизий в нормативных правовых актах, регулирующих трудовые отношения; вопросы применения ст. 142 ТК РФ, предусматривающей право работника в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней приостановить работу; вопросы увольнения работников, работающих в обособленных структурных подразделениях; обоснованность заключения срочных трудовых договоров и др.
Конституционному Суду РФ приходится решать вопрос о конституционности того или иного нормативного акта. Если же Конституционный Суд придет к выводу о несовершенстве закона, то он в порядке законодательной инициативы может обратиться в Государственную Думу с предложением о его изменении или дополнении. Несмотря на то, что указанные суды высшей инстанции ориентируют судебную практику на единообразное правопонимание, они все же не уполномочены "творить" право. В научном мире в отношении того, можно ли относить постановления Конституционного Суда РФ к источникам права, существуют две противоположные точки зрения.
Трудовое законодательство может применяться лишь в той части, в которой оно соответствует Конституции РФ. Конституция РФ имеет не только высшую юридическую силу, но и прямое действие. Суды вправе отказаться применять закон, сославшись на его несоответствие Конституции и отдать предпочтение последней как акту прямого действия.
Конституция РФ ввела ряд новых положений принципиального характера, которые имеют непосредственное отношение к содержанию источников российского права, в том числе и трудового. Основной Закон провозглашает: права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. В статье 37 Конституции РФ закреплены основные права в сфере труда, в том числе принципы свободы труда; запрещение принудительного труда; право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; право на трудовые споры, включая право на забастовку.
Трудовое законодательство согласно ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статья 6 Трудового кодекса посвящена вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Трудовому кодексу РФ, иным федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.
Конституция в ст. 76 устанавливает, что:
"1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации".
Общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ установлены главой IV.1 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", введенной ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, в связи с принятием которого утратил силу ФЗ от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", ранее регулировавший эти вопросы.
Статья 6 ТК РФ устанавливает компетенцию федеральных органов государственной власти в сфере регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, фактически причисляя к ведению федерального центра регулирование всех основных вопросов в сфере труда. ФЗ от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ указанный перечень немного уточнил и расширил.
Вместе с тем, допускается нормотворческая деятельность субъектов РФ в сфере регулирования трудовых отношений по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Таким образом, ч. 3 статьи 6 ТК РФ расширяет полномочия субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, до прав на регламентацию фактически любых вопросов в этой сфере, которые не урегулированы на федеральном уровне. Представляется, что данная норма введена с целью недопущения временных пробелов в регулировании трудовых отношений с учетом возможных трудностей в установлении четкой границы компетенции между федеральными и региональными органами в сфере регулирования трудовых отношений. С принятием соответствующего нормативного акта федерального уровня акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним, а до того момента, пока это не сделано, в той части, в которой акт субъекта противоречит нормативному акту федерального уровня, он применяться не может.
Заключительная часть статьи 6 ТК РФ регулирует последствия несоответствия между нормативным актом субъекта РФ, содержащим нормы трудового права, и федеральным законодательством, включая ТК. В случае, если указанный региональный акт в сфере труда противоречит федеральному либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с последним (независимо от каких бы то ни было "местных особенностей"), то в этой части регулирующие функции переходят к ТК либо соответствующему федеральному закону. Из анализа положений можно сделать вывод, что субъекты РФ не вправе любым образом "ухудшать федеральный стандарт" трудовых прав, свобод и гарантий работников.
Но и при его "улучшении" должно соблюдаться федеральное законодательство. Так, ФЗ от 1 октября 2003 г. N 128-ФЗ "О внесении дополнения в статью 1 Федерального закона "О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы" (оба утратили силу с 1 января 2005 года в связи с принятием ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") закреплял, что на период до введения минимального размера оплаты труда, предусмотренного ч. 1 ст. 133 ТК, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ (за исключением субъектов РФ - получателей дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ) могут принимать законы субъектов РФ, устанавливающие более высокий по сравнению с установленным федеральным законом размер минимальной заработной платы в субъекте РФ.
Организационно-правовые формы нормативных актов субъектов РФ, а также разграничение полномочий по принятию тех или иных региональных актов между соответствующими органами и должностными лицами субъектов РФ установлены ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ.
