От внедрения к нормированию: 1970—1985 гг.
Впериод между 1960 и 1980 гг. практика социального планирования и организации общин основывалась на посылке о росте. И действительно, за данный период государственные расходы на программы социального обеспечения ощутимо возросли. Социальные работники по планированию и организации общин были заняты привлечением граждан к совместному решению проблем и оценке потребностей неимущих групп населения и неблагополучных районов. При наличии постоянно растущих средств конкурирующие группы по интересам, которые были привлечены к планированию для нуждающихся, могли договариваться и находить компромисс с любым, кто бы ни выходил на первые позиции в распределении фондов социального обеспечения. К середине 70-х годов заметно ослабло внимание общественности и профессионалов к социальной работе и организации общин на низовом уровне. Безусловно, после окончания войны во Вьетнаме и уменьшения масштабов студенческих волнений активность пропагандистов социальной работы значительно понизилась. Однако участие широких масс в социальной работе не уменьшилось, оно лишь переместило свое внимание с второстепенных вопросов на принципиальные. Короче говоря, в промежутке между движением за гражданские права в начале 60-х годов и программами распределения дохода в 70-х годах государственные агентства стали главной опорой обывателей и поддерживали участие потребителей в общинном планировании и принятии агентствами решений по программам (Г. Спехт, 1978). Это нашло отражение в различных положениях социального законодательства, которое обосновывало право граждан участвовать в планировании и внедрении программ. Юридически это выразилось в ряде законов и поправок 1979 и 1975 гг., в том числе в Законе о социальном страховании. Законодательные акты еще не означают, что правительство действительно поощряет участие граждан или что проделанная работа ориентируется на цели, установленные законом. Во всяком случае, механизмы, обеспечивающие участие граждан, не получали ни последовательной и долговременной поддержки, ни достаточных средств, необходимых для эффективной работы этих механизмов. Такое положение еще раз наглядно показало, что государственный патернализм в отношении движений за социальные реформы неизбежно ведет к их бюрократизации и выхолащиванию. Законодательно одобренные программы 70-х годов придавали первостепенное значение участию граждан в разработке и реализации таких программ, которые обеспечивали бы услуги для пожилых людей, улучшение психического здоровья общины, образования, жилищного строительства и медицинского обслуживания. В этих условиях на передний план вышли три отличительные особенности практической деятельности по организации общин: 1) внимание к четко установленным функциональным областям (например, к проблемам старения); 2) забота о связях с государственными подразделениями и 3) упор на техническую сторону практической работы.
Внимание к функциональным областям стало важно по той причине, что законодательство — в частности, специальные программы по распределению дохода — сосредоточилось на проблемах определенных групп населения. Забота о связях с государственными подразделениями возросла из-за правовых и политических трудностей, которые возникали при взаимодействии многих государственных и добровольческих агентств, занимающихся внедрением программ. Технические аспекты внедрения стали важны, поскольку разработанные программы социального обслуживания были весьма крупными по количеству денежных средств, размерам организаций, были рассчитаны на большое число социальных работников и клиентов. Зачастую внедрение программ сильно отставало от графика, и агентства по социальному обеспечению вынуждены были задерживать запланированное внедрение новых социальных инициатив. Указанное смещение интересов в 70-е годы сопровождалось выходом в свет литературы, посвященной проблемам внедрения программ (Э. Бардач, 1977; Дж. Прессман и А. Вилдавски, 1984).
В 80-е годы многие западные демократии отступили от идеи "государства всеобщего благосостояния", выдвинутой в середине столетия. Возможно, эта идея всего лишь конкретизируется или переосмысливается, однако она сейчас никак не проявляется в таких странах, как США, Великобритания, Германия, Нидерланды и Австрия. Видимо, в связи с этим в указанных странах пошли на реорганизацию, а вернее, на сокращение социального обеспечения.
Через призму 80-х годов будущее социального планирования и организации общин видится неясно. В общих чертах рейгановская администрация возложила на правительства штатов вопросы планирования и разработки программ социального обслуживания. Многие программы были сведены к дотациям для штатов. Федеральное законодательство явно уклоняется от бремени общих для штатов и федерального правительства расходов, от обсуждения содержания программ, от забот о стандартах практической деятельности. Наряду с уменьшением дотаций произошли большие сокращения федеральной финансовой поддержки социального обслуживания.
Так как расходы на социальное обслуживание снизились, посылка о росте социальной работы, которая так сильно влияла в 60— 70-е годы на развитие методологии и интеллектуальный кругозор социального планирования, в 80-е годы уже не может быть путеводной звездой для социального планирования. Снижение поддержки сферы социального обеспечения потребовало, чтобы работники социального планирования уделяли больше внимания нормированию, анализу затрат и выгод и другим способам наилучшего использования скудных ресурсов. До некоторой степени социальное планирование всегда включало какую-то форму нормирования, например распределение ограниченных средств для более полного удовлетворения социальных потребностей. Однако в периоды роста необходимость тщательно продумывать и строго соблюдать методы нормирования не столь насущна. Во время же финансовых сокращений работники планирования начинают проявлять повышенный интерес к нормированию услуг. Хотя исследований в данной области немного, несколько значительных работ внесли полезный вклад в понимание процессов нормирования (К. Джадж, 1978; Э. Скрайвенс, 1979). Было выдвинуто предположение, что, столкнувшись с уменьшением средств, практические работники будут вынуждены принять на вооружение более рациональный и менее расточительный подход к социальному планированию. Однако, как указывает Г. Гленнестер (1980), различные интересы порождают разные образы мышления в области социального планирования. Результатом новой финансовой политики в социальном обеспечении может стать не больший рационализм в использовании скудных средств, а возросшая конфликтность среди групп, преследующих свои интересы.