Нельзя забывать о приоритетности норм международного права. Сегодня любое государство прочно "связано" нормами международного права. Но они не всегда легко входят в российский правовой массив.
Международные трудовые стандарты - главный результат международно-правового регулирования труда. Формальным выражением такого регулирования являются нормы, закрепленные в актах ООН, Международной организации труда (МОТ), соглашениях государств. В науке трудового права нет единой позиции по природе, сущности и значении международных договоров и конвенций МОТ. Отсутствие единства в понимании не лучшим образом сказывается на уровне включения норм международного права в сферу российских трудовых отношений. Большинство ученых конвенции МОТ и международные договоры считают источниками российского трудового права, указывая при этом, что они обязательны для использования в практике национального законотворчества и правоприменительной деятельности. Некоторые исследователи (например, Л.А. Сыроватская) утверждают, что конвенции МОТ имеют значение для российского законодательства, но в буквальном смысле источниками права не являются, т.к. национальное законодательство не воспроизводит их содержания.
Принцип приоритета норм международного права отражен в ст. 10 Трудового кодекса РФ, где воспроизведена конституционная норма о том, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации". Часть 2 названной статьи гласит: "Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора". Очевидно, что международные договоры (принципы, нормы) применяются в качестве непосредственного регулятора трудовых отношений, когда нормы национального законодательства ухудшают положение граждан и организаций в сравнении с соответствующими международными правилами, т.е. устанавливают более низкий уровень правовых гарантий, социальной защиты. Как справедливо отмечает А.Ф. Нуртдинова, "для трудового права имеет значение не сам факт существования в международном договоре другого правила, а его характер (более или менее благоприятные условия для работников), а ст. 10 ТК РФ не учитывает отраслевой принцип неухудшения положения работников". Действительно, этот принцип является важным, потому что определяет особенности построения системы источников трудового права, и в этой связи его необходимо закрепить в Кодексе.
Приобретение конвенциями МОТ характера источника трудового права означает, что при рассмотрении трудового спора в суде работники вправе ссылаться на них для защиты своего права, а суд обязан принять их во внимание. Следует отметить, что обоснование судебных решений ссылками на конвенции МОТ становится все более распространенным (см., например, Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. о проверке конституционности ч. 1 ст. 374 ТК).
Источником норм одной группы, является международный договор. Общепризнанные принципы и нормы международного права не связываются с определенным источником их закрепления, хотя многие из них закреплены (и неоднократно воспроизводятся) в ряде международных договоров, включая многосторонние Конвенции, и в иных документах международного характера, резолюциях международных организаций.
Российское законодательство не раскрывает категорию общепризнанных принципов и норм международного права. В международном праве подавляющее большинство норм составляют положения, обязательные для ограниченного числа (группы) государств. Вместе с тем, сложилось значительное число принципов и норм, так или иначе признаваемых всем или почти всем международным сообществом. Хотя есть государства, которые вообще не считают обязательными некоторые сложившиеся в международной практике правила, подобные нормы именуются нормами общего международного права либо общими, универсальными принципами и нормами международного права.
Источниками общепризнанных принципов и норм международного права по смыслу ст. 38 Статута Международного суда ООН являются: международные конвенции - как общие, так и специальные, - международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы, общие принципы права, признанные цивилизованными народам.
Признав: 1) общепризнанные принципы и нормы международного права и 2) международные договоры компонентами российской правовой системы, им был придан отличающийся правовой статус. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции (и ст. 10 ТК) нормы международных договоров РФ превалируют над нормами внутреннего права, а общепризнанные принципы и нормы (при буквальном толковании соответствующего положения) подобного приоритета не имеют. Однако общепризнанные нормы и принципы, исходя из которых в ст. 2 ТК сформулированы основные принципы трудовых отношений должны в случае необходимости широко применяться при толковании различных нормативных положений, в том числе положений локальных актов и трудовых договоров.
Что касается международных договоров РФ, то при определении акта в качестве такового следует руководствоваться положениями ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".
Международный договор РФ определяется в указанном законе как международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством или государствами либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" распространяется на международные договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР.
Согласно указанному закону положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.
Согласие РФ на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.
Согласно комментируемым положениям нормы международных договоров имеют преимущественную силу перед законами и иными нормативными актами, содержащими нормы трудового права только в том случае, если они содержат иные правила поведения. То есть в случае обнаружившегося несоответствия или противоречия между подлежащим применению национальным нормативным актом и международным договором правоприменительные органы должны применять правила последнего. При этом приведенное правило касается всех нормативных актов в сфере трудовых отношений независимо от времени их принятия: до или после заключения международного договора.
Пленум ВС РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", в частности, указал, что права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам РФ являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции РФ. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.
К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Наиболее универсальные международно-правовые принципы и нормы, в том числе, действующие в сфере труда, сформулированы в документах ООН, к числу которых, прежде всего, относятся Устав ООН и входящие в Международный Билль о правах человека Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г., Международный Пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. с двумя факультативными протоколами. Это, в частности, принципы: равноправия всех людей и запрещения дискриминации, равенства прав мужчин и женщин, соблюдения фундаментальных прав и свобод независимо от ситуации, право на труд и свободный выбор работы, право на справедливые и благоприятные условия труда, право на защиту от безработицы, право создавать профессиональные союзы и вступать в них и другие.
В сфере трудовых отношений особое значение имеют документы, выработанные под эгидой Международной организации труда (МОТ). МОТ появилась вместе с Лигой Наций на основании Версальского договора от 28 июня 1919 г. в 1919 г. В 1946 г. МОТ стала первым специализированным учреждением в системе вновь созданной Организации Объединенных Наций. МОТ имеет трехстороннюю структуру, в рамках которой представители работодателей и трудящихся имеют равный с представителями правительств голос. Минимальные международные трудовые нормы принимаются на Международной конференции труда, проводимой ежегодно в форме международных конвенций и рекомендаций, а также протоколов.
Принципы, выработанные МОТ, закреплены также в Уставе МОТ и двух Декларациях: "О целях и задачах Международной организации труда" (Филадельфия, 10 мая 1944 г.) и "Об основополагающих принципах и правах в сфере труда" (Женева, 19 июня 1998 г.).
Официальный тематический указатель всех международных трудовых норм, созданных под эгидой МОТ, состоит из следующих разделов:
I. Основные права человека (свобода ассоциации, запрет принудительного труда, обеспечение равенства возможностей и обращения, ограничение детского труда).
II. Занятость (политика в области занятости, службы занятости и платные бюро по найму, профессиональная ориентация и подготовка, реабилитация и занятость инвалидов, гарантии в области занятости).
III. Социальная политика.
IV. Регулирование вопросов труда (нормы общего характера, инспекция труда, службы занятости и платные бюро по найму, статистика, трехсторонние консультации).
V. Трудовые отношения.
VI. Условия труда (заработная плата, общие условия труда, безопасность и гигиена труда, бытовое обслуживание, жилищные условия и свободное время).
VII. Социальное обеспечение (нормы общего характера, защита по различным отраслям социального обеспечения).
VIII. Труд женщин (охрана материнства, особенности применения труда женщин в ночное время, на подземных работах).
IХ. Труд детей и подростков (ограничение минимального возраста и применения труда несовершеннолетних в ночное время и на подземных работах, медицинское освидетельствование).
Х. Применение труда лиц пожилого возраста.
ХI. Труд трудящихся-мигрантов.
ХII. Труд коренного населения и населения, ведущего племенной образ жизни, на территориях вне метрополии.
ХIII. Труд других особых категорий трудящихся (моряков, рыбаков, докеров, работников плантаций, арендаторов и издольщиков, сестринского персонала, работников гостиниц и ресторанов).
К середине 2006 г. МОТ приняла почти 400 документов. В настоящее время РФ ратифицировала свыше 50 из действующих документов МОТ, положения большинства которых нашли отражение в ТК.
Подробнее о деятельности МОТ, перечне ее актов и их статусе см. на официальном сайте в сети Интернет российского бюро МОТ - www.ilo.ru.
Среди региональных международных соглашений на Европейском континенте важную роль выполняют акты, принимаемые Советом Европы, членом которого является РФ. Совет Европы принял на сегодняшний день более 130 конвенций.
РФ является участницей большинства многосторонних соглашений, принятых в рамках СНГ, ряд из которых содержат положения, регулирующие трудовые отношения. К ним, в частности, относятся Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда от 9 декабря 1994 г. (вступило в силу для Российской Федерации 2 августа 1995 года), межправительственное Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, заключенное в Москве 15 апреля 1994 г. и ратифицированное ФЗ от 24 апреля 1995 г. N 47-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов".
РФ имеет также ряд двусторонних межправительственных соглашений в сфере труда, прежде всего со странами СНГ. Так, 16 октября 2004 г. в г. Душанбе было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации, которое было ратифицировано ФЗ от 3 января 2006 г. N 2-ФЗ "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации". Ранее такого рода соглашения были заключены Правительством Российской Федерации с Правительствами Армении, Беларуси, Молдовы, Киргизии, Украины.
Подобные соглашения заключены и с рядом иных государств, в частности, Испанией, Китаем, Литвой, Польшей, Финляндией, Чехией.
В связи с происходящими изменениями в обществе, в сфере труда российское законодательство о труде постоянно совершенствуется. С 1 февраля 2002 г. вступил в силу Трудовой кодекс Российской Федерации, который является четвертым по счету кодифицированным источником. Первый Кодекс законов о труде (КЗоТ) появился в декабре 1918 г. С его принятием образовалась самостоятельная отрасль трудового права. Впервые в Кодексе было провозглашено право граждан РСФСР на труд. Первый российский КЗоТ содержал нормы, серьезно ограничивающие трудовые права граждан. Это главным образом касалось трудовой повинности, которая, за некоторым исключением, устанавливалась для всех граждан РСФСР. 30 октября 1922 г. ВЦИК был принят второй российский Кодекс. Он сыграл большую роль в развитии трудового права не только России, но и других республик бывшего СССР. Этот КЗоТ заменил принудительное привлечение к труду трудовым договором, трудовая повинность устанавливалась в исключительных случаях. В 1971 г. в РСФСР был принят третий Кодекс законов о труде, в котором получило закрепление дальнейшее развитие права советских граждан на труд. В КЗоТ 1971 г. вносились многочисленные изменения и дополнения, но, несмотря на это, он отставал от реальной действительности. В рыночных условиях Кодекс не давал ответов на многие вопросы (что делать в случае задержки заработной платы, правомерна ли выплата ее в натуральной форме, не было понятия ненормированного рабочего дня, не регулировались отношения между работником и работодателем - физическим лицом, не учитывалась возможность существования нескольких профсоюзов). Принятие в декабре 2001 г. Трудового кодекса РФ (в котором произошло уточнение самого названия документа, т.к. "кодекс" в переводе с латыни означает свод правил, норм, законов) является серьезным шагом в формировании правовой базы социально-трудовой сферы.
В состав трудового законодательства входит законодательство об охране труда. В статье 5 ТК РФ приведены виды нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
В редакции ФЗ от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ статья 5 ТК РФ, в отличие от ранее действовавшей формулировки, перечисляет составные части трудового законодательства. Новеллой является включение в число компонентов трудового законодательства (наряду с ТК и иными федеральными законами) законов субъектов РФ, содержащих нормы трудового права. Это, однако, не повлекло изменения их места в ранее действующей и ныне сохраненной вертикальной иерархии нормативных актов, содержащих нормы трудового права.
В порядке убывания юридической силы акты трудового законодательства и иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, распределяются следующим образом: Трудовой кодекс РФ - иные федеральные законы - Указы Президента РФ - постановления Правительства РФ - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - акты субъектов РФ - акты органов местного самоуправления. При этом не следует забывать о верховенстве Конституции, являющейся актом прямого действия, и о приоритетности норм международного права (см. ст. 10 ТК).
Особое место среди регуляторов трудовых отношений отведено ТК. Оно выражается в формулировке, согласно которой "нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу".
Хотя ТК не относится к числу федеральных конституционных законов, поскольку не соответствует требованиям, предъявляемым к таким законам Конституцией (ст. 108), по своей юридической силе в сфере регулирования трудовых отношений он в определенной мере приравнивается к федеральным конституционным законам. Это выражается в том, что по отношению к любым другим федеральным законам он занимает положение "первого среди равных".
Практическое значение отмеченного особого положения ТК состоит в том, что при противоречии между нормами трудового права, содержащимися в любом нормативном акте (в том числе федеральном законе), и положениями ТК суд либо иной правоприменительный орган обязан руководствоваться нормами ТК. При этом общие принципы действия законов, которые признают, что последующий акт вытесняет ранее изданный, а специальный - общий акт, в данном случае применяться не могут.
Вместе с тем, ФЗ от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, следуя соответствующим положениям ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и ФЗ от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", отказался от приоритета ТК при регулировании служебных отношений государственных и муниципальных гражданских служащих, к которым трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, применяются субсидиарно (см. ст. 11).
О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, см. ст. 12 ТК.
Перечень видов источников трудового права, приведенный в статье 5 ТК РФ, не является исчерпывающим, поскольку он не включает законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, применяемые на территории РФ впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов (см. ст. 423 ТК).
Большую роль в регулировании трудовых отношений среди нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти играют акты Минздравсоцразвития России, которому были переданы нормотворческие функции упраздненного Минтруда России.
Согласно Положению о Минздравсоцразвитии России, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохраниения и социального развития Российской Федерации", Минздравсоцразвитие Росcии является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая, в частности, вопросы оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда).
Согласно п. 5.2 упомянутого Положения Минздравсоцразвитие России самостоятельно принимает, в частности, следующие нормативные правовые акты: Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих; Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих; размеры тарифных ставок и разряды оплаты труда Единой тарифной сетки для работников бюджетной сферы в зависимости от предъявляемых к работникам требований и (или) отнесения работ по их сложности к квалификационным группам; должностные оклады и другие условия оплаты труда для отдельных категорий работников бюджетных организаций применительно к условиям оплаты труда, утверждаемые Правительством РФ; разряды оплаты труда и квалификационные требования по должностям отдельных категорий работников, занятых выполнением аварийно-спасательных и других неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; перечень документации и материалов, представляемых на государственную экспертизу условий труда (в зависимости от объекта экспертизы); предельные нормы переноски и перемещения тяжестей работниками в возрасте до восемнадцати лет; порядок обучения и проверки знания требований охраны труда работников организаций, включая обучение и проверку знаний отдельных категорий застрахованных работников за счет ФСС России; положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, а также формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве; правила бесплатной выдачи лечебно-профилактического питания; межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда; типовые нормы труда; нормы бесплатной выдачи витаминных препаратов; нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты; нормы бесплатной выдачи работникам смывающих и обезвреживающих средств, порядок и условия их выдачи; нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов; рационы лечебно-профилактического питания; перечень вредных производственных факторов, при воздействии которых в профилактических целях рекомендуется употребление молока или других равноценных пищевых продуктов; перечень предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, проведение которых частично финансируется за счет страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; перечень производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на бесплатное получение лечебно-профилактического питания в связи с особо вредными условиями труда; критерии определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; формы программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания; методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда; типовое положение о комитете (комиссии) по охране труда; порядок регистрации соглашений и коллективных договоров; порядок подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности; акты о выдаче заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников; перечни видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также организаций, в которых предусмотрено ее прохождение.
Минздравсоцразвитие Роcсии также осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении профильных федеральных служб и агентств, в частности, Роспотребнадзора и Роструда, которые, не имея полномочий нормативно регулировать трудовые отношения, наряду с иными органами осуществляют государственный контроль и надзор в сфере трудового законодательства (см. главу 58 ТК).
Следует учитывать, что на регулирование трудовых отношений особым образом влияют положения, содержащиеся в актах судебного толкования, принимаемых Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ. Хотя правовой статус и функции этих двух высших судебных органов РФ и принимаемых ими актов различны, выпущенные ими документы, не являясь нормативными правовыми, оказывают немаловажное воздействие на регулирование трудовых отношений.
Юридическая сила решений Конституционного Суда РФ характеризуется тем, что они обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти органов местного самоуправления, организаций, граждан и их объединений (см. ФКЗ от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Признание нормативного правового акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, а если они были применены, то решения, на них основанные, подлежат пересмотру.
Разъяснения Верховного Суда РФ представляют собой особую разновидность судебного прецедента и являются ориентиром для нижестоящих судов. Для правильного и единообразного разрешения трудовых споров большое значение имеет Постановление Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации". Отдельные вопросы толкования норм ТК содержатся и в материалах судебной практики по трудовым спорам, которые обобщаются и включаются в ежеквартальные Обзоры судебной практики, утверждаемые Президиумом ВС РФ.
В п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" разъясняется, что если суд при разрешении трудового спора установит, что нормативный правовой акт, подлежащий применению, не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим наибольшую юридическую силу.
Верховный Суд РФ также указал, что при разрешении трудовых споров судам необходимо учитывать разъяснения Пленума ВС РФ, данные в Постановлениях от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" и от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".
Необходимо также учитывать, что в соответствии с подп. "а" п. 64 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" признаны утратившими силу следующие Постановления Пленума ВС РФ:
- от 21 марта 1978 г. N 3 "О вопросах, возникших в судебной практике при применении ст. 214 Кодекса законов о труде Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Пленума ВС РФ от 20 декабря 1983 г. N 11 и от 23 августа 1988 г. N 9, в редакции Постановления Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 11;
- от 22 декабря 1992 г. N 16 "О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации законодательства при разрешении трудовых споров" в редакции Постановлений Пленума ВС РФ от 21 декабря 1993 г. N 11 и от 25 октября 1996 г. N 10, с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Пленума ВС РФ от 15 января 1998 г. N 1 и от 21 ноября 2000 г. N 32.
Вместе с тем, следует с осторожностью подходить к использованию в правоприменительной деятельности практики ВС РФ по трудовым спорам, сложившейся до принятия ФЗ от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, поскольку некоторые из действующих актов судебного толкования, будучи формально не отмененными либо не измененными, могут в отдельных частях содержать разъяснения положений недействующих (либо претерпевших те или иные изменения) правовых норм. В подобных случаях необходим тщательный сопоставительный анализ соответствующих положений.
В подп. "б" п. 64 Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" специально указывается, что Постановления Пленума ВС РФ, содержащие разъяснения по применению трудового законодательства, подлежат применению в той части, в которой они не противоречат ТК. С момента вступления в силу изменений и дополнений ТК, внесенных ФЗ от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, это напоминание актуально и в отношении многих пунктов Постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации".
Кодекс выстраивает иерархическую систему трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права:
Трудовой кодекс Российской Федерации;
федеральные законы;
указы Президента Российской Федерации;
постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права.
В случае противоречий между Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Кодекс (ч. 8 ст. 5 ТК РФ).
По своей юридической силе в сфере регулирования трудовых отношений Трудовой кодекс РФ в определенной мере приравнивается к федеральным конституционным законам. Это выражается в том, что по отношению к любым другим федеральным законам он занимает положение первого среди равных. Статья 5 Кодекса диктует приоритет применения норм Кодекса, а не федеральных законов, ущемляющих трудовые права в сравнении с ним. Суды не наделены правом признавать некодифицированный федеральный закон противоречащим кодифицированному федеральному закону. Поэтому в каждом конкретном случае применения федерального закона, нарушающего трудовые права, закрепленные в Кодексе, эти действия могут быть обжалованы в судебном порядке. Здесь предметом судебного разбирательства становится нарушение прав конкретного лица путем применения федерального закона, противоречащего Кодексу. В юридической литературе высказаны мнения о том, что было бы логично предоставить судьям право возбуждать перед законодателями ходатайство об устранении выявленных между кодифицированными и некодифицированными актами противоречий.
В ходе разработки нового Кодекса удалось сохранить его преемственность с ранее действовавшим КЗоТ, которая нужна для создания устойчивости в регулировании трудовых отношений. Она прослеживается по ряду направлений, и, прежде всего по структуре: на смену главам пришли разделы, в КЗоТ - 18 глав, в ТК - 14 разделов. Преемственность наблюдается и по содержанию: многие положения старого Кодекса в том или измененном виде перешли в новый.
Принятие Трудового кодекса РФ означает завершение важнейшего этапа реформы трудового законодательства. Однако наряду с достоинствами ТК имеет противоречия, недостатки, нечеткие формулировки, пробелы. Назрела задача его совершенствования. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 июня 2003 г. в первом чтении принят проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации". Депутаты поставили перед собой задачу устранить противоречия и неточности, исключить возможность неоднозначного толкования правовых норм.
Все источники трудового права находятся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости. Система источников имеет свои особенности.
1. Система состоит из общего и специального законодательства.
Общее трудовое законодательство относится ко всем работникам на всей территории России. Специальное законодательство отражает дифференциацию (различие) его норм и распространяется на определенные категории работников.
Действие общих норм трудового законодательства корректируется наличием особых норм, учитывающих специфику характера и условий труда работников, физиологические особенности организма работника (женщин, несовершеннолетних) и другие объективно существующие особенности, признанные государством в качестве оснований для дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений (разд. XII ТК РФ).
2. Система делится на законы и подзаконные акты.
3. В систему источников входят нормативные правовые акты, принятые федеральными органами государственной власти, и акты субъектов Российской Федерации. В сфере трудового права наряду с Трудовым кодексом РФ действуют федеральные законы "О занятости населения в Российской Федерации", "Об основах охраны труда", "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", "О минимальном размере оплаты труда", "О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" и др. Наиболее характерны региональные законы об охране труда, о профессиональных союзах, о социальном партнерстве.
4. Наличие в системе источников ведомственных актов, среди которых особое место занимают акты Министерства труда и социального развития Российской Федерации (сейчас - Министерства здравоохранения и социального развития РФ).
5. Наличие актов договорного характера. Наряду с нормативными правовыми актами, принятыми органами государственной власти, и актами органов местного самоуправления сторонами социального партнерства могут заключаться нормативные соглашения. К ним относятся коллективные договоры и соглашения, которые заключаются после проведения коллективных переговоров. ТК РФ относит коллективные договоры к правовым актам (ст. 40). Нормативные соглашения, хотя и не принимаются органами государственной власти, содержат правовые нормы. В последние годы появились новые источники трудового права - генеральные, региональные, межотраслевые, отраслевые тарифные, территориальные и иные соглашения. Эти договорные акты заключаются на двусторонней или трехсторонней основе, выражают отношения социального партнерства между представителями работников и работодателей. Третьей стороной может выступать соответствующий орган государственного управления.
6. В создании актов трудового законодательства принимают участие работодатели и работники через своих представителей. Работодатель вправе принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции (ст. 8 ТК РФ). К локальным нормативным актам относят: штатное расписание, правила внутреннего трудового распорядка, положения о премировании, должностные инструкции, графики сменности и др. Локальные нормативные акты работодателя не подлежат применению, если они ухудшают положение работников в сравнении с трудовым законодательством федерального и регионального уровней или изданы с нарушением порядка учета мнения представительного органа работников. В этом случае законодатель называет их недействительными. Судебная практика исходит из того, что признание актов недействительными относится к компетенции Конституционного Суда РФ. Недействительность акта означает, что он не порождает правовых последствий с момента издания. Однако локальные акты не могут стать предметом рассмотрения их в Конституционном Суде. Поэтому правильно говорить о признании локальных актов работодателя, ущемляющих права работников, по заявлению заинтересованных лиц недействующими судом или соответствующей инспекцией труда.
Обратим внимание на тот факт, что в настоящее время в отдельных организациях локальные нормативные правовые акты не разрабатываются не только потому, что этого не хотят работодатели, но и в силу того, что многие из них не знают, что и как следует разрабатывать и принимать на локальном уровне. В этой связи целесообразно, как при административно-командной советской системе, разрабатывать примерные (типовые, рекомендательные) нормативные правовые акты, которыми можно было бы руководствоваться в процессе локального нормотворчества.
7. Существенным отличием системы источников трудового права от системы источников других отраслей права выступает действие принципа неухудшения положения работника, т.е. акт меньшей юридической силы не может ухудшать положение работника по сравнению с вышестоящим актом (ст. 5, 6, 8, 9 ТК РФ).
Улучшение положения работников по сравнению с актом большей юридической силы не может считаться противоречием. Такую позицию занимает, например, А.Ф. Нуртдинова*(34).
Все источники трудового законодательства можно разделить на законы и подзаконные акты по степени их важности и субординации, по системе отрасли трудового права, сфере действия, органам, их принимающим.